全面实行最严格水资源管理制度以水资源可持续利用保障和支撑经济社会发展——在全省水资源管理工作会议上的讲话（节选）

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我省水资源严重匮乏，已成为制约经济社会发展的主要瓶颈。历届省委、省政府对此都高度重视，团结带领全省人民坚持不懈地兴水利、除水害，在大规模开展水利建设的同时，不断强化水资源管理，有效缓解了水资源供需矛盾。特别是近年来，全省各级在加快规划建设现代水网体系、提高水资源配置能力的同时，把水资源的节约和保护放在了更加突出的位置，率先出台实施了用水总量控制管理办法，基本建立起省市县三级“三条红线”控制指标体系，初步构建起最严格水资源管理制度框架。中央一号文件和中央水利工作会议为加快水利改革发展作出了全面部署，对加强水资源管理工作提出了更高要求。作为试点省，我们必须以更坚定的决心、更有力的措施、更坚实的步伐，加快推进、全面落实最严格水资源管理制度，切实保障全省水资源可持续利用。为此，我主要强调三点。

一、深入学习贯彻中央精神，思想认识要再提高

中央一号文件开宗明义：水是生命之源、生产之要、生态之基。水资源既不可或缺又无以替代，不仅事关防洪、供水和粮食安全，而且直接影响经济、生态和国家安全。中央水利工作会议明确提出实行最严格水资源管理制度，特别强调要像重视国家粮食安全一样重视水安全，像严格土地管理一样严格水资源管理，像抓好节能减排一样抓好节水工作。这是我党首次把水资源问题上升到国家安全的战略高度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，进一步确立了水资源管理在经济社会发展全局中的重要地位。从全国来讲，实行最严格水资源管理制度，对于破解水瓶颈制约、促进水资源可持续利用、推动经济社会又好又快发展具有重大战略意义。从我省来讲，特殊的省情水情，决定了实行最严格水资源管理制度更具特殊重要意义。

第一，进一步提高对全面实行最严格水资源管理制度必要性的认识。人多地少水缺的基本国情在我省尤为突出，我省不仅水资源严重短缺，而且时空分布不均。从资源总量来看，全省多年平均可用水资源总量为303亿立方米，仅占全国水资源总量的约1%。按目前用水方式测算，全省年缺水40多亿方。从相对量来看，我省人均水资源占有量322方，不足全国人均水平的1/6，仅相当于世界人均水平的1/25。如果把全球人均水资源量比喻成一缸水的话，全国人均是一桶水，那么我省人均就是一杯水。按国际公认的人均1 000方的缺水“临界线”，人均500方就属严重缺水地区，我省应属极度缺水地区，缺水程度与世界上最缺水的以色列差不多。从时空分布来看，问题更为突出，我省降水时间主要集中在7、8、9三个月，降水量占全年的70%多；年际间变化更大，据水文记录，年降雨量最大值为1 154毫米，最小值为416毫米；空间分布由南向北逐渐减少。在水资源总量如此短缺的情况下，又时空分布严重不均，对水资源利用带来的难度很大，旱时无水可用，汛期水大不能用、不敢用。照此下去，今后水资源供需矛盾会持续加剧并危及水生态安全。任何一个区域的水资源总量都不是人为确定的，用超了必然造成地下水超采，发展就不可持续，就会断送子孙后代的路，就是竭泽而渔。要实现经济社会可持续发展，就必须进行总量控制，在可用水资源总量内作文章，把区域年度用水总量控制在正常年际间下一年度可循环、可补充、可持续利用的范围内。特别要搞清楚、说明白的是，控制总量不仅不是限制发展，而是引导和促进更好更快地科学发展。为此，必须实行最严格水资源管理制度，建立用水总量、用水效率和水功能区纳污容量“三条红线”。“红线”就是高压线，通过“红线”控制，引导各地向内节约挖潜，新增用水主要靠转变用水方式、转变发展方式，以此形成“一控双促”的倒逼机制，引导各地因水制宜、量水而行，优化经济布局，调整产业结构，转变发展方式乃至生活方式，使之与当地水资源禀赋条件相适应。

第二，进一步提高对全面实行最严格水资源管理制度紧迫性的认识。没有水资源的可持续利用就没有经济社会的可持续发展，更谈不上科学发展。长期以来，我省以有限的水资源支撑和保障了经济社会的快速发展，以约占全国1%的水资源，灌溉了占全国6%的耕地，生产了占全国8%的粮食，养育了占全国7%的人口，支撑了占全国10%的经济总量。透过这组数据，我们在深感自豪的同时，更应有危机意识和忧患意识，因为经济高速增长的背后，我们付出了过高的资源环境代价。目前，我省水资源开发利用已接近极限，全省地表水开发利用率已超过50%，远远突破了国际公认的40%的开发利用上限，地下水开发利用量已占到可开采量的90%以上，远远超过了水资源承载能力。由于长期过度开发利用地下水，造成河道断流、湿地萎缩、地下水位下降、漏斗区面积扩大，甚至局部地面沉降、海水入侵，已形成了一定程度的水生态危机。尽管近年来我省积极推进节水型社会建设，用水效率在全国领先，但水资源短缺的问题并未从根本上解决。随着工业化、城镇化和农业现代化加速发展，经济文化强省建设全面推进，特别是黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区国家战略的深入实施，用水需求会进一步加大。同时还要看到，随着全球气候异常变化，极端天气事件呈多发频发趋势，局地超强降雨不仅会增加防洪减灾压力，也会增加洪水资源利用难度，而且还会伴生大面积持续干旱，届时地下水超采势头会日趋加剧，实现地下水采补平衡难上加难，随时可能演变成全省范围的水生态危机。如果再不当机立断、痛下决心，就会造成用多少倍的代价也难以弥补的损失，我们会因此犯下难以挽回的历史性错误。

第三，进一步增强全面实行最严格水资源管理制度的责任感和使命感。统筹水资源的合理开发利用、实施水资源的集中统一管理，是各级水行政主管部门的法定职责。当前，相当一部分水利干部职工尤其是基层水利部门的负责同志，对水利的职责定位还存有模糊认识，片面认为水利就是干工程、搞建设，仍然习惯于传统工作思路，热衷于跑项目争投资，忽视了水资源的管理保护。这种重建设轻管理、重开发轻保护、重利用轻节约的做法实际上就是职责缺位。各级水行政主管部门尤其是主要负责同志务必搞清楚，资源管理是水利工作的中心任务和永恒主题，我们全部水利工作的目的就是保障水资源的可持续利用，保障供水安全、防洪安全和生态安全，包括水利工程建设也主要是为优化水资源配置、提供供水保障服务的。全面实行最严格水资源管理制度、保障水资源可持续利用，是历史赋予我们的神圣使命，是法律赋予各级水行政主管部门的根本职责，是从水利角度维护全省人民利益的根本所在，是支撑我省未来发展的战略举措。在这个问题上，不能本末倒置，更不能舍本求末，必须在加大工程建设力度的同时，把落实最严格水资源管理制度摆上更加突出的位置，牢固树立“抓好水资源管理是本职，不抓水资源管理是失职，抓不好水资源管理就是不称职”的意识，以时不我待的紧迫感、勇于担当的责任感和舍我其谁的使命感，全面落实最严格水资源管理制度，促进水资源可持续利用，支撑和保障经济社会可持续发展。

二、加快建立最严格水资源管理制度，工作力度要再加大

实行最严格水资源管理制度是一项复杂的社会系统工程，涉及自然、经济、社会各个方面，涵盖生产、生活、生态各个领域，贯穿国家、地方、用户各个层面。虽然我省目前已基本构建起最严格水资源管理的制度框架，但这只能说是刚刚起步，今后的任务还相当艰巨而繁重。各地必须从我们水利部门的根本职责出发，当前重点要在六个关键措施上加大工作力度。

一要严格年度用水计划管理。这是落实最严格水资源管理制度的主要措施。要在划定各县区“三条红线”的基础上，依据年度实际取用水量、用水效率和水功能区水质达标率测定下一年度的用水计划，由各县区分类下达到各取水（用水）户，并依此制定《水量调度方案》，对本行政区域内各类可利用水资源实行调度令统一调度。实际取水量达到总量控制“红线”的，实行区域限批，不得安排新增取水计划；对超出用水效率和水功能区水质管理目标的，相应扣减下年度用水计划指标。

二要严格取水许可审批管理。这是落实最严格水资源管理制度的主要抓手，也是最能体现水利执法管理权威的关键环节。要严把三个“关口”。一是严把水资源论证关。省政府227号令规定得很明确，就是把水资源论证和取水许可作为建设项目环评和立项审批的前置条件，凡未经水资源论证并取得取水许可的，发改、经信部门不得办理立项，环保部门不得通过环评。这里说的建设项目是指所有需要取水的新建、改建、扩建项目，无论是直接从河流、湖泊、水库或者地下取水，还是从公共供水管网取水，或者是取用污水处理再生水，包括沿海地区抽取地下卤水等，项目建设单位都必须进行水资源论证，水利部门都必须组织严格审查，审查通过后方可办理取水许可。据了解，目前各市都已把水资源论证审查、取水许可审批环节固化到政府审批大厅的运转流程之中。二是严把验收关。所有新建、改建、扩建建设项目建成并正式投入运行前，都必须依据水资源论证审查意见，对取水水源、取水设施、计量设施、节水设施、退水水量水质和去向以及对占用的农业灌溉水源和灌排工程设施的补偿落实情况进行验收，任何一项要求落实不到位，都不能验收通过，都不得发放取水许可证。对违反上述规定批准取水许可申请或发放取水许可证的，要对相关责任单位和责任人严格问责。三是严把许可关。要做到“六个必须”：必须符合省颁布或当地的用水定额标准；必须把取用水量控制在当地用水总量控制指标以内，接近红线的区域坚持限批和停止审批；必须落实占用农业灌溉水源和灌排工程设施的补偿措施；必须通过防洪影响评价与水土保持方案审批；必须满足节水和污水处理“三同时”的要求；必须符合计量标准要求并能及时足额交纳水资源费。要建立并严格实行取水许可区域限批制度，取用水量达到或者超过年度用水控制指标的，对该区域内新建、改建、扩建建设项目取水许可暂停审批；取用水量达到规划期用水控制指标的，对该区域内新建、改建、扩建建设项目取水许可停止审批。

三要严格用水定额管理。用水定额管理是实行最严格水资源管理制度的重要手段。各地要严格执行行业用水定额、农田灌溉用水定额以及饮用水企业产水率等地方标准，对超计划定额的累进加价征收水资源费。最关键的是严格用水计量，真正做到对所有用水户实行在线监测、精确计量，为定额管理、累进征收水资源费提供基础依据。

四要严格安全预警管理。着眼于地下水采补平衡，设立地下水位警戒线；着眼于供水保障，设立水源工程可供水量警戒线；着眼于水质安全，设立水功能区水质警戒线。对达到警戒线的进行预警并相应停止开采、限量供水、禁止排污。

五要严格监测考核。按照水文“双重”管理体制，大力支持水文部门开展用水总量监测工作，省对市的监测设施投资建设由省负责，市对县的监测设施投资建设主要由各市负责。水文部门要做好对各行政区域地表水利用量、地下水开采量、区域外调入水量以及水功能区水量水质的监测设施配套建设规划技术方案制订和组织实施工作，监测数据作为制定年度用水指标及对各市、县科学发展综合考核的主要依据。

六要严格水资源执法监督。这是守住 “三条红线”，全面落实最严格水资源管理制度的重要保障。各市县要认真履责，严格落实水资源管理各项制度，定期开展水资源管理集中整治行动，加强对取水、用水、节水、排水、污水处理回用和水资源费缴纳等各个环节的执法监督，严厉打击无证取水、乱开乱采地下水、拒缴水资源费等严重水事违法行为，坚决杜绝违规审批取水许可、擅自减免水资源费等各类违规违法甚至渎职犯罪行为，发现一起，查处一起，决不姑息。这是落实最严格水资源管理制度的保障措施，也是我省水利工作最薄弱的环节。从现在起必须瞪起眼来，以铁的手腕抓水政执法。

三、实现全省水资源的可持续利用，保障机制要再强化

贯彻中央一号文件和中央水利工作会议精神，最为关键、最带有根本性而且要紧抓不放的措施是建立考核问责机制。按照中央一号文件关于“县级以上地方政府主要负责人对水资源管理和保护工作负总责”的要求，省水利厅已制订2011年水利改革发展绩效考核办法实施方案，报经省委组织部审定后，将在近期召开的全省水利工作会议上印发执行，确定对突破年度计划指标的“一票否决”。各市水利部门要抓紧研究制定对各县（市、区）的科学发展综合考核办法，要把最严格水资源管理制度落实情况作为考核重点并严格考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方政府相关领导综合考核评价的重要依据。以此引导和促进各级党委、政府特别是主要领导更加重视水资源管理工作，更大力度支持最严格水资源管理制度落实，真正能像重视土地管理一样重视水资源管理，像重视节能减排一样重视节水工作，切实承担起应负的领导责任，确保守住“三条红线”，确保当地水资源可持续利用，由此使当地经济发展真正纳入科学发展轨道。

一要促进体制理顺。实行城乡水务统筹管理是水资源优化配置、高效利用的客观要求，更是实行最严格水资源管理制度的必然选择。要按照中央一号文件和胡锦涛总书记关于强化城乡水资源统一管理、推进城乡水务管理一体化的要求，尽快实现对地表水、地下水、空中水、外调水等各类水资源集中统一管理，积极推进城乡供水、排水、中水回用、节约用水等涉水事务统筹管理，从根本上解决水源多头管理和多龙管水现象。“十二五”期间，各市县都必须建立起集中统一、权威高效、城乡统筹的现代水资源管理体制。

二要促进经费落实。落实最严格水资源管理制度最关键的环节是水资源监测系统是否完善。目前，监测系统建设最为突出的问题是资金投入不足、设施配套滞后、技术手段落后，还远远不能满足工作需要。当务之急是要把水文水资源监测设施和数据平台建设作为水利信息化建设的突出重点来抓，认真执行 《山东省水资源费征收使用管理办法》，把各地收取的水资源费主要用于水资源管理保护和开发利用，优先用于水文水资源监测设施建设，力求尽早建成并投入使用。同时，要积极争取财政投资支持，争取列入预算，并利用好各级建立地方水利建设基金这个渠道，把水文水资源监测系统建设列入地方水利建设基金优先使用范围，优先安排使用；另外，要坚持“工程带水文”的思路，所有新建水利工程都必须配套建设水文监测设施，否则不予立项、不予验收。

三要促进执法队伍建设。落实最严格水资源管理制度，点多面广，涉及千家万户、各行各业，监管任务十分繁重。目前，许多地方非法取水现象十分严重，令人发指的是个别企业长期非法开采深层地下水，并且连续多年从不缴纳水资源费。更令人费解的是，个别地方领导以各种理由保护、甚至明目张胆地支持违法，致使非法取水行为猖獗。对用水户来说，不仅是违法成本小的问题，而且是违法效益太高。因此，各级必须强化执法管理机制，在进一步完善水资源法规体系的同时，必须加强水政执法专职队伍建设，配足配强执法力量，强化经费保障，提高执法装备水平，着力打造一支“纪律严明、装备精良、执法规范、服务文明、反应迅速”的水利执法队伍。

四要促进水网规划建设。在水资源短缺且时空分布不均的情况下，要实现一个区域水资源优化配置、高效利用，就必须有“库河相连、水系联网、城乡一体、蓄泄兼筹”的区域水网体系作支撑。各地要依托南水北调和胶东调水骨干工程，抓住南水北调主体工程与配套工程协调推进这一有利时机，加快规划建设以蓄水、调水、输水和雨洪资源化利用工程为重点，兼具供水防洪生态功能的现代区域水网，统筹解决三大水问题，有效提升各地资源配置能力、供水保障能力，服务和保障当地经济社会发展。

五要促进水价改革。水价是优化配置水资源、促进节约用水、提高用水效率的重要杠杆。目前我省一方面严重缺水，一方面水资源浪费相当普遍，究其原因主要是水价偏低造成的，现行水价既没有体现出水资源的稀缺程度，也没能有效发挥促进节水、提高水资源利用效率应有的作用。各地要按照兼顾公平效率的原则，定额内保公平、超定额讲效率，加快建立基本水价制度，对超定额用水累进加收水资源费，促进节约用水、高效用水。同时，探索建立综合水价制度、水权转让制度，在对各类水资源实行统筹配置的基础上，培育水市场，促进水资源在产业、城乡、区域间优化配置和高效利用，以完善的价格调节机制促进节水型社会建设。

六要促进发展方式转变。把严格水资源管理作为转变发展方式的战略举措，坚持因水制宜、量水而行，根据当地水资源禀赋和水环境条件，安排发展规划，调整经济结构，转变发展方式，改革消费模式，以水资源的可持续利用支撑和保障经济社会的可持续发展。

水资源管理事关全省经济社会发展大局，实行最严格水资源管理制度是科学发展进程中的一场深刻变革。我们一定要认清肩负的重大责任和光荣使命，勇于担当，开拓创新，迎难而上，奋力开创水资源管理工作新局面，为加快经济文化强省建设作出应有的贡献！