低碳经济视域下我国财政支出模式研究

陶伦康 尹 奎

低碳经济视域下我国财政支出模式研究

陶伦康 尹 奎

以低碳经济对财政支出模式的新要求为立足点,以“钻石模型”理论为理论基础,根据财政支出模式构建的相关理论,深入分析财政支出模式对发展低碳经济的影响,并进一步利用相关函数的经验数据对财政支出模式、政府、企业之间的关系假说进行实证分析,作为理论模型最终检验的依据。

低碳经济;钻石模型;财政支出模式

低碳经济的实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色 GDP,核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变,也是经济发展方式、能源消费方式以及人类生活方式的一次变革,最终目的是实现世界经济的可持续发展。低碳经济的发展离不开财政政策的支持,因此,深入探究财政支出模式对发展低碳经济的促进作用具有重要意义。

一、低碳经济与财政支出模式变革

财政支出是以国家为主体、以财政事权为依据所进行的一种财政资金分配活动,它是国家实现宏观调控的重要手段和稳定经济的重要杠杆。一国政府可以通过控制本国财政支出的规模和结构来调整社会的总需求和总供给,调节产业结构和部门的经济结构,实现预定的经济目标。〔1〕反过来,一种新的经济发展模式的出现,也必然会深刻影响一国的财政支出模式,促使其发生变革。

(一)我国现行财政支出模式对低碳经济发展的制约因素

我国现行的财政支出模式在很多方面制约了低碳经济的发展,使财政政策在低碳经济发展过程中不能充分发挥应有的作用和效应。具体表现在如下几个方面:

1、在财政支出体制方面。1994年的分税制财政体制改革,将那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央或中央和地方共享,从而稳定了中央财政收入,而地方财政所控制的大多是小税种,征收难度高,而且,地方税源缺少长期稳定的增长机制,进一步加深了地方财力的不足。尤其是落后地区的地方政府情况更为严重,地方政府的财力主要依靠当地大工业项目的税收,在片面追求经济增长目标、大项目推动高速增长思想的指下,地方政府的经济发展容易脱离国家产业的调整方向,产生重复建设,产能过剩,能耗和污染严重等问题。〔2〕这就导致地方政府在追求地方经济增长的动力推动下,扭曲土地、矿产等资源的价格,造成资源配置效力的低下,审批通过高能耗、高污染、高排放的项目,不利于产业结构的升级和低碳经济的发展。〔3〕目前,节能减排的推行主要依靠行政指令,减排压力主要由各级政府承担,政府部门通过行政指令向地方政府和企业下达减排指标,依靠指标的层层分解来约束地方政府和企业,行政色彩浓厚。〔4〕

2、在财政支出力度方面。由于目前公共预算中没有安排支持“低碳经济”的专门支出项目,于是出现了公共财政的 “缺位”。〔5〕现行各级财政,尤其是落后地区预算安排中,对节能减排、清洁能源开发、低碳技术研发、低碳产业发展的资金支出相当有限。而支出结构不合理以及投资资金的使用效率低下,使得有限的财政和财政资金投入难以发挥应有的效益。财政环保支出的总量不足,占GDP的比例较低。根据国际经验,控制环境污染和生态破坏,改善环境,是以资金和技术的投入为依托的。当治理环境污染的投资占 GDP的比例达到 1%-1.5%时,可以控制环境污染恶化的趋势;当该比例达到 2%-3%时,环境质量可有所改善。尽管我国财政环保投资逐年增加,所占比重整体上也呈增长趋势,但增长的速度缓慢且还不够稳定,我们环保投资仍然不及发达国家或地区 20世纪 70年代的水平。除了经济发展水平的直接制约外,一方面是由于各级政府对环保支出重视不够,以及中央与地方的财权事权划分不清;另一方面在于环保支出的正外部性特点,私人资本不愿主动投入,而政府又没有很好的调动民间环保投资的积极性。

3、在财政支出效率方面。主要体现在环境保护设施闲置现象普遍,运转效率低下,环境污染治理效果不佳。由于缺乏有效的监督和竞争机制,不能保证严格执法的持续性,执法运动呈现阶段性,在松懈期,污染者有机可乘,卷土重来;工业污染治理技术落后或成本高,工程质量差,管理水平低,不能达到预期效果,或者大大增加污染企业负担;工业污染治理设施与企业生产不相配套,污染治理设施超负荷运转。这不但会影响低碳经济进入良性的快速发展,从而导致投资效率不高,又增加了进一步筹集环保资金的难度,还会对进一步发展低碳经济产生消极的影响,不利于吸收更多的资金。

4、在政府绿色采购方面。我国现在的政府绿色采购还处于起步阶段,相关的法律制度正在陆续出台,还没有形成体系。主要是对绿色采购还缺乏明确规定,在执行过程中缺乏制度约束,政策导向作用不明显,对将来低碳产品采购构成了阻碍;缺乏实施细则,政府绿色采购的范围、采购实体、招标的门槛、招投标程序、争端解决方法等政策性和技术性问题未作明确规定,不利于进一步发展低碳经济;政府的绿色采购往往只注意末端的产品,忽视了产品研制、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用的全过程的环保节能要求,而低碳产品在这些方面的优势没有体现出来,没有对产品的整个生产过程实行绿色标准;由于地方财力有限政府绿色采购的范围和数量也是十分有限,也就限制了低碳产业链的扩大。另外,政府采购导向作用不明显。作为财政政策中能直接引导和调控节能行为的政策之一,政府采购政策应引导企业淘汰高能耗、低能效产品,生产能源节约产品。但调查显示,我国政府机构不仅节能产品很少,而且能源浪费严重,这对企业的生产和居民的消费倾向都有负的导向作用,不利于节能产品和节能项目的推广。〔2〕

5、在对企业的激励方面。由于低碳经济市场存在外部性、非竞争性和非排他性,低碳产品基本上都是外部性产品,同时又具有非竞争性和非排他性。低碳经济市场无法有效克服生态环境保护中的外部性,尤其是负外部性。当存在外部效应时,需要增加外部成本支出,如减排治污会使企业增加成本减低收益,同时,由于公共物品消费的非排他性,又不能排除其他市场主体从中获益。理性的生产者总是追求利润最大化。节能减排治理污染具有高昂的成本负担,是他们不愿做的。尤其是初期的低碳经济中,私人、企业投资意愿不强,资金投入“不足”。〔6〕这使得低碳经济处于给多少发展多少状态,没有形成良性的循环激励机制。

(二)发展低碳经济对我国财政支出模式的新要求

低碳经济是人类经济发展方式上的新变革,是人类关注经济社会可持续发展的新领域。这种新的经济发展模式的出现,也必然要求我国的财政支出模式发生变化。

1、在财政税制体制上。当今我国新一轮税制改革也应考虑低碳经济发展对绿色税制的要求,将绿色税收思想贯彻到税制改革中去。这里所说的绿色税制,是指有利于污染防治,环境保护,社会经济可持续发展的税收体系。它不是一个单一的税种,而是一整套系统的税收制度。税收立法要体现绿色目的,税基、税率、纳税人等税收要素的设计要有绿色的理念,遵循收入中性原则,应以调控为主,积极发挥税收的经济杠杆作用。除增加有关环保税种外,在一些传统的税种中也要加入环保、绿色的内容。建立绿色税制的意义在于,通过重建国家税收结构,从对劳动征税转向对经济活动中使用的自然资源征税,发挥税收的调节作用,向生产者和消费者发出正确的市场信息,使微观经济主体能够纠正落后的生产方式和消费方式,使其与生态建设目标、社会经济可持续发展目标一致。针对我国现行税制在发展低碳经济方面的不足,我国建立绿色税制发展低碳经济的基本思路应当是:在推进资源税改革的基础上,尽快研究开征独立的碳税或环境保护税,使其作为促进低碳经济发展的主体税种。在此基础上,对其他环境税种进行整合,实现整个税制的生态化和绿色化,构建起一套科学、完整的绿色税制体系。〔7〕这个体系主要应包括:一是根据排放量和对环境的损害程度来决定税率以计算排放税;二是对生产出来能危害环境的商品或使用这种商品的消费者征税 (如对汽油征收的消费税);三是在其他税收上提取与环境相关的备抵;四是对于能够节约能源或减少污染的设备和生产方法给予加速折旧备抵法或降低税率的优惠等。

2、在财政支出方式上。在低碳经济时代,我国的财政支出方式要以促进低碳经济发展为中心。首先,要改变财政资本性支出结构。从经济整体角度看,有的低碳经济项目投资具有生产性——投资的社会收益超过其成本。有的低碳经济项目虽然收益会超过成本,但企业难以承担。这就要求政府加大发展低碳经济的资本性支出,同时,政府可以通过税收要求受益者进行支付。其次,要改变财政对低碳技术的研究与开发资助力度。发展低碳经济所需技术含量相当之高,这就要求财政支出要提高对低碳经济技术的研究与开发的资助比例。因此,发展低碳经济,应调整财政支出结构,加大对节能环保的财政资金投入的力度,创新投资方式,采取预算直接拨款、财政补贴、贷款贴息、节能基金等多种形式,形成多元化节能环保资金投入机制。具体包括:节能技术研究开发和示范项目,企业节能贷款贴息和担保,低收入家庭节能补贴,节能政策法规研究制订,节能信息服务,节能宣传教育,政府机构节能,参与应对能源与环境的国际合作,建立全国统一的节能减排统计、审计、监测制度,建立污染减排的监测考核体系,对经济欠发达地区淘汰落后产能给予必要的资金支持等。同时,利用政府采购政策,支持节能和环保事业。规定所有的政府机构必须采购使用节能、环保的产品;运用政府的绿色采购,带动整个社会绿色消费模式的形成。〔8〕

二、“波特钻石理论模型”与低碳经济财政支出模式的构建

通过对低碳经济理论和财政支出问题和发展低碳经济的新要求分析,本文将对财政支出如何支持低碳经济发展进行论述,同时,在此引用“波特砖石理论模型”,从国家经济竞争力的因素来分析我国现行财政支出体系对发展低碳经济的制约影响。波特是第一位从产业层次研究竞争力的学者,他认为,国家经济竞争力是一国产业创新及升级的能力,国家竞争力决定于该国是否有一些独具特色的具有竞争优势的产业或产业群体。他把企业、产业和国家结合起来分析,从而为全面、正确地分析产业国际竞争力提供分析框架。〔9〕

(一)“波特钻石理论模型”的基本内涵

1990年,哈佛大学的迈克尔·波特 (Michael E.Porter)教授在《国家竞争优势》一书中,在继承传统的比较优势理论的基础上提出了独树一帜的“国家竞争优势”理论。在研究国家竞争优势的问题上,迈克尔·波特提出了著名的“钻石模型”理论,该理论着重讨论了特定国家 (地区)的产业 (企业)在国际竞争中赢得优势地位的各种条件,即,国家和地区的产业竞争优势与四个要素密切相关:1)生产要素,2)需求条件,3)相关产业和支持产业的表现,4)企业的战略、结构和同行竞争对手。此外,还有“机会”和“政府”两个变数。一个国家的特定产业要取得国际竞争优势,关键在于以上四个基本要素以及机遇和政府两个辅助要素的动态整合。这些要素相互联系所构成的模型就是著名的钻石理论模型 (Diamonds TheoryModel.如图1所示)〔10〕

图中,波特教授阐述了国家经济竞争力是一国产业创新及升级的能力,国家竞争力决定于该国是否有一些独具特色的具有竞争优势的产业或产业群体。他把企业、产业和国家结合起来分析,从而为全面、正确地分析产业国际竞争力提供了分析框架。一方面,企业可以分析某一地区产业结构,确定自己在该产业中的相对竞争优势及可采取的竞争战略;另一方面,某个国家也可以某一产业为中心,分析该国各方面环境因素如何影响企业在该产业中的竞争优势。“钻石模型”分析产业竞争力是在国家这个宏观区域范围内的,国家能否为某一产业发展提供优越的国家环境,取决于图中六个因素的互动。〔9〕

(二)钻石模型的修正和低碳经济财政支出模型构建

通过以上对钻石模型综述,可以发现,波特教授所研究的对象主要是国家和产业,与本文的探讨属于不同研究领域,但是,它们之间的关系又互为借鉴,可以修正后来的分析财政支出对低碳经济的支持影响。因而,本文从波特教授的竞争优势理论视野出发,结合低碳经济的特性、理论基础以及财政支出各类支出的具体情况,以其提出的钻石模型为分析依据,并对其钻石模型中的要素进行了修正。通过修正后的模型来探讨财政支出的各个要素如何影响低碳经济发展。在此基础上,构建了低碳经济财政支出模型。新模型保留了波特各个要素之间的关系研究,力图构建一种新的具体的财政支出支持模式。

原模型认为,区域产业竞争力属于中观层次上的产业竞争力,是连接微观企业竞争力和宏观国家竞争力的纽带。这种竞争力既取决于宏观层次的资源禀赋差异,又取决于微观层次的企业竞争力,是二者综合互动的结果。〔10〕同理,可以从以下两方面入手。一方面,政府直接把财政支出当作调整需求的手段,用于购买低碳经济的相关产品和转移支付给广大消费者,增加其购买力,直接作用低碳经济。这种影响直接、快速但是短暂。在此过程中,四种支出的比例会随着投入方式的不同而发生改变,如转移支出给消费者属于货币性支出,财政补贴就会增加,随之税式支出就会减少。以此类推,为了营造更好的投资环境就会加大财政投资支出,企业就会间接的收入增长,有利于投入生产等等,进入一个良性循环。模型中,政府可以通过支出方向的控制对消费者的支出决策进行分析,把握低碳经济市场的发展,决定下一步的支出方向和规模。另一方面,政府把财政支出投向企业,通过企业的作用对低碳经济进行间接的影响,此时,财政支出的效用是慢性的、持久的。

修正中把低碳经济作为模型的基本内核凸显出来,围绕其进行支出决策,因此,新模型突出了低碳经济的核心地位,并将其放在中心位置。其中的生产要素条件,需求条件,相关产业和支持产业,企业的战略、结构和同行竞争,分别替换为财政补贴、税式支出、政府采购支出、财政投资支出。还有不同的是,根据市场经济的现实情况,把机会改为企业 (生产者)作为支出的中间结构,政府在模型中的作用是非常重要的,起着引导、主导、监督的决策作用。此外,各类支出之间存在着此消彼长的关系,不同的支出产生作用也会不同,都是相互紧密联系在一起。对此做出修正后构建的模型如图2所示:

三、低碳经济财政支出模式的构建要素分析

由于此模型是针对财政支出对低碳经济发展的影响而构建的,低碳经济是此模型的核心,它要求低碳经济理念要始终贯穿于财政支出支持体系的各个方面,各类型支出调整、变动的比例,整个支出环节链的构成,以及政府企业作用变化等等,要紧紧以低碳经济理念为中心。本文将以修正过的钻石模型对影响低碳经济的影响因素进行分析,并分析其各类支出条件与政府、企业在模型中的作用。

财政支出按是否有回报划分,可以分为购买性支出和转移性支出;而购买性支出又可以分为消费性支出和投资性支出这两大类型。〔12〕“公共物品的有效供给通常需要政府行动”、“通过政府投资或者对具有正外部性的经济行为实施补贴,以增加供给”。〔13〕同时,由于考虑到财政科研支出对低碳经济影响的特殊性,我们根据各支种支出对低碳经济影响的不同,将财政的财政支出分为四类:财政投资支出、财政补贴、政府采购支出和税式支出。以上分类中,投资性支出、财政补贴支出和税式支出是互不重合的。在表1中,我们列出了各种类型支出的支出方向及对低碳经济的影响。

(一)财政支出模型的因素分析

1、财政补贴。财政补贴是政府运用的一个经济杠杆,是国家财政根据需要,在一定时期对部分特定企业、居民或事项给予的无偿补助或津贴,在弥补市场缺陷、调节供求结构、贯彻产业政策和推行价格改革过程中发挥着积极作用,具有鲜明的政策性、灵活性和时效性特征。在此模型中,财政补贴是指对执行低碳环境标准中面临资金困难的企业进行财政鼓励,或对有正外部性的低碳生产或低碳技术的企业给予一定的财政资助。政府可通过补助金、赠款、低息进行财政补贴。补贴应当优先激励那些通过开发创新技能技术、改变生产流程而降低碳排放的企业或行为,其次才是对污染治理设施建设进行补贴。财政补贴还可以用于支持最低限价政策的实施。财政补贴作为一种国家转移支付,主要集中于具有正外向性的竞争性领域,例如,针对企业低碳经济技术研发、引进的补贴,消费者购买低碳经济产品进行补贴等等;通过财政补贴,鼓励和扶持低碳产品的生产,政府将从社会获得的一部分无偿收入,又无偿地转给某些企业或居民使用,对不同企业及居民的物质利益进行有效调节,扩大宏观正经济效益。国家财政对于从事提高能源技术和减排技术创新、产业结构的企业和单位给予财政补贴,一方面,弥补了企业和单位生产经营公共产品的损失,从而调动企业和单位生产经营公共产品的积极性,维持和促进公共产品的生产;另一方面,在保证低价格的同时,可以维持人们对低碳产品的消费。此外,通过财政补贴弥补一些企业因生产具有宏观正效益的产品产生的损失,可使企业乐意扩大生产规模,与此同时,使社会得到了更多的经济效益,从而满足了社会需要。

2、财政投资支出。通过投资支出加快低碳产业的发展,进而带动其他相关产业的发展,投资重大低调环保项目,支持发展具有自主知识产权的低调节能技术,建设低碳高新开发区,对低碳企业重点扶持改造生产技术。一方面,低碳经济交易时具有很高的交易“风险”成本,这个成本往往大于交易收益期望而使市场无法形成,财政投资就可以弥补这个空间;同时,由于传统上低碳环境等低碳产品是没有价格的,可以免费地使用,因此,低碳产品市场至今尚未发育起来,甚至还不存在。由于这些低碳产品,如公共绿地、洁净空气等的价格为零,往往导致被过度使用而日益稀缺。有些低碳产品的市场虽然存在,但价格偏低,仅仅反映劳动和资本的成本,而忽略了生产中低碳技术开发与创新的成本,导致浪费严重。从我国的具体实践来看,这方面的支出主要集中在低碳环境基础设施方面,如污水处理、垃圾处理设施、大气污染处理、碳排放污染处理等方面。这时,财政投资就必须发挥作用,以弥补由于低碳经济尚处于起步阶段,市场的各个方面不完善的缺陷。

3、税式支出。税式支出有具体的政策意图和目标,其目的是激励特定的行为,即通过减少部分相关企业的负担,从而影响其行为,对支持低碳经济起到特殊的调节作用。这其中包括无息贷款和税收减免等形式。这是一种通过税收制度规定的各种减免条款,表现为对税收收入的放弃。这是一种特殊形式的间接的政府支出。对一些已经实施能源政策的国家,从直接管制、经济激励等政策措施的实施效果等方面进行评价和分析,结果表明,经济激励政策取得了相对较好的效果,并一致认为税收优惠将是未来能源政策的发展方向。〔14〕由于能源使用和污染排放行为具有较强的外部性特征,因此,税式支出是促进低碳经济的一个重要经济手段。例如,对购买低碳产品进行再生产的企业、进行使用的单位以及对购买低排放汽车的个人给予适当的税收优惠,实施照顾性税式出政策;对提高能源技术和减排技术创新、产业结构更新的企业提供适当的税收优惠,实施激励性税收支出政策,鼓励资金、技术的投入,可以达到加速企业对低碳经济发展的目的。

4、政府采购支出。低碳产品的生产和生态资源的保护需要在未来长期经营,而未来意味着更多不确定性。不确定性在经济中是一种成本,风险过大时,市场就无法形成。另外,信息是市场不可缺少的要素之一。低碳产品交易中往往存在严重的信息不对称现象,因为低碳经济系统及产品的高复杂性和人的机会主义倾向,与交易者对信息的需求相比,信息的供给严重不足。这也导致低碳经济市场难以形成。〔15〕政府采购支出对经济具有调控作用,首先体现在对社会总需求的影响上。如同财政的投资性支出一样,政府采购的购买性支出的变动,通过扩大或缩减总需求,刺激或限制消费需求、生产需求,增加了市场的有效需求,能起到调节经济的作用。其次,体现在政府对某些重点行业发展的直接支持和刺激。政府为扶植低碳经济的发展,除由政府提供优惠贷款外,大量采购低碳产品,也可以直接支持低碳企业的迅速发展。再次,政府通过对某些商品的示范性采购,对这些行业的发展起到一种间接导向作用。由于政府采购相对于私人采购具有价格相对较高、规模较大、货款支付有绝对保证等优势,政府这种有目的的、导向性的、示范性的采购,在一定程度上成为引导生产和消费的“指挥棒”。〔16〕

(二)低碳经济中政府和相关企业的扮演角色

低碳经济的发展是一个很复杂的任务,需要巨大资金投入。目前,低碳经济实际在国内仍然处于探索状态,许多企业不能够直观的看到未来的发展效益潜力,在面对短期巨额投资成本时会动摇决心,这就要求政府从财政支出上给予帮助和支持。政府的财力水平很大程度上决定了财政支出,同时,如何制定相应的政策、采取的方式、投入量的多少、支出的方向等,这些都需要政府合理、科学的界定。政府对发展低碳经济的引导、决策决定着低碳经济发展的水平和程度。另外,低碳经济的发展仅靠单一市场规则是无法实现的,“市场失灵”的出现要求政府必须承担起维护公共利益的责任,遏制或消除负外部性对公共利益和“旁观者”福利的影响。这时,财政支出就是最有用的调节工具,为弥补这种初期的市场失灵,提高发展水平,切实转变经济发展模式的转变,政府必须将其从社会产品或国民收入中筹集起来的一部分财政资金通过财政支出的方式促进低碳经济工作。因此,政府在“低碳经济钻石模型”中的重要性高于在“钻石模型”中的作用,尤其是在处于转型期的发展国家中,政府的作用将会更加突出。

企业作为经济发展的主导力量,是发展低碳经济的主体,是低碳经济发展的基础。企业角色是从事低碳产品低排放生产、节能减排,流通环节中对低能耗环保原材料采购,提供低碳产品满足社会需要,这在发展低碳经济中毫无疑问是财政支出投入的关键环节。

从以上的要素分析中可以看出,整个模型是围绕着政府如何让财政支出在对低碳经济进行支持的一种全新的认识。低碳经济的核心内容包括低碳产品、低碳技术和低碳能源的开发利用,其基础是建立低碳能源系统、低碳技术体系和低碳产业结构。因此,可以说,低碳经济财政支出模式能够从资金、技术和市场上实现低碳经济的资源、环境和经济增长的相互协调发展。

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(本文责任编辑 王云川)

F062.2

A

1004—0633(2011)02—047—06

国家社科基金资助项目《企业在节能减排中的法律责任研究》(项目编号:10XFX019)。

2010—12—20

陶伦康,法学博士,云南师范大学经济与管理学院副教授,主要从事经济立法、低碳经济立法研究;

尹奎,云南师范大学经济与管理学院财政学专业学士,主要从事财政、税收研究。云南昆明 650500