位山灌区用水户参与管理的实践

刘瑞峰，刘新兵 ，姜海涛

（1.聊城市位山灌区管理处，山东 聊城 252000；2.冠县水务局，山东 冠县 252500）

位山灌区是黄河下游最大的引黄灌区，设计灌溉面积36万hm2，渠首设计引水流量240 m3/s。多年来，位山灌区积极引进并科学配置黄河水资源，在提高农业综合生产能力、促进工业发展及城市建设、保障生态环境用水等方面发挥了显著作用，为聊城市国民经济的发展提供了重要水源保障，成为聊城市农业乃至国民经济发展的生命线。此外，灌区还多次通过引黄济津、引黄济冀，向天津、河北送水70亿m3，有力地支援了两省(市)的经济建设。

在管理体制上，位山灌区按照“分级管理、专管与群管相结合”的原则，从1980年开始先后成立了市、县两级专管机构和灌区管理委员会及基层群众管理组织。市级专管机构主要负责跨县（市、区）骨干工程建管，灌溉用水计划制订、执行与水量调配，以及对下级专管机构进行业务指导等；县级专管机构职能同市级专管机构相似；末级渠系工程由群管组织管护和维修。

但在农村实行家庭承包责任制后，农村末级渠系工程名义上归村组集体管理，实际上并无人真正负责，末级渠系的群管流于形式，管理缺位，工程状况持续恶化。这一方面在局部地区导致有效灌溉面积的缩减，另一方面导致灌溉效率的降低。

1 灌区用水户协会建设情况

为提高灌区管理水平，适应当前农村新形势的发展要求，探索灌区末级渠系管理方面的路子，按照上级有关指示精神和灌区实际情况，2005年以来，灌区分别在工程配套相对较好、当地有积极性、群众基础扎实的阳谷、东阿、东昌府、茌平、冠县5个县（区）选取了部分支（斗）渠，开展了用水户参与灌溉管理的试点，成立了7个用水户协会。

试点共涉及74个行政村，80 713人，灌溉面积6 333.33 hm2。中央、省、市、县各级累计投资1 707万元，对试点内的末级渠道进行了治理，共衬砌渠道28.7 km，修建调控、分水建筑物300余座，以及必备的提水和测验设施，并对相关人员进行了技术培训。

2 协会运行情况

灌区的7个用水户协会在民政部门进行了注册。当前，各试点用水户协会的组成人员主要是乡镇政府分管负责人、水利站长、村委会班子成员以及群众代表。

各协会都制定了《用水户协会章程》、《用水户协会灌溉管理制度》、《用水户协会工作管理制度》等一系列规章制度。协会作为服务性群众组织，全部会务实行公开、公正、透明原则，接受群众的咨询与批评建议。协会全面负担护渠、送水、计量及调度管理的职责，在内部实行会员代表监督，外部实行乡镇、县（区）水行政主管部门监督，厉行节约用水、合理配水、均衡受益。通过推行用水户协会试点，切实增强了用水户参与灌区建设与管理的积极性，理顺了用水秩序，降低了灌溉成本，加强了支级以下工程管理，提高了用水管理水平。

3 存在问题

3.1 认识水平有待进一步提高

一是有畏难情绪,认为推行用水户参与灌溉管理是很难的事,难以做到。

二是对群众自我管理的能力信心不够。

三是没有看到目前管理体制方面存在的弊端，对用水户参与灌溉管理的重要性认识不足。

3.2 田间工程不配套

当前，位山灌区支渠以下工程配套率较低，多数末级渠系达不到运行的基本标准。位山灌区骨干工程经过连续13年来的续建配套与节水改造，配套改造率达到90%以上，但是分干支渠配套改造率仅为30%左右，田间工程不足10%，末端渠系缺乏控制性建筑物，沟渠相通，现阶段如全部转移给用水户协会管理，他们无力承建，并且资产难以准确界定。

3.3 配套资金缺乏

水费是位山灌区的唯一收入来源，但由于水价一直达不到成本，灌区只能维持简单的再生产，根本没有能力对工程进行大规模的配套改造。成立用水户协会，是把末级渠系的工程建管、维护及用水管理交到农民手里，如果农民接手的是不配套的工程，把改造的“包袱”全部转嫁到他们身上，显然是不切实际的，也是不应该的。若对灌区内的末级渠系进行改造，需要大量的资金投入，因此，即使用水户参与灌溉管理试点取得很好的经验，在下一步推广时也会遇到较大困难。

3.4 协会运行困难

成立用水户协会是一项新鲜事物，让群众完全接受需要一个长期的过程。虽然协会的机构设置比较健全，也制定了相应的规章制度，由于受到固有体制、思想的束缚，各种制度无法真正落实到位，协会难以发挥应有的作用，达不到预期目的。

4 实现用水户参与灌溉管理的对策

4.1 搞好宣传，提高认识

推行用水户参与灌溉管理是灌区用水管理体制改革的重大突破，涉及面广，包含经济、社会、技术等各个层面，需要各方面的密切配合。因此，要充分利用各种媒介，加大宣传力度，使相关部门以及用水户自身全方面了解开展该项工作的重要性，克服畏难情绪，树立信心，稳步推进。

4.2 加大田间工程配套投入

为了给用水户协会提供最基本的工程条件，灌区要进行大规模的田间工程配套改造，需要大量的资金投入，仅仅依靠灌区或者通过用水户自筹难以实现。

因此就要拓宽融资渠道，广泛吸纳社会资金，特别是要结合目前的全国大型灌区续建配套与节水改造等项目，抓住各地积极践行中央1号文件的有利时机，在搞好骨干工程节水改造的同时，拿出适当资金做好支渠以下和田间工程配套建设，为推行用水户参与灌溉管理提供良好的工程基础。

4.3 因地制宜，循序渐进

各灌区的管理体制不同，规模大小不等，支渠以下工程配套率差别大，人们对用水管理改革的认识程度不一，因此推行用水户参与灌溉管理要结合当地的基础条件，找准突破点，先点后面、先易后难，不能简单效仿，搞“一刀切”。

选择群众基础比较好、田间工程配套比较齐全、政府支持力度大的区域，先小范围、试点性地搞起来。通过协会运作，让农民直接看到效益，水浇好了、钱少交了，带动更多的农民主动要求参加、组建用水户协会。

4.4 处理好协会与当地政府的关系

推行用水户参与灌溉管理，不仅涉及灌区现行的相关政策、法规，也牵扯到利益和权力的再分配。成立用水户协会后，村、乡政府再不能代收代缴水费。因此需要当地政府大力支持这项工作，可以由灌区管理机构的同级政府成立工作领导小组，制定相关办法、政策和法规，先扶上马，送上一程，然后再由管理机构具体操作。

4.5 加强用水户协会保障体系建设

用水户协会能够长期、稳定运行，必须要有一个良好的外部、内部环境。

对外首先要确定其法律地位，即具有独立法人地位的经济实体，在上级有关部门的政策调控和业务指导下，能够获得稳定可靠的经济来源，独立地在其范围内开展工作，并取得上级水利执法方面的支持。

同时，协会内部要建立健全各种约束机制，注重协会自身建设，推选有声望、能力强的同志参与协会班子，加强协会的日常管理，严格按制度办事，自觉接受群众的监督，使协会走上健康发展的道路。