教育财政投入的绩效评价——以高等教育投入为例

郭华桥

（中南财经政法大学 高等教育评估与研究中心，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

教育财政投入是促进国家人力资源市场健康发展的重要推动力，当今世界经济迅速发展和激烈竞争的背后均归于人力资源的竞争。以欧美、日本为代表的发达国家纷纷通过增加教育投入，扶植创新型企业来提高国家的核心竞争力。发达国家人力资本在经济发展中所发挥的重要作用日益凸显，教育发展政策也被提到了国家战略高度。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称“《纲要》”）得以颁布，《纲要》从国家教育的总体发展战略、发展任务、体制改革、保障措施和实施方案等诸多方面对我国未来10年教育发展蓝图进行了详尽的规划，提出了明确的发展目标和具体的行动计划，提出要建设人力资源强国、实施教育强国战略。

教育财政投入是国家经费支出的重要方面之一，但预算执行过程中的逆向选择和道德风险并不能保证教育支出的高效性。2010年中国教育经费为12 550．02亿元，已占当年GDP总额的3．15%。通过有效的绩效评价体系对这部分经费进行监督，从而提高教育经费的实际使用效率，比片面要求增加教育经费总量的提高更有意义。通过对教育财政投入的绩效评价，提高教育支出效益成为了一项重要研究课题。

二、文献综述

基于当前教育发展对国家人力资源市场和社会经济发展的重要作用，近年来不少学者对教育财政投入进行了研究，研究重点集中在以下四个方面：教育投入总量和结构的现状、教育投入的国际比较、教育财政投入效益的评价模型以及教育财政投入的相关对策研究。

对教育投入总量和结构的研究多采用经验分析方法。姚琳认为，中国目前的教育投入体制是一种地方政府负责，多渠道筹集资金的分散型投入体制，这种投入体制存在资金投入不足、渠道不畅通、分配不公、效益不高等问题［1］。何国伟对我国现有的教育经费开支和教育经费需求进行了经验分析，认为基于《纲要》提出的教育目标，教育经费投入占GDP总量4%的比例是适当的［2］。高等教育发展到大众化阶段，高校走内涵式发展道路，使得高校教育事业收入呈现低速增长态势，因为经过十年的扩招，高校本科生招生规模已趋于稳定。高杰和曲绍卫通过对教育部直属高校2007～2009的经费结构进行比较研究发现，近年我国中央财政对教育的投入明显高于地方财政，财政拨款占总收入的比例高于总收入的增长速度，科研经费拨款在科研收入中的占比逐年递增，而同期高校教育事业收入并没用与总收入保持相应增长［3］。财政拨款增加，反映国家重视高等教育发展加大了投入，如中南财经政法大学进入“211”工程重点建设高校行列后，已获得3 500万财政拨款，2011年新批的优势学科创新平台首期建设经费也将有3 000万。

对教育财政投入效益分析的研究多采用实证研究方法。程磊，颜敏基于贵州省1950～2008年的时间序列数据分析发现，从长期来看，教育确实对西部经济增长起到了促进作用，而且经济增长对各类教育指标也有显著影响［4］。严筱菁和徐闯等，通过计量经济中平稳性分析和Granger因果关系检验方法，对武汉市高等教育与区域经济发展之间的关系进行了分析［5］。周晓娟基于DEA方法，对我国地方高校的投入和产出进行了分析，认为提高我国高校教育投资收益应该加强宏观管理调控，促进高等教育投资合理化；对高等教育经费的投入效率进行监控，有效利用现有资源；此外，还应该杜绝浪费，注重管理体制的创新［6］。

在教育投资的国际比较研究方面，耿有权分析了美国高等教育投资的所谓“正反配对”的策略，即一方面从国家社会层面通过立法和呼吁等形式正面引导公众对高等教育的重视；另一方面通过警示等方式提醒民众，告诉他们对国家教育财政投入的支持从长远看即是对家庭的支持，从而赢得了民众对教育投资战略的支持［7］。周洲对英国政府2004年颁布的《2004～2014科学与创新投资框架》进行了详细解读，认为英国高等教育在政府持续的财政扶植、加强国际大学间合作、鼓励创新性人才培养方面值得我国学习［8］。此外，张欣欣和许长春分别对俄罗斯和泰国的教育投资战略进行了研究，作为同处经济发展水平相当的国家，这些国家也面临着教育支出的刚性需要和财政支持的有限性矛盾，这些国家对教育发展的做法同样值得我国借鉴［9］［10］。

国家教育体系是指包括基础教育、职业教育、高等教育和特殊教育在内的综合体系，梳理近年国内学者对教育财政的投入研究成果发现，专门针对高等教育的财政投入绩效评估的文献还不多，大多已有文献往往偏重定性研究。本文在教育财政支出绩效评估的基础上对我国高等教育成本效益进行初步分析，以进一步提高我国高等教育财政经费使用效率，促进我国高教事业发展。这也是全面提高高等教育质量，落实《纲要》的要求。

三、教育财政投入绩效评价基本原则

（一）系统性原则

高等教育系统是一个开放的社会技术系统，既包括教育组织结构和教育技术因素，也包括教育管理、教育心理和社会方面的因素。因此，对高等教育的财政投入绩效评估也应是一个结构复杂、层次复杂的体系。从投入方面看，财政对高等教育的投入既有中央财政投入部分，也有地方政府投入。近年来，包括企业赞助、个人捐赠和课题经费投入等各类投入也在不断增加，高等教育经费的投入呈现数量不断增加，来源渠道多元化特征。从产出效益上看，高等教育经费效益也体现在诸多方面。财政教育投入效益主要体现在中央和地方人力资本提升方面。国民素质的提高，科技创新能力的培育最终反映在国家人力资本提升上。内生经济增长理论认为人力资本提升对经济的增长具有重要的贡献，刘长生，简玉峰曾测算，1978～2009年间，中国各级政府教育经费支出从31．74亿元增加到2009年的12 939．26亿元，同期人均受教育年数由1．21年增加到8．5年，人均GDP由381元增加到25 188元，显示二者间存在的高度的相关性［13］。据此，对财政教育投资的绩效评估无论是投入和产出方面都应该从系统论角度出发，综合性加以评价。

（二）重要性原则

重要性原则最初来源于会计学。教育财政投入的系统性决定了影响其绩效评价的因素非常复杂，对这些影响因素全部量化考察既无可能，也无必要。因此，本文对教育财政投入分析部分重点分析中央和省级两级财政投入，产出方面重点分析教育对经济增长和国民人力资本提升的影响，包括社会绩效和经济绩效两方面内容。

（三）数量性原则

按照数量性原则要求，对教育财政投入进行评价时要尽可能采用数量指标进行。但教育经费的投入和产出的量化往往比较困难。以产出为例，教育投入的产出往往是多方面，如果说经济增长方面的产出尚可以量化的话，教育投入对国民素质、社会文化等这些隐形因素的产出却难以量化。因此，教育支出的评价主要从产出的经济方面进行分析，对不易量化分析部分，采取定性分析。

财政教育经费的投入数量确认相对容易。建国以来我国高等教育经费投入的模式主要有两种，一是“基数加发展”模式（1955～1986年），即国家对高等教育的财政投入主要考虑上年所得份额和当年增长两方面因素，在此基础上综合确定具体年份的教育经费投入。其次是“综合定额加专项补助”模式（2002年至今）。国家对高等教育的经费投入一方面考虑日常运转进行正常经费拨付，另一方面对某些大型的修缮和专项业务活动发生的经费则按照项目申报拨款。正常经费是指为保障高校教学和科研工作正常运转、完成各项任务而拨付的财政补助收入部分，包括人员经费和公用经费两部分。专项拨付则对正常经费进行有益补充。其基本计算方法如下：

式（1）中，Xi为相关拨款项目的拨款标准；A为拨款项目，包括各类学生人数、专业设备补助费、长期外籍专家经费、离退休人员经费等；B为各类专项补助；Y为拨款总额。2003年以后，“生均综合定额＋专项补助”预算管理方式又在我国绝大多数高等学校中实行，其实质是将高校正常运营支出平均分摊到每个学生身上，按在校学生人数进行补助。

（四）可比性原则

财政教育评价的目的在于对教育财政投入资金进行中长期监管，提高公共支出的利用效率，要实现此目标就需要不同指标和数据具有可比性。按照可比性原则要求，对教育财政投入效益评估时应该注意以下几点：一是评价模型和指标体系的统一，对不同时期和不同区域的教育财政投入进行分析时的指标模型应该是一致，以保证分析结论具有可比性；二是数据要具有可比性，不同时期的分析数据应该换算成某一特定年份数据进行分析比较，不同国家间的比较分析数据要按照某一固定汇率进行换算，以便进行横向比较。

四、高校教育财政投入经验分析

（一）财政对高校教育经费投入情况

表1列出了2007～2009年间我国中央和地方对高校经费投入的基本情况。3年间，财政对教育的投入力度逐渐增加，财政对部属高校的经费投入从2007年的471．29亿元增加到2009年的715．788亿元，3年平均增长率为232．23%，而同期我国GDP总额从2007年的257 305．6亿元增加到2009年的340 507亿元，3年间平均增长速度为15．03%。由此看来，近年我国财政对教育投入增长的速度是远远高于GDP增长速度。

财政拨款主要用于对高校教育经费、科研经费和其他经费的拨款。表1显示，教育经费的拨款构成财政投入支出主要部分。这3年财政教育经费的拨款平均占财政拨款的36．6%，此外是科研经费投入和其他经费投入。在教育经费的投入构成中，中央财政的投入是部属高校经费来源的主要渠道。部属高校的管理体制决定了其经费来源的主渠道只能是中央财政。3年中，中央经费拨款年均490．484 3亿元，地方经费拨款92．143 0亿元，分别占到高校经费总额的84．13%和15．8%。我国高校收入构成中，除了财政拨款，还有一部分是高校的自筹收入，上表显示我国高校自筹收入近年来虽然总量在不断上升，由2007年的408．27亿元增加到2009年的454．77亿元，但在高校总收入中的比重却呈现下降趋势，由2007年的46．42%下降到2009年的38．85%，这说明至少对于部属高校而言，财政拨款仍然是其经费来源的主要渠道，提高财政经费的利用效率十分重要。

表1 2007～2009年我国教育财政投入情况表①单位：万元

（二）高等教育经费的经济绩效

高等教育投入的产出是多方面的。其中，经济绩效表现为：公民通过接受高等教育，提高自身文化素质和科学素质，促使国家人力资本创造力的提高，从而促进经济的增长。该理论已经得到国内外众多专家学者的研究认可，也被现代国家教育经济发展的实践所证实。财政教育投入的相对度一般用教育经费投入占GDP百分比（SEGDP）表示。在衡量财政教育投入（FEI）的产出方面，笔者从两方面进行，一是私人部门的产出。高等教育的发展使得劳动者个人素质得以提高，在现代生产体系中意味着个人工资的增长。考虑到数据的可得性和历年数据的可比性，本文采用城镇单位就业人员平均劳动报酬（CAVGS）衡量教育投入对劳动者个体的微观经济绩效；二是宏观部门的产出。高等教育对宏观经济的促进体现为经济发展的贡献率，主要衡量指标有财政教育投资的GDP弹性系数（EEGDP）、就业提高度、GDP增长率等指标。

1．财政教育投入的微观经济绩效。表2显示，2002～2009年间我国城镇居民的平均劳动报酬（CAVGS）呈现不断增加趋势，由2002年人均每年12 373元增加到2009年的32 244元，8年间增加了1．61倍；财政教育投入（FEI）由3 491．4亿元增加到10 437．54亿元，增加了1．99倍。以2002年为基数，2003～2009年的7年间，CAVGS、FEI分别年均增长了17%和15%。数据显示，尽管单位就业人员平均劳动报酬稍少于财政教育投入的增加速度，但8年间依然保持了较快的增长率，显示出教育投入给劳动者个体带来了收入增加的巨大回报。

2．财政教育投入的宏观经济绩效。8年间我国GDP规模由2002的120 332．69亿元增加到2009年间的340 506．87亿元，增加了1．83倍。以2002年为基数，2003～2009年的7年间，GDP年均增长了16%。财政教育投资的快速增长一方面增加了我国科教事业总体发展，为社会经济发展提供了强大的智力支持。另一方面，经济的迅速发展又极大增加了中央和地方财力，为教育投入提供了充足的物质保障。8年间财政教育投入占GDP的比例不断上升，2007年以后该比例一直保持在年增长3%以上。但与该比例逐年上升相反，我国财政教育投资的GDP弹性系数近年却呈现逐年下降趋势，由2003年的1．251 2下降到2008年0．643 3附近。该比例是衡量财政教育投入的宏观经济贡献的重要指标，该比例的下降反映了教育财政投入对宏观经济增长的边际贡献正在下降，值得引起重视。

表2 2002～2009年我国高等教育绩效分析表②

（三）高等教育经费的社会绩效

高等教育经费社会绩效表现为：对提高居民素质，培养良好的社会风气同样发挥着重要的作用。这是构成国家软实力的重要组成部分，文化传承与创新已成为大学的第四大功能。然而，评价高等教育对社会文化贡献又往往非常困难，很多方面难以使用数据定量评价，考虑到数据可得性，本文采用普通本、专科毕业生数、科技成果登记数及发表科技论文篇数三个数量指标评价我国高等教育的社会绩效，其中普通本、专科毕业生数可以看作财政教育投入的直接产出；后两个指标反映高等教育对科技创新的间接贡献。

2002年我国普通高等院校共有133．73万学生毕业，到2009年，这一数据增加到531．1万人，在8年间我国普通高校的毕业生的数量增加了将近2．97倍，远远高于财政教育经费投入的增长速度。伴随着我国近年来高校不断扩招，我国已经成为了世界上普通高校在校学生规模最多的国家。单看学生总量，我国已成为世界高等教育大国。同时，我国科技成果登记数量由2002年26 697项增加到2009年的38 688项，8年间增加了44．92%。以2002年为基数，2003～2009年的7年间，年均增长了6%。另一个反映科技创新的重要指标——发表科技论文的篇数在2005～2009年间增长39．59%。以2005年为基数，2006～2009年的4年间，年均增长了9%。这两个指标无论是增长速度还是平均增长率都远远低于高校毕业生人数的增加幅度，反映出我国高等教育在数量增长的同时，科技创新能力并未能保持相同幅度的提高。

五、结论与启示

本文以高等教育为例，对2002～2009年间财政教育投资的总量和结构、财政教育投入的社会经济绩效进行了经验分析。伴随着近年社会经济的迅速发展，我国教育财政投入的力度也在不断加大，我国已经成为世界上高等教育规模最大的国家之一。高等教育对国家软实力的提高，对国民经济的支撑作用已经日益显现，但通过本文分析，也发现了我国高等教育投资中存在的一些问题，值得引起各级教育主管部门和高等院校的重视。

首先，从教育经费来源方面看，我国高等教育的主要来源渠道是财政经费投入，中央部属院校的经费主要来源于中央财政投入，地方院校则来源于地方财政。在构成高等教育经费来源渠道中，2007～2009年间我国高校自筹经费只占到了经费总额的42．64%。自筹经费来源中，还有相当部分来源于教育事业收入，真正来源于科研收入的非常少。高等教育是培养拔尖创新型人才的重要基地，衡量高等教育创新能力的重要评价指标是科研经费来源占高校收入的比重。在高等教育发达的美国，像哈佛这些私立高校的办学经费相当一部分来源于科研人员的科研经费。作为私立大学，中央财政对他们的教育投入反而较少。而我国，大部分部属院校还倚赖中央的巨额财政投入。因此，建议尽快改变高校“坐等吃饭”的思想，鼓励高校进行科技创新，开放办学，多渠道筹措办学经费。希望国家即将启动的《高等学校创新能力提升计划》（即“2011计划”），能促动高校改变现状，主动以学科为基础、以改革为重点、以创新能力提升为突破口，同科研机构、企业开展深度合作，使“产学研”真正实现无缝对接，大力推进国家协同创新的战略部署，广开财源。

其次，虽然我国高校教育经费增长迅速，但由于高等教育起点低，财政教育投入同发达国家相比仍有相当的距离。1995年，世界平均公共教育经费占GDP比例就达4．9%，不发达国家平均水平也有4．1%，2009年我国这指标仅为3．07%，同其它国家相比，还有较大差距。《纲要》对我国未来一定时期的财政教育投资提出了相应的支持体系，有望从制度层面对高等教育经费投入提供充足保障。

最后，财政教育投入对经济增长的边际贡献下降应该引起重视。上表2已经反映出财政教育投资的GDP弹性系数近年已经呈现逐年下降的趋势。教育投入的边际贡献下降既有经济增长自身属性方面原因，又有我国高等教育创新人才培养不足原因。在经济增长初期，教育投资的边际贡献非常大，但突破一定瓶颈后，其边际贡献就会有所下降，这属于经济增长自身属性原因。反映我国科技创新能力的重要指标专利申请、技术出口等相关数据并没有明显提高。转变教育观念，着力培养国民创新素质，提高教育财政投入资金的使用效益是我国高等教育事业今后发展的一项长期任务。

注释：

① 数据转引至高杰，曲绍卫等著《当前教育部直属高校投资来源结构及增长态势分析》，《江苏高教》2011年第2期。自筹收入主要包括教育事业收入、科研事业收入、经营收入、附属单位缴费和其他收入，因未列出财政预算，其具体明细未列出。

② 本表数据根据《中国统计年鉴》（2003～2010）以及中华人民共和国教育部网站（http：／／www．moe．edu．cn／）提供的相关数据整理分析。

［1］姚琳．我国教育投资体制研究综述［J］．现代教育科学，2010，（4）：22－24．

［2］何国伟．教育经济学视阈下的国家教育经费分析［J］．教育与职业，2011，（7）：14－16．

［3］高杰，曲绍卫，杨绮雯．当前教育部直属高校投资来源结构及增长态势分析［J］．江苏高教，2011，（2）：40－41．

［4］程磊，颜敏．教育投资、人力资本提高与西部经济的崛起——以贵州省1950—2008年的时间序列数据为例［J］．贵州财经学院学报，2011，（1）：95－101．

［5］严筱菁，徐闯，田晓红．武汉高等教育与区域经济发展实证研究［J］．华中农业大学学报（社会科学版），2011，（1）：132－135．

［6］周晓娟．基于的地方高校投入产出分析［J］．山西财经大学学报，2011，（4）：250－253．

［7］耿有权．论美国世界一流大学建设模式的战略构建［J］．外国教育研究，2010，（10）：27－32．

［8］周洲．英国高等教育的创新战略——基于《2004－2014科学与创新投资框架》及年度报告的分析［J］．教育发展研究，2011，（13）：103－107．

［9］张欣欣．俄罗斯家庭投资高等教育问题评述［J］．现代教育管理，2010，（12）：111－113．

［10］许长春．高等教育投资战略：基于泰国学生贷款的案例分析［J］．教育与经济，2010，（4）：64－71．

［11］刘长生，简玉峰．寿命预期、教育资本与内生经济增长［J］．当代财经，2011，（4）：15－25．

［12］邹婷媛．基于质量导向的高等教育财政投资方式研究［J］．武汉理工大学学报，2010，（22）：200－204．