土地政策在房地产调控中的政策效果评价

吴焕军

（中南财经政法大学 金融学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

2003年以后，土地政策被确定为与传统的货币政策、财政政策并列的重要工具参与宏观调控，其运用的广度、力度、深度与频度均超出以往。房地产调控作为宏观调控的一个重要的内容，更是土地政策主要着力的方向。然而，土地政策在房地产领域调控的成效一直备受争议。土地政策一度成为近年房地产调控中最主要的调控手段，以开发区的暂停审批、清理整顿为开端，从严控建设用地总量，全面实行土地出让“招拍挂”，到开发用地供应结构上有压有保，试图改善住房供应结构，稳定房价。但土地政策实施后的效果似乎并不理想，2006年以后，这种以土地政策为主导的调控局面发生了改变，货币、财政、行政等其他手段陆续被运用，房地产调控进入综合治理阶段。

包括土地政策在内的房地产调控政策虽产生了一定的成效，但效果非常有限，这与当初对土地政策工具的预期是有较大距离的。应该如何看待土地政策，它在房地产调控中到底发挥多大的作用，这些需要我们进行系统性的反思，以形成对土地政策的客观评价，便于合理运用房地产相关调控政策。

二、文献综述

我国实行土地公有制，有条件和能力运用土地供应的价格、数量和结构等手段，通过影响土地市场来对房产市场施加影响，而对土地市场与房产市场上诸多指标之间关系认识的不同，会直接影响到相关政策的制定以及具体手段的运用。

地价与房价毫无疑问是房地产市场中的焦点，两者之间关系的定量研究工作在近些年比较活跃，采用的方法包括单纯的格兰杰因果检验、向量误差修正模型或向量自回归模型以及相应的脉冲响应分析、方差分解等，使用的数据有全国层面、城市层面的年度数据、季度数据或月度数据，所得的结论分歧较大，有时甚至相互对立。就地价对房价的影响而言，周京奎、严金海认为，地价对房价的影响较小［1］［2］，陈会广、刘忠原认为，地价只会在短期内影响房价［3］，王岳龙、张瑜则认为，地价只会在长期内对房价有影响［4］［5］，而宋勃、高波以及况伟大等认为，地价无论期限长短均对房价施加影响［6］［7］。郑娟尔、吴次芳以及艾建国等认为，地价对房价的影响存在区域上的差异［8］［9］。曹瑞芬，蔡银莺从资源稀缺度、土地利用结构、土地利用空间布局和土地利用动态度4个方面对武汉市的土地利用现状进行分析，应用层次分析法（AHP）对武汉市的土地开发利用程度进行评价［10］。

在土地供应的数量、方式与房价、房屋供应量之间关系的研究上，孙颖、李南成等以土地购置面积作为反映土地政策的指标，分析比较了土地政策与税收政策、货币政策对房价的影响，认为整体上效果均不理想，但土地政策的作用具有滞后性，并有逐渐增强的趋势［11］。相对而言，土地供应量对房价的影响较弱，对房屋供应量的影响则相对较强［12］［13］。而在出让方式对房价的影响上，王岳龙、张瑜的实证研究显示，土地招牌挂制度的实施推高了房价［4］［5］。

与我国内地房地产制度较为类似的是我国香港特区。相关的研究表明，与我国香港特区政府土地供应政策操作的预期稍有不同的是，土地供应的价格和数量与房价之间不存在因果关系［14］。

综上所述，地产市场与房产市场诸多指标之间存在着或弱或强、或正向或负向的关系，原因是多方面的，如房地产市场比较复杂，相关数据较少、质量不高，或者在数据和方法选用、处理上不够合理等。但无论如何，上述研究工作不仅提供了可相互比照的研究结论，同时在研究思路和方法上有很好的启示意义，不足之处在于较少对土地政策参与房地产调控进行系统的分析，多为土地政策中单项手段的评价。正是出于此种考虑，本文着重于土地政策及其具体手段在房地产调控中的作用程度的分析，即土地政策相对于其他政策的贡献大小的评价，以及土地政策各具体手段作用大小的评估。

三、实证分析

（一）变量与数据的选取与处理

受限于数据的质量与可获得性，本文结合2003年以来我国房地产调控目标以及土地政策手段运用情况，选取土地供应价格、供应数量作为考察的土地政策手段，选取房产市场上商品房价格、供应数量、房地产开发投资作为考察的土地政策目标。注意到地产市场与房产市场之间的联系，选取土地截留面积以衡量土地供应面积转为房屋供应面积之间的效率，用以评价政府打击土地囤积政策的效果。这样共有六个指标。相应地，选取房屋销售价格指数（FJ）、商品房竣工面积（JGM）、房地产开发投资额（KFT）分别代表房产市场上的商品房价格、供应数量、房地产开发投资，选取土地交易价格指数（DJ）、土地购置面积（TGM）、土地截留面积（TJL）分别代表土地政策手段中的土地供应价格、供应数量以及土地截留面积。所有变量均取自国家统计局、中国经济信息网2002～2010年间的季度数据，如表1所示。

表1 2002～2010年房地产开发基本数据 单位：万平方米

在利用这些变量之前，先对数据进行处理：将房屋销售价格指数、土地交易价格指数转变为2001年的定基数据（基数为100），利用商品零售价格指数将房地产开发投资额调整为实际金额，然后采用X12方法对6个变量进行处理，并取对数。以示区别，取对数后的变量以各自的小写字母表示。对6个变量进行单位根检验，以判断各时间序列数据的平稳性，检验结果见表2。

单位根检验结果显示，处理后的6个变量均为平稳序列。接下来利用6个变量进行如下操作：（1）格兰杰因果检验，以判断土地政策变量是否能影响目标变量；（2）分别利用房屋销售价格指数、商品房竣工面积、土地交易价格指数、土地购置面积、土地截留面积与房屋销售价格指数、房地产开发投资额、土地交易价格指数、土地购置面积、土地截留面积两组变量建立向量自回归模型，然后运用脉冲响应函数和方差分解方法分析各土地政策手段施加影响的大小。

表2 变量的单位根检验结果

（二）格兰杰因果检验的结果

1．地价、土地购置面积、土地截留面积与房价之间的关系。房价是地价滞后四、五期的格兰杰因，是土地购置面积滞后二、三、四期的格兰杰因，是土地截留面积滞后二至十期的格兰杰因；反之则不存在因果关系，即地价、土地购置面积、土地截留面积的变动均不是房价变动的原因。

2．地价、土地购置面积、土地截留面积与房屋竣工面积之间的关系。地价与房屋竣工面积在滞后一、二期存在双向影响关系，在滞后六期存在地价对房屋竣工面积的单向影响关系。土地购置面积在滞后一、二、三、五和十一期存在对房屋竣工面积的单向影响关系。而房屋竣工面积与土地截留面积之间则不存在因果关系。

3．地价、土地购置面积、土地截留面积与房地产开发投资之间的关系。地价与房地产开发投资在滞后一、六期存在双向影响关系，土地购置面积在滞后一和二期、四至九期存在对房地产开发投资的单向影响关系。土地截留面积与房地产开发投资在滞后五期和六期、八期和九期存在双向因果关系，在滞后二至四期、七期存在前者对后者的单向关系。

（三）建立向量自回归模型，进行脉冲响应以及方差分解分析的结果

利用房屋销售价格指数、商品房竣工面积、土地交易价格指数、土地购置面积、土地截留面积建立滞后阶数为3的向量自回归模型。其中房屋销售价格指数、商品房竣工面积对土地交易价格指数、土地购置面积、土地截留面积的反应情况如图1、图2所示。

图1 房屋销售价格对土地政策变量的响应函数

图2 房屋竣工面积对土地政策变量的响应函数

由图1可知，就对房价的影响而言，地价产生的正向冲击在一个季度后才有响应，至第3季度达到最高峰（约0．24%），随后逐渐衰减，在第5季度后转为负方向的影响，在第8季度达到峰值后逐渐趋近于零。土地购置面积的作用也有一个季度的滞后，这种正向冲击在第2季度达到最高峰（约0．02%的），而后衰减并转为负向影响，且总体上是负向的冲击，在第6季度达到最高峰（约0．74%），随后逐渐衰减。而土地截留面积对房价的冲击也有一个季度的滞后，基本上是负向的冲击，在第3季度达到最高峰（约0．45%），随后逐渐衰减，在第7、8季度间由负转正，但影响较小。整体上，地价、土地购置面积、土地截留面积对房价的影响不如房屋竣工面积对房价的影响（最高约0．7%的正向冲击，滞后一期），以及房价（最高约1．74%的正向影响，即时冲击）自身的影响。

由图2可知，对房屋竣工面积的影响，地价、土地购置面积、土地截留面积都有一个季度的滞后。除在第5、9季度有较小的负向冲击外，地价整体上是正向的影响，不过波动较大，在第3季度达到最高峰（约1．51%）。而土地购置面积对房屋竣工面积均为负向冲击，在第2季度达到最高峰（约2．64%），然后逐渐衰减。土地截留面积对竣工面积的正向与负向的冲击交叉出现，但正向冲击的影响程度较高，在第2季度达到峰值（约2．4%）。整体上，地价、土地购置面积、土地截留面积对房屋竣工面积的影响不如房价对房屋竣工面积的影响（最高约4．12%，即时正向冲击），以及房屋竣工面积（最高约5．21%，即时正向冲击）自身的影响。地价、土地购置面积、土地截留面积3个指标对房价和房屋竣工面积的影响程度也可以通过基于向量自回归模型的方差分解来做进一步说明（见图3、图4）。

图3 房屋销售价格变量方差分解

图4 房屋竣工面积变量方差分解

由图3可知，在对房价的影响中，土地购置面积的影响程度稳步增加，在第5季度后维持在5%以上的水平，在3个指标中的贡献最大；其次是土地截留面积，在第3季度后的贡献水平约为3%；地价的影响程度最小，约1%的水平。这3个指标整体在初期影响较小，随后逐渐增加，在第4季度后维持在8%～15%的水平上，但远低于房价自身以及房屋竣工面积对房价共同的影响程度（约为85%）。

由图4可知，在对房屋竣工面积的影响中，土地购置面积的影响程度虽有波动，但维持在10%以上的水平，在3个指标中的贡献最大；其次是土地截留面积，其贡献约为8%；地价的影响程度最小，约4%。这3个指标的影响程度共计约25%，在各期中变化不大，远低于房屋竣工面积自身以及房价对房屋竣工面积的共同影响程度（约为75%）。

利用房屋销售价格指数、房地产开发投资、土地交易价格指数、土地购置面积、土地截留面积建立滞后阶数为2的向量自回归模型。其中房地产开发投资对土地交易价格指数、土地购置面积、土地截留面积的反应情况如图5所示。

由图5可知，地价、土地购置面积、土地截留面积对房地产开发投资的冲击都有一个季度的滞后。地价在初期的影响为正向，在第3季度达到最大（约0．25%），而后在第3、4季度间转为负向的冲击，且在整体上负向冲击更大，在第4季度达到峰值（0．31%）后，随后逐渐稳定。土地购置面积均为负向冲击，在第3季度达到最高峰（约1．72%），然后逐渐稳定。土地截留面积也均为负向的冲击，在第3季度达到最高峰（约1．75%），而后逐渐稳定。整体上，地价、土地购置面积、土地截留面积对房地产开发投资的影响程度不如房价对房地产开发投资的影响（约1%～2．4%水平的即时正向冲击），以及房地产开发投资自身的影响（约0．75%～3．74%水平的即时正向冲击）。地价、土地购置面积、土地截留面积3个指标对房地产开发投资的影响程度也可以通过基于向量自回归模型的方差分解来做进一步说明，见图6。

图5 房地产开发投资对土地政策变量的响应函数

图6 房地产开发投资变量方差分解

由图6可知，在对房地产开发投资的影响中，土地购置面积的影响程度稳步增加，且保持在较高水平上（接近28%），在3个指标中贡献最大；其次是土地截留面积，其贡献约为14%；地价的影响程度最小，不到1%。这3个指标的影响程度共计约42%，且逐渐稳步增加，但仍低于房地产开发投资自身以及房价对房地产开发投资的共同影响程度（约58%）。

四、主要结论

本文利用取自国家统计局、中国经济信息网2002～2010年间的季度数据，实证分析了土地交易价格指数、土地购置面积、土地截留面积与房屋销售价格指数、商品房竣工面积、房地产开发投资额之间的关系，分析结果总结如下：

1．在对房价、房屋竣工面积、房地产开发投资的影响上，土地购置面积、土地截留面积、地价的作用大小依次降低，均存在一个季度的滞后，这说明土地政策的具体手段在房地产调控中发挥着或大或小的作用，其中土地供应数量应是土地政策的首选，而政府对土地囤积的打击也会产生一定的效果，地价则不由政府单方控制，也难以有较大的作用。同时，在利用土地政策进行调控时，应注意其长期效果稍优于短期效果。

2．就整体效果而言，土地政策分别对房价、房屋竣工面积、房地产开发投资的影响程度尚不如3个指标自身以及3个指标中来自其他任一指标的共同影响，这说明土地政策的作用效果在某种程度上不如土地政策以外的其他政策。

3．在房价、房屋竣工面积、房地产开发投资3个指标中，土地政策可以对房地产开发投资产生较大的影响，而对另外两个指标的影响较小，尤其是对房价的影响最小。

土地政策在以房价为主要目标的房地产调控中效果不理想是有原因的。土地政策具有滞后性，要发挥更大作用时需要的时间更长；土地政策对房价的影响不大，而对房地产供应方面（房地产开发投资）的影响较为显著，政府可以在提高土地有效供应上有所作为。因此，在房地产调控中，应将土地政策与其他调控政策综合加以运用，尤其是涉及房价等房地产需求方面的调控时更应如此。需要指出的是，虽然本文的分析结果与前述很多相关文献的研究结论比较吻合，但是仍有值得改进的地方，包括利用城市截面数据进行验证性分析，以及土地供应结构与房屋供应结构之间的关系分析等等。

［1］周京奎．城市地价波动对房地产业的影响——1999～2005年中国20城市的实证分析［J］．当代经济科学，2006，28（7）：1—7．

［2］严金海．中国的房价与地价：理论、实证和政策分析［J］．数量经济技术经济研究，2006，（1）：17—26．

［3］陈会广，刘忠原．中国普通住宅房价与地价关系的理论及实证研究［J］．资源科学，2011，33（5）：856—862．

［4］王岳龙，张瑜．房价与地价之争的理性思考［J］．财贸研究，2010，（2）：27—33．

［5］王岳龙，张瑜．基于中国省级面板数据的房价与定价关系研究［J］．山西财经大学学报，2010，32（1）：50—57．

［6］宋勃，高波．房价与地价关系的因果检验：1998～2006［J］．当代经济科学，2007，（1）：72—77．

［7］况伟大．房价与地价关系研究：模型及中国数据检验［J］．财贸经济，2005，（11）：56—63．

［8］郑娟尔，吴次芳．地价与房价的因果关系——全国和城市层面的计量研究［J］．中国土地科学，2006，（6）：31—37．

［9］艾建国，丁烈云，贺胜平．论房价与地价的相互关系——基于北京、上海、武汉数据的实证研究［J］．城市发展研究，2008，（1）：77—83．

［10］曹瑞芬，蔡银莺．基于AHP的土地开发利用程度评价及分析——以武汉市为例［J］．华中农业大学学报（社会科学版），2011，（1）：65—69．

［11］孙颖．我国房地产市场宏观调控政策效应测度与分析［J］．建筑经济，2010，（8）：75—78．

［12］郑娟尔．基于Panel Data模型的土地供应量对房价的影响研究［J］．中国土地科学，2009，23（4）：28—33．

［13］项卫星，李宏瑾．市场供求与房地产市场宏观调控效应——一个理论分析框架及经验分析［J］．经济评论，2007，（3）：110—127．

［14］Raymond Y．C．Tse．House Price，Land Supply and Revenue from Land Sales［J］．Urban Studies，1998，35（8）：1377—1392．