NGO参与重大危机应对的三层行动策略

周秀平

NGO参与重大危机应对的三层行动策略

周秀平

非政府组织在重大危机应对过程中的行动策略是其能力建设的重要组成部分。基于非政府组织响应危机的经验文本,可以归纳出非政府组织参与危机应对具有三层行动策略,即组织内的行动策略、非政府组织间合作的行动策略,以及非政府组织如何深度参与国家的宏观危机应对计划的行动策略。

非政府组织;危机响应;行动策略

本文中非政府组织的行动策略包括三个方面。第一个方面为非政府组织内部战略规划,采取与组织宗旨相符、与组织资源均衡、与组织活动相关的危机响应行为。第二方面为一非政府组织与其他非政府组织、境外非政府组织的合作模式。第三方面为国家关于非政府组织参与社会治理,包括参与危机应对过程中的行动策略,从法律、政策等文本和媒体报道、会议号召等口头宣传落实到行动导向的机构组合、人员配备、资源供给和行为导引上来。作者先简略回顾中国非政府组织产生的大背景、发展的特点和履行的社会功能,然后基于目前非政府组织的行动案例经验文本对非政府组织响应危机的三重行动进行理论分析。

一、中国非政府组织:产生背景与社会功能

广义而言,自 20世纪 70年代末以来,中国非政府组织的兴盛亦应是“全球性结社革命”(萨拉蒙用语)的一个本土图景,其背后的原因包括中国国家社会主义计划模式的危机〔1〕、持续稳定的经济增长、社会结构异质性和社会阶层的多元化、互联网和移动通信等现代传媒技术的发展,以及社会转型过程中经济市场化和社会多元化力量的发展等。〔2〕从深层次的社会文化心理来看,笔者认为其应归结于民众的主体意识①这里的主体意识指的是行动者在明确自身角色权利与义务的同时,将这一意识转化成现实可见的社会行为动机,如组成或加入某一社会组织。主体意识与普遍使用但不乏滥用的公民意识、公民角色、参与、赋权等概念的共同含义在于突出个体从自为到自觉的意识觉醒。对于社会经济发展的一种反映和要求。非政府组织的存在通过其发挥的功能获得了中外政学商界的认可,虽然这一术语在不同文化、不同意识形态下有迥异的标签,如非营利组织、志愿者组织、社会经济组织、社区组织、自助合作组织、市民非政府组织、慈善事业,以及中国官方文件中的社会组织等。这些不同的称谓当然有其不同的所指和侧重,但较为一致的意见是都认为,非政府组织是相对独立于国家 (政府)、企业(市场)之外的第三域 (社会)的组织化的体现形式,同时具有非政府性、公益性、志愿性、组织性、非营利性、自治性等特点,〔3〕〔4〕“不分配约束”〔5〕即不可将组织营利以任何方式分配给控制人被普遍认为是这一组织的核心特征。

约翰·霍普金斯大学的国际非营利部门比较研究项目研究 (Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project)显示,从运营资金来看,世界各国的非政府组织都不以慈善捐赠为最主要的收入来源,但这并不能从根本上改变非政府组织是独立于国家和市场之外的一支“重要的社会和经济力量”这一事实。该机构的研究统计表明,1995至 2000年期间,在美欧亚非等不同发展水平的 36个国家中,非政府组织的总支出——衡量非政府组织能力的重要指标——规模达到了 1.3万亿美元,相当于这些国家国内生产总值 (GDP)相加之和的5.4%〔6〕。目前我国还未有对非政府组织整体能力评估的具体数据,但从组织的法律地位即登记制度来看,民间管理局的官方数据为 41.37万家,未登记的准非政府组织、草根非政府组织和新型虚拟非政府组织估计则有百万之巨。非政府组织存在的积极作用,尤其是在突发性的重大危机事件响应中的作用得到了中国政府的肯定,如 2007年第十届全国人大通过的《中华人民共和国突发事件法》的第十一、二十六、三十四条法规,明确规定应该将非政府组织、志愿者纳入应对突发事件的队伍。中国民政部民间管理局杨岳副局长认为,非政府组织发挥了弥补政府部门公共服务的不足、反映不同利益群体需求、代表弱势群体利益、缓和社会矛盾、为市场经济做出贡献和提供一些就业机会等六个方面的作用。〔7〕王名认为非政府组织集中履行了四大社会功能,即动员社会资源、提供公益服务、参与社会协调和治理,以及政策倡导与影响。〔8〕2008年5月 12日,突降汶川的巨震在震碎国人心灵的同时,也震醒了中国人的主体意识,大量非政府组织、志愿者的无私奉献谱写了中国人人性之美的一曲赞歌。于是有研究者认为,2008年是继 1995年在北京召开的世界妇女大会之后,中国非政府组织近代发展史上的一个重大事件,是中国非政府组织的行动元年。截至 2009年 2月 28日,全国共接受国内外社会各界汶川特大地震救灾捐赠款物760.22亿元,其中“特殊党费”97.3亿元,其他捐款 555.82亿元、物资折价 107.1亿元。①参见《民政部:共接受汶川特大地震救灾捐赠款物 760.22亿》,载 “新华网”,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-03/ 24/content_11066449.htm (最后访问日期:2010-11-23)另有300多万志愿者,其中 200万为四川省外志愿者分赴灾区,直接参与抗震救灾。可以看出,社会力量在危机应对中已经发挥了积极的作用。

二、第一层行动策略:组织内部决策

对危机本质的理解,最主要的两种观点是事件说和情景说。危机“本质上是一种威胁性的形势、情景,或者状态。”专事危机沟通研究的胡百精认为,危机管理的核心是在危机利益相关者之间沟通。〔9〕巴顿认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件,这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。”〔10〕社会学视角下的研究者则往往将之与更深层次的社会发展、社会转型以及社会不平等等社会结构性的因素结合起来考察,主张公共危机是社会问题累计而成风险最后显发为危机。〔11〕〔12〕这两类观点的共同之处在于都视危机为一种非常态,是对社会正常发展秩序和状态的偏离。危机之危在于其紧迫性、非预期性、信息的不对称性、应对资源的不足或心理预期的不足等。这就使得以统筹管理为优势的政府部门不可能独自应对所有的危机事件、情景,必须借助以多元性、灵活性、高效性、透明性、专业性等见长的非政府组织的参与,以满足危机应对的物质、信息和人力资源要求,受灾民众的多元化需求,如在黄金时间提供现场生命救援、心理抚慰等。

非政府组织参与危机救助,仅从道义伦理的必要性和政策框架上来分析是不够的,问题的关键在于非政府组织如何参与危机响应,进而如何发挥其社会功能,使得有限的资源最大限度地惠及灾民,在实战中提升组织的能力和社会影响,为组织的发展壮大创造条件。中国非政府组织面临的主要困境之一就是资源不足,实证调查的数据显示,参与抗震救灾中的非政府组织中有超过三分之一为自筹经费,〔13〕有一半的活动经费低于一万元。〔14〕虽然这两项调查囿于现实状况未进行或无法实施抽样性和代表性的设计,不能将他们的结论推论至中国非政府组织整体。但两项实地研究经由不同的研究对象、不同的研究人员、不同的研究设计,却得出同样一个“三分之一”自筹经费的比例,即使将这一具体的比例搁置不论,就经费来源类型的整体排序来看,自筹经费作为组织活动的主要资金来源,也是中国非政府组织区别于其他国家非政府组织的“中国特色”。760亿社会捐赠的去向一度成为社会各界的热门话题,不管是否应该由政府全权代理,其实际状况是当代中国非政府组织获得这一社会捐赠的额度和比例都是很小很低的。在这原本很小的份额里,中国非政府组织是如何响应危机、满足灾民需求,并在危机应对实践中提升组织能力的呢?让我们看几则小材料:

材料 1:地震发生之后,成都一民间环保组织第一时间投入救灾行动,为灾区送去急需的物质。

材料 2:某官方背景的民间组织负责人回忆了一件接待来自上海某民间组织的尴尬往事。上海组织派遣来川的志愿者每个人都带了一个大包,但包里没有任何紧急救援所需的物品,如干粮、一次性洗漱用品和应急药物等。从早上九点折腾到下午四点,志愿者没有帮助上一个灾民,他们自己因为没饭吃反倒受了次生伤害。

材料 3:某某组织制定了一个五年计划,但没有资金的支持,实施起来肯定是有问题的。资金缺乏对大多数热情救灾的非政府组织来说都是存在的。

材料 4:某俱乐部的负责人坦言,确实有许多民间来的小轿车前往灾区救援,造成交通拥堵,导致救援车辆无法畅通行驶。

材料 5:据不完全统计,过渡安置阶段草根民间组织资金缺口一般都在 30%左右,资金不足势必影响过渡安置工作的持续性,为此,这些草根组织徘徊在坚守和撤退的十字路口,毕竟奉献也要先满足组织自身的发展要求。〔15〕

材料 1中这一民间组织原本以保护环境为主要的活动领域,后因现实需要投入紧急救援。材料 2和材料 4说明,由于缺乏经验和组织协调,没有实现真正帮助灾民的美好愿景,甚至 “好心帮倒忙”。材料 3和材料 5说明,由于对组织资源分配失衡,导致组织活动无以为继。应该说,非政府组织出现及其存在的价值就在于公益性、社会公平、公正、互惠等善性所在,但我们也必须明确,并非所有的非营利组织都是爱心的体现、正义的象征、效率的化身,以及互助、参与、自治的途径和推动社会变革的先锋。非政府组织之美好目的达成是有条件的,其中条件之一在于组织内部的良好治理,很难想象一个内部结构混乱的非政府组织还能履行好扶弱助贫救危的社会功能。实际中也出现过借“公益”之名饱一己之私的丑剧。非营利组织可能认为自己的业务没有所谓的“损益”,认为自己所做的每件事情都是公平、合乎道义且服务于美好理想的。因此,即使没有达到预期的结果,也不愿意考虑是否应该把资源用到其他更合适的地方。实际上,非营利组织可能比企业更需要在运作方面进行合理的取舍,需要大胆面对重要抉择。如集中于组织所擅长的业务,不把宝贵的资源浪费在不会有结果的事务上等。〔16〕非政府组织在危机中的非理性参与,不仅达不到有效帮助灾民的目的,同时还可能因自己的非专业表现损害组织本身以及非政府组织整体的社会形象,失去民众和公共管理机构的信任,为中国非政府组织现在和未来的发展造成负面影响。

在中国参与组织抗震救灾的非政府组织行动中,服务对象全面覆盖了儿童、青少年、老人、妇女;尤以儿童服务和青少年服务为最多;服务内容包括应急安置、物资捐赠、遇难者善后处理、分发调配救灾物资、调查灾情、家访慰问、邻里关系的恢复与重建、就业帮扶、地方经济发展、培训服务、生态环境保护等,其中家庭访问、心理援助、调理灾情为最频繁。笔者认为,集中于组织计划做能够做、应该做、擅长做的业务是中国非政府组织响应危机、参与其他方面的社会治理、提供公益服务时必须遵循的组织内行动策略,这既是兑现组织承诺,对捐赠者和志愿者负责的表现,也是有效化解志愿失灵现象——如资源供需失调、同情心疲乏、服务专业化水平低、服务对象选择欠公平等——的根本途径。

三、第二层行动策略:组织间合作

从传统社会到现代社会,社会结构的量变积累导致了质变,因而使得人们之间的联系从机械团结转化为有机团结,社会的专业化程度越来越高,人们对彼此的依赖程度也进一步加深。这种功能性联系同样存在于非政府组织。非政府组织的特点之一在于其专业性,有其专必有其不专,于是,非政府组织之间的合作具备可能,甚而成为组织发展壮大之必需。非政府组织响应危机的行动策略的第二层含义就是联合其他非政府组织——分为境内非政府组织和境外非政府组织两类——共同开展行动。巨灾面前,国家、社会、企业等各部门——应该说国家和企业也是组织的一种形态——协同行动事关重大,美国、日本、印度和中国等国重大自然危机应对过程中,非政府组织间的联合也是一种普遍的现象。非政府组织合作的内容包括共享信息、共同招募与派遣志愿者、共同募集善款、共同发布联合声明、以其分会名义或者是合作组织的名义开展救援等。从实地调查①该调查以四川省的所有非政府组织为调查对象。截止 2009年底,四川省登记注册各级各类社会组织 28254家,其中社会团体 15814家,民办非企业单位12371家,基金会69家。“5.12”地震后,四川省民间组织管理局表彰了455家在抗震救灾中的先进组织,这些被表彰的组织全部入样;考虑到基金会的数量不多,而往往扮演支持性的角色,因此 69家基金会也全部入样;剔除了被表彰组织和基金会的四川省所有其他非政府组织,过程了本次抽样的抽样框。随后,我们在该省市的社会组织名单中将已经入样的 524家组织逐个剔除,随后按照省本级和州县两大层分别抽取。省本级社会团体抽样间距为5,民非抽样间距为4;州县社团和民非抽样间距均为30。这样总体入样的组织数目为 1483,因部分组织通信地址变更或失效等原因,课题组于 2010年 4月 18日至 6月 28日陆续寄出问卷 1350份,截止 7月 19日,共回收 728份,有效问卷 698份。本文中如无特别说明,所有统计均基于这些数据。的数据统计结果来看,协调行动与信息共享是非政府组织间合作行为的最重要原因,其次是组织间人财物优势互补方面的考虑,增强组织合法性的考虑排在最后 (见表1)。

合作的形式大体可以归纳为三类,第一类是以独立组织的身份组成联合体,如NGO四川联合办公室、“5.12民间组织服务中心”;第二类是“借壳上市”,通过红十字会等有官方背景或是有合法身份的非政府组织参与危机应对,如四川省圣爱基金会以四川省红十字会的名义参与救灾。第三类是接收境外基金会或非政府组织的资助开展活动。应该说,非政府组织的“集体亮相”是弥补中国民间组织单体能力不足,凸显整体力量的一个很好的解决办法。然而,社会现实远比理论丰富,实践往往也走在思想的前面。中国非政府组织的联合,对于拓展组织存在的体制空间,获得社会认可发挥了作用,但是,联合之路上也碰到了诸多困难。首先是联合的合法性问题,如网络和媒体广泛报道的张国远私人账户中善款流量的巨大就引起了警方的注意;其次是各个非政府组织间联合动机的问题,有很多非政府组织在发表联合声明后再没有任何真正行动;再次是合作的具体分工问题,有“联”未“合”,毕竟各组织间担负的使命和行动能力是不同的,如何合理协调?募款机制、沟通机制、决策机制和议事规则的制定等。最后,是在危机发展的不同阶段,如何实施调整合作机制以满足灾民不同阶段的需求,合理参与国家制定的灾后恢复与重建整体规划。笔者认为,组织联合成功与否的关键在于满足公共需求的程度是否大于任一组织的单独行动。非政府组织的发展也应该“眼睛向下”,充分了解民众的需求。很多介绍自己组织参与减灾救灾或是整体介绍组织活动的时候,只介绍组织主动做了什么,而较少甚至几乎没有对 “公共需求”的了解和评估。而实际上,满足弱势群体、脆弱群体真正需求的第一步恰恰是了解其心声。当代中国向欠发展的中西部地区和农村转移了大量财政资源,如种粮补贴、医疗补贴。这些政策的方向无疑是科学正确的,但实际效果往往偏离施政的初衷,给的是钱,老百姓需要的可能是良好的社会治安和便捷的基本交通等。有了 “付”,还需要知道如何“支”,对于发展中的中国非政府组织,情况更是于此,或者说贴近民众需求才是非政府组织的优势所在。只有充分了解了公共需求,才可能作出合理的项目规划,也才有充分的依据向国家申请资金支持,并担当起行善与参与治理的重任。中国非政府组织内部间的合作机制还有很大的提升空间,既然已经迈出了艰难的第一步,已经找准了方向,就应该坚定地走下去。

除了国内非政府组织之间的联合外,中国非政府组织的另一个合作对象是境外的非政府组织。从资金来源看,多项实证调查的数据显示,接受来自境外资助的中国非政府组织占中国非政府组织总数的三分之一。发达国家的非政府组织帮助转型国家和欠发展国家非政府组织的发展,是一种世界趋势。这一趋势的形成有历史的原因,如发达国家对发展中国家曾经的殖民统治、非法掠夺,发展援助遂成为一种和平时期的偿还;也有现实的原因,在一体化程度与日俱增的今天,任一个本土问题也就是全球问题,如阿富汗战争、伊朗和朝鲜的核问题,通过非政府渠道帮助这些地区和国家的无辜民众,也是推动世界和平发展的方式。对待那些对中国和中国人民抱有善意的境外非政府组织,中国非政府组织当然应该积极予以合作,用彼之力补我之弱,在缓解资金压力的同时,学习别人先进的公益组织运营管理经验,这对于改善中国非政府组织的发展状况是有好处的。但同时,我们不要忘记,也有一部分境外组织是借“援助”之名而暗渡“自由民主人权”等西方价值理念之实,成为西方政府渗透中国的一种伎俩。有研究者反复提醒我们注意非政府组织的“独立神话”,其神性之一在于境外的非政府组织就完全独立于该国执政党,而事实上并非如此。前述萨拉蒙的国际比较研究已经指出,大部分国家的非政府组织都以政府拨款和资助为主要的资金来源,在福利传统深厚的国家,情形更是如此。那么,民族国家通过非政府组织这一“非政治性”组织的名义行政治之实也就不足为怪。接受境外组织的资助和借合法组织之名参与危机救助的共同之处在于有可能影响该组织的“独立性”,从而走入“志愿失灵”的困境。这是一个需要专文论述的问题,笔者认为这一问题的关键在于从法律和程序两个方面确保合作在非政府组织自身行为框架下实施。分析过组织合作的“和而不同”,让我们再把眼光拓展到组织存在的外部大环境,这个大环境是中国非政府组织发展在现阶段的“主要矛盾”,是制约其发展的关键因素。

四、第三层行动策略:政社合作

中国非政府组织的出现与发展环境,并非出于国家与市场的双重失灵,而恰恰是因为政府的强大与市场的不完善。因此,我国非政府组织参与危机应对的行动策略的最后一层也是非常重要的一层含义,是主动联系相关政府部门。①非政府组织在新公共治理结构中存在的必要与特性,恰恰是因为其非政府性。但在中国特殊的环境中,国家法团主义的单一视角难以全面解释中国非政府组织发展的当下状态,独立于国家或完全立于政府监管视角都将失之偏颇。笔者主张非政府组织在我国现实的文化环境与政治结构中生存的第一要义,是要至少不让各级政府部门反对。从此意义上,非政府组织的行动策略的第三层含义与其独立于国家权力的基本特性并不矛盾。从我们的调查来看,87%的被访组织表示,在重大危机的应对过程中都主动与政府取得联系,联系最多的部门是民政部门,其次是救灾指挥部门和卫生部门,红十字会和慈善总会也是各非政府组织联系较多的“政府部门”。②在民众的一般观念中,红十字会和慈善总会等官办非政府组织就代表着“政府”。它们与政府部门联系的最主要内容是表达“参与政府部门的危机应对计划”的意愿,其次是“汇报本组织参与危机应对的具体工作进展”,再次是请求政府部门对本组织的应对行动予以合法性确认。请求政府部门给予资金、资源支持和政策支持排在最后。从非政府组织联系政府部门的主要内容的排序来看,上报组织内部的工作内容为首,请求政府部门的支持为末。这表明,构建我国政社良性关系中的主动方是非政府组织 (见表2),但政社良性关系能否真正形成的决定力量在政府。2006的应急预案,2007的突发事件应对法,以及国家的防震减灾法、防洪法等多部与救灾相关的法规都明确规定了非政府组织参与危机应对的合法性,中国政府的高层官员、中央门户网站和电视频道也大力鼓励非政府组织参与危机应对,宣传非政府组织的参与案例,可说从政策与社会舆论双向支持中国非政府组织的发展。但其主流态势仍然是“监管”有余而“扶持”不足,这恰是其重管轻扶的政策立意表现,深受政治稳定和全能政府的观念的影响。

首先,从关于非政府组织政策的阐述来看,偏重管理而忽视扶持。民政部民间管理局副局长对非政府组织六作用的论述角度,完全是将非政府组织视为“政府补充”角色的。在现阶段甚至相当长的一段时间里,中国非政府组织当然可以作为公共治理的配角,这视乎生产力发展、历史发展和文化发展的方向与程度而定。中国非政府组织的定位也应该以国家利益为重,当今世界格局以民族国家为基本单位,国家统一与主权完整不仅是国家利益,也是人民利益的体现。国际比较研究已经证明,世界各国的第三部门在规模、结构、收入来源等方面都存在差别,导致这些差别的因素很多,包括政权性质、法律制度、分权程度、权力的集中程度、经济的发展程度、人均收入和社会阶层结构、社会的异质性程度和宗教传统。〔17〕据此,中国非政府组织的发展方向应该是“分类监管”,依据非政府组织的挑战国家权威的能力、提供公共物品能力和政府部门对其提供公共物品的需求程度而制定的“分类控制”〔18〕体系是可取的。对于带有政治性目的的非政府组织,国家的严格监管是必须的。在分类之后,我们更重要的工作是“资源引导、行为监督”等软性政策。

其次,我们应该从文本落实到行为。我国应对危机的领导体制为政府统一领导、部门分工负责,灾害分级管理,属地管理为主,基于中央、省、市和县四级政府架构构建了组织指挥系统、灾害应急预案体系、灾情预警会商和信息共享机制、灾害应急响应机制、救灾应急物质储备机制、重大灾害抢险救灾联动协调机制、灾害应急社会动员机制等。从理论上来看,我们目前制定的这些危机制度还是相对健全的,但如何在实际危机面前将制度转化成行动,则是另外一回事。美国的非政府组织体系比较完善,在“9·11”事件后,布什政府还特意成立专司危机应对的国土安全部,但它也未能完全有效应对 2005年的卡特里娜飓风。该事件的紧急救援完成后,美国政府、国土安全部和联邦紧急事务署派出专门的评估小组,对应对该飓风危机的不足进行详细全面的调查,最后提交了《经验总结》和《主动失败》两长篇报告,报告提出了一百二十五条改善建议,且直接推动从国家反应计划到国家应急框架的危机应对机制设计,为落实政策提供了行动导向的操作方案。相比之下,我们提升的空间就更大,2003年非典之后,我们第一次意识到公共卫生危机应对预案的必要性,2008年的多难更是挑战了中国社会保障与社会保险的政策上限,巨大的财产损失和人员伤亡极大地扰乱了人民的正常生活和社会的正常秩序,促使我们从更高层面来反思政策法规。从预案到应对法,我们进步了。然而,文本的法律和预案是不会直接转化为挽救生命与财产的行动的。地方政府并非都做有应对各类危机的预案,或是有预而无案,事到临头要不就是根本想不起来有预案,要不预案所预的内容和程序并不能解决已经发生的危机。或者在应对危机时很少想到组织社会力量参与,而往往是非政府组织主动找上政府的门要求参与危机应对。①来源于作者与清华大学应急研究基地主任彭宗超副教授 2009年 9月 18日的交流,特此感谢!此外,还有少数地方政府和部分官员因为顾虑政府威信,甚至直接拒绝非政府组织参与危机应对。一项对在 39个受灾地区开展社会服务的 149个NGO的调查显示, 22.8%的非政府组织认为,在抗震救灾的过程中,与当地政府有效互动是开展活动的关键。当危机发生时,由于危机管理的原则之一是分级分类分部门管理,而非政府组织的管理也是双重管理,统一在民政部门登记,而业务主管单位则各个不同,按照我们非政府组织的相关管理条例,合法登记组织参与救灾在常态下也只能向与之相应的业务主管单位申请。这实际上就造成了特别混乱的状况。以至于,“在紧急救援阶段,非政府组织参与根本没有统一的部门管理,进入灾后恢复与重建阶段后,非政府组织参与的工作慢慢由地方政府负责。”②来源于作者与民间组织管理局副局长 2009年 11月 5日的交流。这些暂时性做法既不能解决非政府组织参与无序的问题,也没有作为现实经验的借鉴进入制度设计的程序。美国灾害国家应急框架较之国家反应计划的最大变化在于,特别注重程序参与性的设计和对应急能力包括对非政府组织能力建设的考虑。这一先行经验也提供给我们借鉴,我们也可以考虑在非政府组织分类管理的基础上,建立与非政府组织沟通的分类沟通机制。

最后是构建政府部门与非政府组织合作的沟通机制。中国与国际上其他国家的非政府组织管理制度相比,其不同和差距并不在于制度设计,或者说我们的制度设计更贴近我们自己的“具体情况”。但在制度的落实与实施方面,我们还有很多地方需要学习、摸索与总结经验。以美国国家应急框架为例,首先进入国家应急体系的仍然是体制内的非政府组织——国家减灾志愿组织 (NVOAD),国家减灾志愿组织的本质是美国官方非政府组织合作伙伴联盟,国家对非政府组织的政策、财政资助和教育培训,首先将知会这一体系中的非政府组织。然后是国家减灾志愿组织之外的私人部门、信仰导向的组织等,与这一些组织的联络工作则在国内事件管理体系 (N I Ms)中有明确的操作规定。第三类是未与任何正式组织有联系的个体或是志愿者,在美国国家应急框架中也详细制定了一个附录文件,用以指导这部分人、人群在危机中的参与方式和渠道。这个附录文件为“志愿者和社会捐赠管理支持性附件”,该文件指出,志愿参与危机应对的个体、或是不愿意托付任何非政府组织的社会捐赠资源,可以通过网上登记、政府制定机构联系电话等方式与减灾指挥中心取得联系,对事后的善款去向也有明确的监督渠道说明。最后一类是国际非政府组织援助。在卡特里娜飓风中,一架来自瑞典满载净化水和手机设备的飞机着陆 11天仍未获美国国务院清关通行,导致这批紧急救援物质失去紧急救助的作用。〔19〕在“国际支援协调”附件中则做出了接受国际援助的详细流程。中国非政府组织也可分为体制内 (合法登记组织)、未登记的准非政府组织和草根非政府组织,虽然体制内组织的个数无法比拟体制外的组织,但是,登记组织拥有的公共权力合法性和资源优势足以从“质”上把控有序应急的关口,克服“量”的重复建设。这一方案的有效性前提是,我们必须建立起一个专门应急管理体系,对此在笔者另一篇拙作“统一与协同”中有专门论述。在一个高度集中的应急管理中心领导指挥下,就可实现全面动员社会力量参与,又凸显集中统一有序化解危机的体制优势的目标,真正将危机的负面影响减少到最少。

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(本文责任编辑 谢莲碧)

C912.2

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1004—0633(2011)02—073—07

本文得到国家自然科学基金会课题《重大危机事件应对过程中NGO参与的时机和模式研究》(70872061)和中国博士后基金会第 46批面上资助 (20090460344)的支持。

2011—01—10

周秀平,清华大学公共管理学院博士后工作站研究人员,清华大学应急管理研究基地研究人员,主要从事非政府组织参与危机应对方面的研究。 北京 100084