新中国农村治理模式变迁述论

◎高广景(中国社会科学院当代中国研究所，北京 100102)

新中国农村治理模式变迁述论

◎高广景(中国社会科学院当代中国研究所，北京 100102)

新中国农村治理模式经历了乡政并立、政社合一和乡政村治三个阶段，与此同时，国家权力在农村基层社会的治理中也基本经历了一个下沉、全面渗透和向上回抽的过程。这些变化表明：社会主要矛盾的变化是新中国农村治理变化的主因；经济基础的变化决定了农村治理模式的变迁；农民利益的实现程度影响了农村治理的效度；尊重农民的创造是党在农村领导方式取得显著成效的重要原因。当前，发扬中国文化的优良传统、实现国家权力和农村自治的有机结合是农村治理应当关注的问题。

新中国；农村治理；经验教训

中国革命靠农村包围城市取得了胜利，中国工业化的推进有着农村的巨大贡献，中国改革从农村起步并给经济发展注满了活力。农村在中国革命和发展中的重要地位显而易见。新中国成立以来，农村社会发生了许多重大的变迁，与此相适应，农村治理模式也发生了很大的变化。深入研究新中国农村治理模式的经验和教训，对当今农村治理模式的探索有着重要的鉴戒。

一、新中国农村治理模式的变迁

中国自古以来就是以农立国的国家，以自然经济为基础的小农社会，生活空间偏狭，对外交往相对封闭，内部开放性较强，①具有相对于国家的独立性。县成为国家政权的末梢，县以下大都实行乡民自治。家族族长和乡绅等农村精英担当起这种基层自治的组织者和调解员，农村社会主要靠“礼”来规约和引导乡民的行为，实现自身的稳定。因此，有学者把这种农村治理模式概括为：“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理出乡绅”。[1]

鸦片战争后，西方资本主义经济、政治、文化等对中国社会形成了各方面的冲击。原来的农村社会结构发生了重大的变化。近代城市文明的魅力吸引着大批农村精英，他们迁入城市，导致了农村治理人才素质下降，相伴而来的即是乡村自治效能的下降。农民和管理者的矛盾从此变得日益凸显，社会冲突加剧，国家与乡村社会间的动态平衡失据。

为了实现乡村社会的有效治理，改变乡村社会的失序局面，晚清政府开始着力于乡村政权建设，民国时期这种尝试得到进一步发展，其目的主要是通过建立官僚化的机构把国家权力渗透到基层，从而实现对乡村社会的有效动员和控制，但这种努力取得的成效有限。

新中国成立后，农村治理的首要任务是尽快恢复重建农村社会秩序，实行土地改革，实现乡村社会的有效整合。1950年开始，党和政府对农村基层政权组织进行改造，逐步建立起区乡（行政村）制。1951年4月，政务院发出了《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求已进行土改的地方，缩小区、乡管理的规模，以方便人民群众管理政府，提高行政效率。但基层治理单位的缩小和数量的增多给县一级政府的工作带来了很大的难度，因此，1954年1月，内务部颁布《关于健全乡政权组织的指示》，规定了乡政权组织的设置、民主操作程序等，并在同年的宪法和《地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》中进一步规范了农村基层政权体制，县乡基层政权结构基本得到确立。

早日实现现代化是近代以来中华民族的百年梦想。新中国成立初期，在民主改革、经济恢复、政权站稳之后，党和政府就把工业化提上了重要议程。为了积累工业发展的资金，国家开始从农村提取农业剩余，对此，国家采取了两项重大举措：一是限制农村人口向城市流动；二是实行人民公社体制。公社融生产经营和政权管理为一体，实现了国家权力对农村社会的全面渗透，保证了国家工业化对农村资源的汲取。

从1958年人民公社创建到1982年宪法对它的废除，人民公社体制存续了24年之久。这种“一大二公”的体制既没有调动农民的生产积极性，又没有使农民的生活根本改观。“文革”结束后，党和政府顺应民意，率先在农村实行家庭联产承包责任制的改革，家庭联产承包责任制的实行标志着国家权力从农村逐渐淡出，与此同时，社会治安、公共设施、水利兴修等农村公共管理问题却无人过问。在经济社会转型出现的治理真空中，农民创造出了一套自我管理、自我服务、自我监督的农村治理模式。党和政府审时度势，把村民自治写进了1982年宪法。宪法规定在县以下设乡人民代表大会和乡人民政府作为基层政权组织。自1983年到1985年，全国基本完成了废除人民公社、建立乡镇政府和村委会的工作。1987年，《村民委员会组织法》对村民自治的性质和地位做了比较明确的规定，指出乡镇政府和村委会是指导与协助的关系。至此，村民自治的治理模式既有了实践基础又有了法律依据。

二、新中国农村治理的经验和教训

新中国农村治理模式经历了乡政并立、政社合一和乡政村治三个阶段，与此同时，国家权力在农村基层社会的治理中也基本经历了一个下沉、全面渗透和向上回抽的过程。[2]新中国农村治理的阶段性变化给我们进一步探索和完善当前的农村治理模式留下诸多经验和教训。

（一）社会主要矛盾的变化是新中国农村治理变迁的主要原因

新中国成立初期，党和政府面临的主要社会矛盾是稳定社会秩序，“恢复国民经济和进行前一革命阶段中没有完成的各项社会改革，主要是土地改革”。[3]党和政府在新中国成立后将国家权力下移，建立了村一级的政权，目的是为了在新政权下让人民充分享有当家作主的权力，积极参加土改运动，从而调动其劳动积极性，实现社会的有效整合。经济恢复、社会稳定以后，党和政府把推进工业化作为工作的重心提了出来。为了让农业剩余及时转移到发展工业上来，党和政府引导农民走上了人民公社化的管理道路，通过制度化的渠道保证了工业发展所需的农村资源。虽然这种体制束缚了农民的积极性，但对中国初级工业体系建立所做的贡献不容忽视。②新时期，党和政府将工作重心转移到经济建设上来，致力于实现社会主义现代化。实现社会主义现代化必然要不断培育社会主义民主，不断探索和制定社会主义民主的生成模式和运作规程，使民主在法制的框架下运作。村民自治就是农村治理模式在民主道路上的一大进步，体现了“民有、民治、民享”的治理理念，调动了人民建设中国特色社会主义的积极性。

（二）新中国农村治理模式的变化随经济基础的变化而不断改变

上层建筑的改革取决于经济基础的变化。土改后，党和政府实行的是土地私有制度，加之小农经济思想根深蒂固，社会生产生活单位小而散，如果基层政权不下沉至农村基层，尽快恢复农村社会秩序，那么，进行农村社会整合的难度可想而知。1956年底，社会主义改造基本完成。公有制一统天下的局面形成，政权力量渗透到社会的各个方面，国家成为社会的全能管理者。作为上层建筑的农村治理模式也必然要体现出对社会资源的控制，“一大二公”的人民公社体制应运而生。新时期，农村实行了家庭联产承包责任制的改革，肯定了农民追求个体利益的正当性，形成了不同的利益主体。随着国家权力的回撤，必然会产生出大量的农村公共治理问题。民众利益诉求的多元化和民主意识的觉醒呼唤着民主治理模式的产生，以此来解决新出现的农村治理问题。

（三）坚持党的领导，尊重农民的创造

这既是历史唯物主义基本原理，也有利于加强党的领导。家庭联产承包责任制、村民自治被称为新时期农民的伟大创造。党和政府在农民实践的基础上进行总结提高，把其纳入制度化轨道，实践证明这种领导方式成效显著。联产承包责任制实行以后，农业发展迅速，农民收入连年增加。（见表一）村民自治的实行为农村基层民主政治建设开辟了一条新路，锻炼和培养了农民的民主意识，解决了农村中的一些公共管理难题，促进了农村经济和社会的发展。[4]这也在很大程度上为党在农村的治理奠定了坚实的合法性基础。

表一：1978—1984年农业发展和农民收入情况对比

（四）农村社会治理的效度取决于农民利益的实现程度

新中国成立初期，县、区、乡政权的建立，只是在制度层面上完成了农村治理模式的重建，然而，要想真正实现对农村社会的整合，迅速达至社会稳定，必须给农民以切实的政治经济利益。“土地改革，是废除保甲制，乡级基层政权初建后，为进一步进行乡村基层的充分社会动员，进而稳定合法性基础的关键举措。”[5]土改后，农民得到了土地，生产积极性得到充分调动，增强了对新政权的认同，③随后的人民公社体制限制了农民生产积极性的发挥，使人民生活长期维持在很低的水平上，影响更为深远的是，形成了城乡长期分割的二元化社会。农民纯收入折合成粮食1957年为1095斤，1978年才1255斤，其中来自集体的纯收入由652斤增加到832斤。[6]农村家庭联产承包责任制实行初期，农民生产积极性空前高涨，并探索了村民自治这一基层治理模式。在农民收入徘徊期间，乡村治理的问题非常多，④2004年，全国废除了农业税，随后党中央实行了“工业反哺农业，城市支持乡村”的政策，并把“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为社会主义新农村建设的目标，从而使农村治理难题得到缓解，农村的面貌焕然一新。

三、新中国农村治理的思考

通过对新中国农村治理模式的回顾，在总结其经验教训的基础上，我们可以得出以下几点启示：

（一）重视传统文化在农村治理中的作用

中国传统农业社会是“礼”治社会。社会秩序的维护主要依托于“礼”。传统文化根深蒂固，潜移默化地影响着华夏子孙。中国传统文化注重孝道，强调“仁”；中国传统社会采取的是家庭养老方式，生儿防老的观念相当浓厚。新中国成立后，农村基本采取的是家庭养老方式，社会保障水平很低，甚至被排除在现代社会保障制度之外。新时期以来，随着经济社会的发展，党和政府在农村逐步建立各项社会保障制度，但农村当前的医疗、养老保险、社会福利等制度还不完善，中国经济虽然有了长足的发展，但人均GDP仍很低，也就是说，目前社会保障制度的发展还没有充分的经济支撑。既然国家不能完全提供这些公共服务，那么，比较可行的是，采取家庭、社会和国家共同分担的办法来解决这些问题，而且目前只能以家庭为主，待经济发展到一定阶段后，国家再承担起主要责任。

（二）国家权力和民主自治的有机结合才是切合当前实际状况的农村治理模式

新中国成立初期，国家权力适度下移，对农村社会秩序的恢复起到了积极作用，随后又开始往农村基层大力渗透，最终掌控全社会各方面的资源，但农民的劳动积极性没有得到充分发挥。新时期农村改革后，起初国家权力又从农村大步退出，使得农村治理出现了大量真空，许多公共事务无人过问，留下了许多负面影响。直到农民自己探索的村民自治模式得到国家的认可与推行，农村的状况才逐步改观。这两种极端都不可取。新中国成立以来的历史表明，国家权力对农村的影响是巨大的，而且诸如农村义务教育的实行、农村合作医疗制度的推行、农民养老保险制度的建立等许多农村治理问题都离不开国家权力的干预，撤出过快，只能引起农村治理的混乱。同时，如果国家全面干预农村行政事务，就会导致行政成本太大，不利于调动农民的生产积极性，也违反了市场经济的规律。随着农村治理主体的发育和成熟，国家权力才能渐渐淡出。因此，目前培育农村治理主体的任务非常艰巨。

（三）社会主义新农村建设不能一哄而上

新农村建设关键不是楼房新，而是经济发展要有长足的后劲，人民的精神文化面貌要充满活力。土地实行规模化经营了，农民也住进高楼了，如果本地的工业少，就业机会不多，农民的收入来源就不会多。农民没有住进高楼之前，房前屋后的土地都得到了利用，种上瓜果蔬菜，这就节约了生活成本。一旦经济出现周期性变化，外出务工的农民返乡了，没有地种，生活来源怎么办？有了地，还可以安心生产生活。三十多年来我国社会发生了巨大变革，农村之所以整体社会稳定，关键是每家都有自己的责任田，基本生活有保障。有人说，土地是中国农民的社会保障，这话千真万确。从表面上看，这是经济发展问题，其实也是农村治理问题。目前，工业发展较好，经济发展较快的地区可以逐步进行新农村建设，工业发展不充分的地区目前还是要大力发展经济，引进吸收劳动力较多的产业，为新农村建设奠定坚实的物质基础。

注释：

①在中国传统乡村社会里，村民从出生、成长到终老几乎走不出自己生活的圈子，人与人之间交往密切，可以说，他们生活的狭小圈子是一个“没有陌生人的社会”，与现代都市对照鲜明。

②从20世纪50年代初到70年代末的近30年间，农民通过多种渠道和形式，向城市和工业贡献了大量的农产品和资金，据农村发展研究中心测算，农民大致贡献了约6000亿元资金。——陆学艺：《“三农论”：当代中国农业、农村、农民问题研究》，社会科学文献出版社2002年版，第261页。

③土改后，全国3亿多无地少地的农民（包括老解放区农民在内），无偿地分得约4660多万公顷土地和大量生产资料，每年免缴地租达350亿公斤粮食。更为重要的是，这场运动摧毁了封建土地所有制，解放了农村生产力，调动了农民积极性，促进了农业经济的发展，进一步巩固了工农联盟和人民民主专政，为国家的工业化和农业的社会主义改造创造了条件。——何沁：《中华人民共和国史》，高等教育出版社1997年版，第59页。

④除教育、医疗、社会保障等农村公共治理问题外，农民税费过重导致干群关系紧张，治理成本加大。

[1]王少杰.宪政视野中的农村治理结构重建[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2007(4).

[2]戴玉琴.新中国成立以来农村治理模式变迁的路径、影响和走向[J].毛泽东邓小平理论研究,2009(4).

[3]毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：1.

[4]刘欢迎，刘雪颖.村民自治：农村基层民主政治发展的历史选择——基于对农村治理体制变迁历程的考察[J].襄樊学院学报，2009(4).

[5]陈益元.建国初期农村基层政权建设研究：1949—1957——以湖南省临澧县为个案[M].上海：上海社会科学院出版社，2006：130.

[6]罗平汉.农村人民公社史[M].福州：福建人民出版社，2006：404.

责任编辑：李晓南

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1008-9187-（2011）01-0034-03

高广景，中国社会科学院当代中国研究所中共党史专业博士研究生。