对美国三权分立制度的审视

杜亚玲

（湖南省公安厅， 湖南 长沙 410001）

对美国三权分立制度的审视

杜亚玲

（湖南省公安厅， 湖南 长沙 410001）

美国三权分立制度的审视有其特定的内涵、它是美国特定的政治、经济、历史、文化的产物，是资产阶级统治集团内部的民主政治。中国有自己独特的国情，因而绝不能照搬照抄其政治制度模式。但不照搬照抄不等于不借鉴其制度中折射的宪政思想，其宪法至上的原则、限权制衡的思想、人民主权与基本人权的原则无不体现着人类政治文明的成果。我们应结合中国的实际，以开放的心态共享人类政治文明的成果，不断完善社会主义法治建设。

宪法;三权分立制度;人民代表大会制度

一、美国三权分立制度的内涵、成因与影响

美国人常用“一部宪法，一个国家，一种命运”来说明其宪法对于国家的极端重要性。换言之，一部宪法缔造了一个国家，没有《联邦宪法》就没有今天的美利坚合众国。在1787年费城会议上起草的《联邦宪法》创新设计国家政治制度，即三权分立制度，较好地体现了宪法和法治精神。“从某种意义上说，美国宪法和宪政是西方传统的政治法律思想或理论，主要是自然法思想或理论的一个灿烂结晶……美国宪法和宪政赖以产生和生成的重要的思想基础或理论基础的内容可以归纳为人民主权和限权政府两个大的方面。人民主权思想说明了宪法和宪政产生和生成的原因和目的以及合法性依据，而限权政府思想则构想了保障和实现人民主权之目的基本手段和制度模式。”[1]

（一）美国三权分立制度的内涵

美国三权分立制度是美国国家权力组成和运行的基本制度，核心内容是对权力的分立和制衡，形成一个权力制约权力的政府，并防止政府侵犯公民权利。正如建国者所说：“假如人都是神，政府就没有必要存在了[2]；如果能够以神来统治人，那么无论外部或内部的政府制约也就没有必要存在了。要形成一个以人管理人的政府，最大的困难在于，你首先必须使政府能够控制被统治者，其次，必须迫使政府控制自己。对政府的首要控制乃是依赖人民。”这一制度的实质是“对权力的行使实行一套积极限制”，“也就是说给予每个部门一种权力，可以对其他部门行使一定的直接控制；在实践上这就是授权一个部门在其他部门行使职能的过程中发挥作用，尽管是有限的作用。”[3]

美国三权分立制度是将立法权、行政权、司法权分别隶属于国会、总统和联邦法院三个独立部门。国会分为参众两院，负责立法，由选民直接选举产生，只对选民负责，不受行政机关的干预，总统无权解散国会，不能决定议员的工资待遇。总统掌握行政权，实施法律，组织政府，由各州选民选出的选举人选举产生，对选民负责，不对国会负责，国会不得增减总统报酬，不得罢免总统（除非定罪）。联邦法院掌握司法权，审查法律，可宣布国会和总统通过的法律和行政行为违宪无效。最高法院有审判权和违宪审查权，联邦法院法官由总统提名征得参议院同意后任命，法官可终身任职，非经国会弹劾不得免职。

三种权力彼此独立行使并相互制衡。1.立法权属于国会，又受到总统和联邦法院的制约。如1990－1992年美国国会参众两院连续三年，均经过激烈的辩论，坚持延长中国最惠国待遇同“人权问题挂钩”，并形成了议案，却遭到了布什总统的否决，维持了延长中国最惠国待遇。2.行政权属于总统，又受到国会和法院的制约。如行政机构的设置和所需经费须由国会批准。3.司法权属于法院，又受到国会和总统的制约。法院可对政府的行政行为行使违宪审查。但法官是由总统提名，且需征得参议院同意。如2005年9月，联邦最高法院两名大法官同时空缺，大法官奥康纳辞职，首席大法官伦奎斯突然病故，让布什遇上了提名大法官的难得机遇。对总统而言，提名大法官可一定程度实现自己的政治意图。

美国的三权分立制度是1787年《联邦宪法》的一项重要内容，是美国政治体系的重要组成部分。“对于美国宪法来说，这种思想是如此的重要，以至于有人认为分权学说与制衡理论的混合构成了美国宪法的基础。”[3]（P8）

首先，美国的三权分立体制是指总统、国会和联邦法院这三个权力主体独立行使自己权限范围内的权力，不受其他权力主体的干涉。为切实保障这种独立性，美国宪法做出了明确规定:[4](1)宪法第一条、第二条、第三条规定，“本宪法所授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”，“行政权属于美利坚合众国总统”，“合众国的司法权，属于最高法院和国会不时规定和设立的下级法院”，并分别叙述各自的人员产生、任期及职权等内容，从而使联邦政府三个部门之间的平等地位有了宪法保障。(2)三个权力主体的组成人员通过不同方式产生，任何个人不得同时为一个以上权力主体的成员（副总统是参议院议长例外），从而避免了某一权力主体在人事任免问题上受其他权力主体控制。(3)三个权力主体人员的任期各有特点，短期内不可能同时更换三个部门的所有成员，这可以避免使具有同样政治观点的某一派别或集团垄断三权，借以牟取本派别或集团的私利。(4)给予各部门的主管以抵制其他部门侵犯的必要法定手段[2]，从而防止权力过于集中某一部门形成专制。

在三权制衡方面，美国宪法规定了国会对总统的制约，国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约，有权通过弹劾撤换总统。总统有最高法院法官的提名之权，有弹劾、审判最高法院法官并撤销其职务之权；对国会通过的法案拥有有限的否决权，副总统兼任参议院议长。美国最高法院有权解释法律，宣布国会通过的法律违宪无效，制约国会；在总统因弹劾受审时，最高法院首席法官担任审判庭主席，制约总统。[5]

（二）美国三权分立制度的成因

美国三权分立制度确立的原因，笔者认为，不外乎以下几个方面：

1．美国三权分立制度的思想基础

“分权观念和思想也是西方政治思想中的一个古老传统，它起源于西方古代世界的混合政体理论，这种理论在古希腊柏拉图和亚里士多德等人的思想中皆有体现，古罗马的波利比阿和西塞罗对其进行了继承和发展，并且在欧洲中世纪得到了回应和重申。”[7]希腊的柏拉图、亚里士多德和其他学者对混合政体概念有一个清晰的认识，混合政体是这样一种制度结构：通过反映共同体中的社会经济阶层的利益要求，从而建构了利益的平衡。[6]“学说产生于古老的混合政体理论，并且在与混合政体的互动中形成了18世纪的均衡政体理论。”[10]（P55）“学说与制衡理论的混合，它构成了美国宪法的基础。”[3]（17）在美国宪法产生的年代，分权与制衡理论和原则已被大多数人所接受，并且在许多州的宪法中都有不同程度地体现。其中洛克和孟德斯鸠对美国宪法影响最大。“制宪者分权观念的主要文献来源是洛克的《政府论两篇》和孟德斯鸠在《论法的精神》中对英国宪法的描述。”[6]

尤其是孟德斯鸠对美国的制宪先贤们产生了深刻影响。他在《论法的精神》中对三权分立的思想进行了详细论述。他把国家权力三分化：立法权是指制定、修改或废止法律的权力，这项权力应体现公意，应当由全体人民来行使；行政权用以实施法律，维护公共安全，防御侵略，应当由国王行使；而司法权是惩罚犯罪、解决私人诉讼的权力，应由法院行使。同时，他进一步指出了分权的必要性：“当立法权力、行政权力集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；如果司法权力不同立法权力、行政权力分立，自由也就不复存在了。如果司法权力同立法权力合二为一，则将公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的权力。如果同一个人或者由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定权，执行公共决策权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切都完了。”[7]根据孟德斯鸠的思想，国家的立法权、行政权与司法权应相互制约，防止权力滥用。同时，他认为封建专制的重要特点就是权力集中，王权的行使缺乏监督和制约，从而导致了权力的滥用。对此，孟德斯鸠提出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[7]（P154）从而确立了以权力制约权力的制衡思想，被认为是其三权分立思想的重要内容。这些理论对于美国三权分立的宪政实践具有直接的指导意义。

继洛克、孟德斯鸠后,美国的宪政学家们不仅继承了以前有关“分权制衡”的思想，同时还以自身的实践丰富这一思想：将“权力分立”突破到中央与地方分权的新领域,从而发展了分权的学说；以成文法的形式对各部门间的权力制衡进行了具体的规定,使得“制衡”的思想从理论落实到了实际中；而其所独创的司法审查原则不仅是“分权制衡”思想的创新，同时也与上述三特点一起印证并丰富了美国宪政制度。

2.美国三权分立制度的社会根源

美国三权分立制度是中产阶层壮大的必然结果，是当时美国现实社会的迫切愿望。

从社会阶层来看，随着市场经济的发展，出现了大量的新兴资产阶级和市民阶层，他们逐步积累了社会财富和经济力量，并形成了以财产权为核心的个人权利保护的社会需要，对当时的政治发展起到了决定性的作用。他们认为:政府合法性在于对个人财产的保护，民主自由的关键是保护私有财产，拥有财产才能实现公民的人格尊严与人格自由。一个不关心财产的政府不会是一个好政府。当时拥有不同财产权利的多元利益集团也已形成，它们本身就是限制绝对的、专制的政治权力的重要力量。“财产可以被视为一种政治权力。它减少公民对政府的依赖，给公民一种安全感，这是民主政治中真实公民权中不可缺少的一项。财产权与民主不一定要发生冲突，它以多种方式为自治创造前提条件。”[8]以财产为基础形成的多元的社会结构，有力地促进了自治和民主观念的普及，形成法律至上的理念和社会风气。市民和商人阶层的独立地位以及为了争取自身权利的努力往往是立宪和护宪的中坚。因为市民和商人阶层能够独立存在于多元利益集团之中，而且绝不承认专制主义。

从政治背景来看，三权分立体制在美国的建立，是各种利益集团斗争与妥协的结果。1777年制定的《邦联条例》建立了国会。然而邦联国会的先天不足不足以维护各利益集团的利益。“第一、邦联不是现代意义上的民族国家，只是13个主权国家的松散的‘友好联盟’；第二、邦联政府在财政和经济方面既无权向各州征税，又无权管制州际和对外贸易；第三、邦联政府在国际上也十分软弱、军队很小、不得不仰仗各州民兵支持。”[9]没有自主处理对外事务的能力。由此导致的邦联政府的无能所带来的灾难性后果使汉密尔顿感到“几乎达到国家蒙受耻辱的最后阶段了。”[2]这不符合各州及利益集团的需要，这也使他们认识到权力集中到立法机关依然存在权力滥用，无法消除专制。独立战争后，一方面虽然民族矛盾已经解决，但美国国内矛盾突出，存在不同阶级之间和不同利益集团间的激烈斗争；另一方面以英国为首的列强虎视眈眈。在此背景下，各州一方面要竭力维护本州的既得利益，造成邦联政府名存实亡；另一方面，各州又意识到组成一个强大的国家政权，以维持新兴主权国家生存很有必要。美国必须建立一个统一而强有力的国家政权，但又不能建立一个集权专制的政府。于是为了解决内忧外患，三权分立制度在美国逐步得以确立和形成，一方面从纵向看反映在联邦制——地方权力对中央权力的相互制约上，另一方面从横向也反映在权力内部的分权制衡，即立法、司法、行政权的相互制约制衡，既实现了自己对别人的制约，也实现了对自己利益的保护。

3.美国三权分立制度的直接原因

美国制宪精英们是推动美国宪法和三权分立制度的直接原因。制宪精英汉密尔顿、麦迪逊、富兰克林、威尔逊、伦道夫等一大批深受中世纪自然法和社会契约理论影响的政治精英强力推动，直接导致了美国宪政的产生，他们是伟大的创造者。在独立战争前夕，其社会的主要矛盾是北美殖民地成长起来的市民阶层与英国殖民统治者之间的矛盾，殖民地人民渴望摆脱英国的殖民统治，建立以保护个人财产权为目的的主权国家。但是随着美国独立战争的胜利，北美社会的内部矛盾，主要表现在有产者与无产者和各种利益集团之间的矛盾，由对外矛盾转为以对内部矛盾为主。为调和这些内部矛盾，制宪精英们迫切希望形成一个统领13个州的统一国家，维护国家主权，保障公民的权利，维护社会公共秩序，最大限度地保障公民的财产权。他们希望建立一个强有力的政府，同时又要防范国家机器对公民权力的侵犯。在这种社会背景下，精英们倡导民主自由的理念，催生了美国的宪政，并创造性的设计了三权分立制度。在这种条件下，制宪精英的制宪活动都是在如何有效地保护财产权不被侵犯为目的的驱动下开展的。可以说是个人财产权塑造了美国政治制度的结构。

创立《美国宪法》并为之努力的人们相信,“只要能建立起相应的机构,建立一个公正、自由社会的梦想就一定会成为现实。权力当然是必要的,但权力也是危险的,只有保持各机构间适度的权力平衡,才能正确地实施权力,同时制约掌权者滥用权力。应该建立一个国家政府,这个政府要有足够的权力行使管理权,但是政府的权力也必须受到限制,最终权力必须归属公民所有,由公民通过直接或间接选举产生的代表和任命的官员行使权力”。[10]依据这一思想,美国宪法最重要的原则就是建立“权力分立”的限权政府。总统、国会、联邦法院都有各自的权力范围，制约着另外两大部门的权力。这三大部门各自保持相当程度的独立。[11]被称为美国“宪法之父”的麦迪逊就坚决主张分权，在他看来，“立法、行政和司法权置于同一部分人手中……均可公正地断定是暴政。”[2]（P240）杰斐逊与汉密尔顿等制宪精英不仅继承和发展了孟德斯鸠三权分立思想，还对三权分立制度扎根于美国宪法之中起到了重要的作用。

以上种种原因，是美国社会所特有的。其思想基础和社会需求，以及政治精英的推动形成了美国三权分立制度所特有的时代背景和现实根源。任何一种政治理论或政治制度的形成与发展，都离不开每个国家所特有的经济文化与时代背景的。美国三权分立制度的建立，是美国社会发展的必然产物。

（三）美国三权分立制度的影响

1787年制宪会议的代表早已作古，但《联邦宪法》中确立的三权分立制度，却在人类宪政史上具有里程碑的意义。

1.开创了先制宪后建国的先河，展示了宪政的强大力量

美国的建国经历了著名的“独立战争”，但这场战争的结果只是从原来附属的英国独立出来，并未建立真正意义上的国家，仍是由13个州各自为政的松散联盟，处于“半国家”和“准国家”的状态，而且随时都有解散的可能。只有当《联邦宪法》产生和生效后，才形成了真正意义上的统一国家。历史上没有哪个国家是先制宪后建国的，这也是美国诞生之时的与众不同。

2.创制了国家政权运行的新模式，使西方宪政思想变为国家实践

《联邦宪法》中把立法、行政、司法三权分立，开创了政治制度的新模式。当美国人民在反对英国殖民统治的独立战争中取得胜利的时候，洛克的社会契约论、政府论与孟德斯鸠的三权分立学说深深影响了强烈要求民主、自由、平等、渴望维护人民权利的美国人民。这一社会民众的广泛需求，自然就由美国人民应用于实践，并通过宪法加以确认和保障，从而实现了由西方宪政思想到国家实践的伟大飞跃。如果说孟德斯鸠是重要的政治制度理想家，那么美国便是其主要的践行者。宪政思想激励指导人们设计理性的社会基本契约，但产生后发展还要靠社会实践，美国突出贡献就是将宪政思想导入国家社会实践，极大的促进了经济社会发展。

3.形成以美国为首的“西方宪政中心”，对世界各国宪政发展的影响深远

美国的三权分立制度通过分权的形式来防止集权的出现，从而保证美国政治制度沿着现代文明的方向前进。“对世界其它国家或地区产生深刻影响的宪法模式，则是美国的联邦宪法（The federal constitution）”。[12]

18世纪，美国三权分立制度的确立在世界上成为新生事物。经过19世纪的发展，美国三权分立制度在国家平衡运行上发挥的重要作用，很多国家纷纷向其学习、效仿。但三权分立制度所设定的权力界限存在含混不清、相互交叉之处，为权力在现实中运行埋下了弊端。

二、从美国三权分立制度中解读西方宪政思想的精髓

美国于1787年在费城由制宪会议制定了《美利坚众合国宪法》，在这部世界上第一部成文宪法典中规定了美国的基本政治制度——三权分立制度，这个国家机器运行机制的精巧设计，充分体现了西方宪政思想的传承与发展。

（一）宪法至上的原则

“美国宪法是在一个法律至上的观念和实践非常浓重的环境里诞生的。美国人之所以选择和设计了这样一部宪法和宪政制度，首先基于他们对法律和宪法功能的坚定信念。”[1]（P109）美国在立宪设计三权分立制度中充分透射了宪法至上法律至上的原则，这种传承来源于欧州中世纪的普通法传统。“普通法对待国王、议会和多政派是一视同仁的，它是在法律所确认的范围之内遵从以上三者的意志，但他们要接受这样的警示：你们只能依据上帝和法律来统治这个世界，一旦宪法对权力进行了限制或者对其行使规定了一定程序，那么普通法院将拒绝执行超越这些限制的任何行为。普通法院的这一态度在法理称为‘法律至上原则’”。[13]中世纪日耳曼法典中古老的“王在法下”的理论也影响着美国宪法法律至上的精神传承。他们认为“法——‘人对上帝所创造的公正和真理的一种追述’。”[13]

《美国百科全书》对宪法的定义是宪法是治理国家的根本法和基本规则的总称。《美利坚合众国宪法》第六条规定：本宪法和依本宪法所制定的合众国法律，以及根据合众国的权力已缔结或将缔结的一切条约，都是全国的最高法律；每个州的法官都应受其约束，即使州的宪法和法律中有与之相抵触的内容。[4]（P194）联邦宪法把国家权力分设为立法权、行政权、司法权，国会、总统、联邦法官以及公民均不能超越宪法范围。约翰?摩尔认为，宪法应当是与人民签署的根本合约——此类宪法应当体现民主社会的根本概念。[14]国家机器与公民崇尚宪法必然导致宪政，宪政是人类制度文明的结晶。德国学者克纳德认为，从一般意义上讲，宪法通过法治国家秩序，赋予国家及其功能以统一的标准与形式。法治国家各种要素中的最基本要素之一是法的最高性。[15]法治与宪政的精神是限制国家权力的滥用，保障公民权利与自由。法治和宪政的对立面是人治与专制，法治与宪政带来的是公民的自由与权利的保障，人治与专制终将导致暴政与反抗，形成社会的不可调和的矛盾。美国的三权分立制度最彰显的原则之一就是宪法至上法律至上的精神，因宪法规范国家权力，用宪法调节社会多元利益集团的矛盾，从而最大限度保障维护公民的权力和社会秩序。也就是宪法至上法律至上的精神落实在国家政治制度层面上，没有哪一种政治集团力量可以超越宪法。否则联邦法院有权进行违宪审查。

中国封建王朝的统治者靠自律与善德进行统治，最好的结果也只能出现“包青天”和“清官政治”，而自律不够人性向恶时则容易产生专制暴政，导致王朝不断的更替。两千多年的封建文化遗存中带有的往往是人治与专制基因。新中国成立以后这种变化沉淀仍然在一定程度影响着中国宪政发展，最突出的事例就是因为人治导致十年动乱“文化大革命”。至到十一届三中全会以后，才回到依法治国的社会主义法治道路上来。尤其是胡锦涛在纪念宪法实行20周年大会上强调：“全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。”改革开放30多年是我们坚持依法治国最好的时期，也是我们经济发展最快的时期，从人治到法治到宪政是人类社会不可逆转的趋势，任何政党需要长期执政与长治久安都必须顺应这个趋势的发展。

（二）限权制衡的思想

美国三权分立制度设计的目的就是为保障和实现美国宪法和宪政所追求的价值目标，实现人民主权的一个基本手段。所以美国著名宪法史学家爱德华·S·考文教授认为：“美国宪法一开始就强烈地偏向于维护财产权利和契约权利，有其中世纪的思想背景。”[16]美国邦联松散的结盟，无力保障国家正常的社会秩序，对实现保障公民平等、自由、财产权带来障碍，使得制宪先贤们强烈意识到，必须建立一个强有力的政府。但基于人类容易滥用权力之本性的判断，美国制宪精英们又认为，既需要建立一个强有力的政府，又要对政府进行限权制衡，防止权力的滥用。他们转述洛克的观点：“如果有一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以巨大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”[17]孟德斯鸠也认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[7]（P153）美国宪法尤其是权利法案以及美国宪法确定的许多基本制度，都体现了个人权利制约政府权力的原则，并且尤其注重保护个人的“不可剥夺”的生命、自由和财产权利。[31]（P31）美国宪法中确立的三权分立制度尤其是体现国家权力部门之间的制约与制衡，避免国家权力集中和专制的危险。另外“美国的宪政意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。”[18]这种思想基础来自西方政治法律理论传统中高级法思想和分权与制衡思想。“随着中世纪秩序的发展，一种对统治者滥用其受委托权力的行为积极予以抵制的学说被广泛地确认。”[19]美国宪法理论直接从中吸收了中世纪的这种从外部制约和限制权威的观念。

美国的宪政思想把限权制衡政府权力的思想用一种有效的内部机制来落实，三权分立制度正是这种思想的产物。我国的历史条件、经济基础和政治生态都不可能照搬照抄美国的三权分立制度，但其制度中折射的限权制衡的宪政思想参考与借鉴意义。以人性恶的推定说明权力制约与监督的必要性。诚然人性中具有善恶的两重性，道德是对人性善的最高要求，法律则是对人性恶的最低防范，在中国的传统文化中，倡导的是性本善，主张内圣外王的自我修炼与自律，而往往忽略从制度与机制建设方面来防范权力的滥用。在推进中国特色社会主义事业的进程中，我们需要一个强有力高效的政府，同时我们更迫切需要有一种控权机制，加强政府内、外部的监督与制约，防止权力的滥用。

（三）人民主权与基本人权原则

17、18世纪古典自然法学派是自然状态、自然权利和社会契约理论的集大成者。其中法国的卢梭与英国的洛克的人民主权论对美国宪法都产生了重大的影响。“卢梭是激进的资产阶级民主主义者，其人民主权思想非常激进，在反对封建专制和‘君权神授’上是非常彻底的。”他的人民主权具有如下特点：第一、至高无上性。第二、不可转让性和不可分割性。第三、不能代表性。第四、永久无误性。[20]洛克人民主权思想“更富有自由主义、个人主义的色彩”因而更符合英美的历史传统和美国制定宪法时的社会背景和社会需要。[1]（P15）洛克认为：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。”[17]（P59）“这种个人权利的理论是重构 17、18 世纪宪法的有利因素然而，却是在美国，这种理论获取了最完全的成功。”[37]“人民的同意是一切政府合法性的基础。只有人民的同意才能给予国家以道德上和法理上的有效性，权力只有来源于人民的同意才是正当的。”[21]洛克的人民主权理论将个人权利归结为自由与平等，并认为自然状态是一种“完备无缺的自由状态”和“一种平等的状态”，还将个人权利归结为生命、自由和财产“三部曲”，而其中尤其强调财产权的重要性。按照洛克的理论，政府应是人民同意的结果，这是社会契约理论的一个重要标志。洛克的人民主权思想认为无论从立法权的来源上、目的上、限制上、终止变更上，人民享有最终的权力；政府的权力来源于人民授予。这种思想对美国革命和美国宪法都产生了巨大影响，《联帮党人文集》中“美利坚帝国的建筑物应建立在人民的同意的牢固基础上。”“一个政府无论在什么时候组织和怎样组织起来，人民为授予它必要的权利，就必须将某些天赋权利转给它。”[2]（P113）美国宪法在序言中宣称：“我们合众国人民，制定本宪法，由此确认政府是建立在人民的意愿基础之上”。[21]（P197）

其实美国宪法“人民”的含义是相当狭窄的。奴隶不是人民，没有财产的白人男子也不是人民，能称得上“人民”的是拥有不动产和动产的白人男子、纳税人、基督徒，特别是新教徒。印第安人不是“人民”，因为他们不纳税。妇女不是“人民”，因为她们不享有财产权。[22]尽管如此，但其设立三权分立制度的目的性就是为了充分尊重个人权利与保护个人财产。这种理念对完善社会主义市场经济，调动社会的一切积极因素，促进社会和谐发展无不借鉴。我国传统文化中以国家和单位权利本位和个人义务本位容易造成对公权力的高度重视以及对个人私权利的漠视。借鉴其人民主权与基本人权原则，有利于妥善处理国家、集体、个人的关系；有利于调动方方面面的积极性，创造一个充满活力的社会。

三、从美国中期选举透视美国三权分立制度的弊端

根据美国1787年宪法，国会是国家的最高立法机构，由参议院和众议院组成。两院议员都由各州选民直接选举产生。国会选举每两年举行一次，其中一次国会选举与四年一度总统大选同时进行，另一次在两届总统选举之间举行，通常称为“中期选举”（Midterm Election）。中期选举的实质就是各政党争夺对国会的控制权。如果总统所在政党占多数席位，那么白宫就能更加方便的实施各项政策，否则总统在行使权力时将面临很大牵制。从地方层面上来讲，中期选举将选出部分州州长，新州长的人选将影响总统大选。

（一）解读2010年美国中期选举

2010年的中期选举结果使美国民主党和共和党在国会中的席位比例发生很大变化，总统奥巴马所在的民主党由2008年以来的多数优势变为相对弱势。共和党在此次中期选举中占据了国会众议院全部席位435席中的239席（选前为179席），民主党获得186席（选前为256席），共和党借此增加了60席，成为杜鲁门政府以来在众院赢得席位最多的一次选举。另外，参院民主党在全部席位100席中占52席，选前为57席，共和党占46席；民主党在全部50个州长中占16位（此前为26位），共和党占29位（此前为24位）。奥巴马领导的民主党在中期选举中节节失利，必将对奥巴马施政产生很大的掣肘，导致可能形成难有作为的低效政府。如由奥巴马总统倡导的、民主党国会议员全力推动的全民医保法案在2010年3月国会通过时，几乎完全是以党派划线，在参众两院中没有一名共和党议员支持民主党的方案，并且美国弗吉尼亚州等联邦法院判决全民医保法案关键条款违宪。

另据《华盛顿邮报》2010年10月26日报道，在2010年美国国会中期选举中，参议院和众议院议员候选人募集的资金创历史新高，首次超过了15亿美元。此次中期选举共花费了39.8亿美元，是美国历史上花费最多的一次选举。选举中许多利益集团纷纷捐赠。据统计，利益集团为民主党和共和党筹集到8000万美元资金，远远高出2006年的1600万美元。其中一个较大的捐助组织爱荷华州的美国未来基金会已向共和党捐助了700万美元。美国州、县、市镇雇员联合会仅2010年10月22日至27日，就花费了1.039亿美元。美国人对选举过程中的巨额开支十分不满，《纽约时报》和哥伦比亚广播公司做的一次民调显示，80%的美国人认为限制选举开支十分重要。这充分说明，美国的民主是以金钱为基础的民主，而非大众的广泛平等民主。选举的巨大耗费非普通公民能够承受，平等的被选举权也非普通公民能够享有。目前美国是世界上最大的债务国，是最差钱的国家，经济低迷却要为政党之争浪费大量的社会资源与财富，而不能将有限的社会财富合理的配置促进经济发展，还要做无谓的消耗，不能说这不是体制之弊。应当说美国的选举只是形式上的民主，是属于有钱人的民主选举，用美国人的话来说，就是“有钱人拿钱买候选人，候选人拿钱买选票”。金钱在美国政治制度中的作用是无与伦比的。无论是民主党，还是共和党，国家政权始终掌握在资产阶级手里，都受资产阶级大财团的支配，是垄断资产阶级的统治工具，不能代表广大人民群众的根本利益。这从根本上决定了三权分立制度的局限性。

（二）剖析三权分立制度的弊端

美国2010年的中期选举表明，三权分立制度至少存在以下三个方面的局限与弊端：

1.民主政治的局限性决定其形式重于实质

美国资产阶级在其资产阶级革命中针对封建专制主义，根据“三权分立”构建了国家政治制度，采取共和制，实行议会制。美国资产阶级在反封建斗争中，为了保障自身的财产利益首先要求有立法权，进而要求从司法方面来限制封建君主的权力，主张立法权、行政权、司法权互相制衡。这个理论对反封建专制促进资本主义发展是有进步意义的。但是，美国宪法的缔造者们，注重法定程序的形式性，来保障实质的权力制衡，而在实践中，却不能避免为权力而制约权力，从而忽略为谁用权，为谁谋利的实质问题。

托克维尔在反思法国大革命中的暴政时，得出这样一个结论：一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会，“具有一只独立的眼，监督着，使之不沦为专制”，[23]可以对权力构成一种社会的制约。这一理念经过西方近现代民主的实践已形成了包括公民社会组织、新闻媒体、多元政党和利益集团等在内的一整套外部制约机制。它能够从体制外通过选民的选举、政党的竞争、利益集团的压力以及传媒的介入等形式对当权者施压而防止权力得以专断和滥用。

简言之，三权分立不是万能的。它并不必然带来权力的制约，它的实践不仅困难重重，甚至可能会与权力制约的初衷背道而驰。它也不是制约权力的唯一选择，制约权力既可以由权力间的相互制约实现，也可以由社会的制约实现。以社会制约权力可能并不能解决所有问题，但至少可以为“以权力制约权力”提供一道重要的保护阀。事实证明，以社会制约权力也是实现权力监督的有效手段之一。只要是能够确保权为民所用，利为民所谋，任何有效的权力制约力量都可以而且应当调动起来，这样才符合权力内部与外部双向制约的规律。

2.政党之争与分权制衡造成体制内耗，应急功能明显不足

美国三权分立制度包含了“分立与制衡”理念，它基于一切有权力的人都容易滥用权力这条万古不变的经验而产生。美国三权分立制度的精髓在于“以权力制约权力”，就是通过强制性的权力来约束易被滥用的权力，因而容易造成政党之间为纯粹权力而制约权力。美国在政治社会实践中，国会的焦点表现为政党席位之争，行政首长的选举是党派候选人的争夺，其施政纲领也是各党派政治妥协的结果，这种妥协有可能产生良政，但也不能排除这种妥协是以牺牲广大人民的根本利益为前提，为维护政党所代表的利益集团的利益而产生的弊政。

三权分立体制下难以形成权力的配合运行，无法解决在资本主义发展过程中所出现的一些重大问题。分权制衡运用到政治体制上有两个显著的特点：一是国家内部实行三权分立，其弊病是中央难以集权；二是在中央与地方的关系上，地方分权为主，其弊病也是中央难以集权。这正是分权制衡体制的弊端。因此这种体制无法从根本上解决无政府状态和经济危机。[24]

美国的三权分立制度中很少有三权配合的内容，结果使权力在相互争斗、互相牵制中，行使的效率低下，这是美国三权分立制度所没有解决的问题。在美国三权分立制度下，任何一个权力主体要行使自己的权力，都必须以其他权力主体的协作为前提，因而一旦其他权力主体不愿与之合作，就会出现僵局，这样无疑会极大的制约权力的运行效率。尽管尼克松在最高法院关于其不享有行政特权的判决下达之后，交出了对水门事件的调查起决定性作用的那些录音带，但也有总统并不理会法院的判决。如1831年，当最高法院通过对案件的审理要求总统保护一个印第安人部落的权利之时，在任总统安德鲁·杰克逊拒不接受法院的审判理由，还声言：“约翰·马歇尔已经作出了裁定，就让他去执行吧。”[25]邓小平同志曾经说过：这样一种制度实际上拥有“三个政府”，“对内自己也要打架”，[26]就非常形象而准确的说明了美国三权分立制度权力分散，不能有效协作，效率低下的现实缺陷。

从实用功利的角度来讲，美国的三权分立制度对于一个经济社会蒸蒸日上的美国，宪政制度设计上过多地强调对政府的权力限制与制衡，无论是对经济还是政治制度健康发展无疑是利大于弊的。但三权分立制度对于一个经济每况愈下的美国，未必是最佳的制度设计，必须要有特别的制度程序以保障国家利益。如奥巴马的医保法案，惠及广大中低收入家庭却遭遇重重阻力，设想民主党在参议院没有占多数的话，医保法案目前肯定还难以实施通过。又如：1929年的大萧条之后，政府干预市场的需要体现得更加明显。1932年罗斯福总统提出了促进经济复苏的“新政”（New Deal）,但最高联邦法院试图坚持经典自由主义，接连宣布联邦和各州的经济调控法律违宪，迫使罗斯福总统为顺利推进新政，提出了“填塞法院计划”，最终触发了一场宪政危机。有人说：罗斯福新政的胜利是美国司法的失败，但罗斯福新政开创了国家干预经济新模式，使美国快速摆脱了经济危机，为美国投入二战及二战后的快速崛起奠定了坚实的物质基础，罗斯福新政应当说是强势的行政权力做保障，而非为权力的制约而制约。由此可见美国的三权分立制度在国家困难时期尤其显出其弊端，无法集政党之合力集全民之力量共度维艰。

3.金钱政治容易滋生权力倾轧与权钱交易

美国三权分立制度下产生总统、议员，与其背后的利益集团有着天然利益关联。一旦掌握权力必然为其代言谋利，甚至可能高超地打着国家利益的旗帜，让交易变得程序合法。2010年美国的中期选举就花费了1.039亿美元，况且还是在美国还未摆脱2008年以来的金融危机的低谷，却在超历史纪录的为政党利益之争花费巨额社会财富。又如：2000年12月，世界最大的能源交易商安然公司申请破产。这起美国历史上最大的破产案引起了社会的震动，也因为其政治背景迅速波及到了美国政坛。据《纽约时报》报道，安然公司是布什总统政治生涯中最大的竞选资金捐助者，共为布什提供了55万美元的竞选资金捐助，还用自己的专机拉着布什到处竞选。此外，以副总统切尼为首的能源工作小组出台了一个国家能源发展计划，但政府一直拒绝透露切尼在制定过程中和哪些人进行了接触。2001年1月,白宫在致国会的一封信中承认，切尼及其工作人员曾在这一过程中与安然公司代表7次会面。在国会要求白宫“立即提供政府官员和安然公司接触的全部情况”时，布什总统却以“与国家利益相冲突”为由，动用行政特权，禁止公开相关文档。这些都充分暴露了美国资产阶级三权分立制度和选举制度的根本弊端。

因此，美国三权分立制度同样走不出“绝对的权力带来绝对的腐败”的权力怪圈。而如果在一个体制内，腐败现象时有发生，排除人性与外部环境因素影响，那就表明这个体制自身存在隐患和薄弱环节。正如有学者说:“一种制度重复地产生同类现象，说明制度内部存在这种现象的土壤，即使制度本身没有制造这种现象的功能，但结构上存在被其侵袭渗透的缺陷。”[11]

总之，对美国的三权分立制度，我们应以辩证客观的态度去认识。既要以世界眼光开放胸怀学习人类政治文明的成果，又不盲目的实行照搬照抄的拿来主义，积极探索中国特色社会主义法治道路的建设，坚定不移地走最符合中国实际的法治发展道路。实践证明，人民代表大会制度是中国的政治制度的最佳选择，决不能弃人民代表大会制度而择三权分立。

四、对美国三权分立制度审视中的启示

通过对美国三权分立制度系统全面的剖析解读，客观辩证分析其利弊，其目的就是通过对其审视，更加清醒地认识到我们应该走什么样的法治道路。了解三权分立制度的成因和弊端，结合30多年来改革开放取得的巨大成就，更加坚定我们应该坚持什么——坚定不移地走中国特色的民主法治道路；透视三权分立制度蕴含的宪政思想，我们应该借鉴什么——立足中国实际借鉴人类政治文明的成果；从而达到促进完善中国特色社会主义的基本政治制度——人民代表大会制度的目的。

（一）坚定不移地走中国特色的民主法治道路

改革开放30多年，中国取得了举世瞩目的巨大成就，中国的崛起引起了世界的广泛关注。这是中国共产党探索中国特色社会主义发展道路取得的巨大成功。实践证明：坚持党的领导与人民代表大会制度，这是我们进行中国特色社会主义，实现民主法治的坚强政治领导力量与制度保障；坚持完善中国特色社会主义法律体系是我们的法律保障；坚持发展社会主义市场经济是我们进行民主法治的经济基础。这三条被实践证明了的经验，是我们坚定不移地走中国特色的民主法治道路所必须坚持和继续完善的。

1.坚持党的领导与人民代表大会制度

中国是一个多民族的单一制国家，需要一个坚强有力的政党领导全国人民进行中国特色社会主义建设。

中国共产党的执政是历史的选择、人民的选择。1948年中国共产党在解放战争取得绝对优势时，发表了著名的“五一口号”，号召各民主党派到解放区共商建国大计。随后召开了中国人民政治协商会议，制定了“共同纲领”，通过民主协商，确立了中国共产党的执政地位。从60年的执政实践来看，中国共产党是一个与时俱进的政党，执政能力也在不断完善，为一个崛起的强大中国提供了有力的政治保障。坚持党的领导，同坚持人民当家作主和依法治国在根本上是一致的。

2．坚持完善中国特色社会主义法律体系

新中国成立以来，由其是改革开放30多年以来，我们探索了一条中国特色的社会主义民主政治的发展的道路，在民主政治发展道路上不能离开法制建设谈民主政治制度。一个政治经济民主大国也必然是法制大国。实践证明，国家稳定，社会和谐必须以法律体系建设为基础。这30多年取得的巨大成就与法制建设步伐加快密不可分。邓小平同志曾深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人看法和注意力改变而改变。”这一语道破法治建设的必要性和紧迫性。我们仅仅用了几十年时间就形成了中国特色社会主义法律体系，这是中国法制建设的重大成就，为民主法制建设提供了强大的法律保障。2011年3月10日吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要，集中体现党和人民意志的、以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已形成，国家经济建设，政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实面有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志，是具有现实的重大意义和深远的历史意义。”中国特色社主义法律体系形成使我国社会主义法治建设进入了新的历史阶段。改革开放三十多年来，因为很多的社会、经济领域没有法律可依，但我们也应该清醒认识到，社会发展无止境，法律发展与完善也没有止境。立法工作的当务之急是加快立法建设，有总比没有好。中国特色社会主义事业是一项长期的历史任务，完善中国特色社主义法律体系也是一项长期的历史任务，也是中国特色社会主义法制建设的内在要求。我们要在实践中继续探索，解放思想，立足中国国情，吸纳世界政治文明的优秀成果，不断促进中国特色社会主义法制建设。分析审视美国三权分立制度的利与弊对我国民主法制建设都是有益的。

3．坚持发展社会主义市场经济

30多年改革开放取得的巨大成就，其中最重要的一条就是解放思想，导入了社会主义市场经济。从计划经济向市场经济的转型当中，我们立法上有许多空白地带，因此，90年代以后，随着社会主义市场经济理论的确立，逐步上升为党的政策和立法。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若班干问题的决定》提出的第一次法制建设的目标是：遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适合社会主义市场经济的法律体系。由此可见，一是从法律角度来讲，市场经济与法治是有天然的联系，可以说市场经济催生法治经济。市场经济必将导致公民个人权利保护的社会需要的形成，而这种需要与形成必然导致以对国家权力的强化和限制为手段，以对个人权利保护为目的的宪政的形成。二是从经济角度来讲，市场经济经济对优化资源配置、激发全社会创造力，实现社会财富总量的快速增加是具有强大的动力。这为进一步实现公平、正义，化解社会矛盾，维护社会稳定提供了物质基础，从而进一步促进民主政治的发展。总之，坚持发展社会主义市场经济是建设中国特色社会主义道路的经济基础，没有这个经济基础就无从谈建设中国特色社会主义。

（二）立足中国实际，借鉴人类政治文明成果

中国共产党十一届三中全会以来，就特别注意吸收国外先进经验，这也包括法学方面的移植与借鉴。邓小平认为：“无论革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验”[26]（P2）“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”[26]（P373）中国特色社会主义法律体系本身就不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的。还有这个法律体系本身并不是完美无缺的，这就从客观上要求我们必须借鉴人类政治文明的成果，充分发挥社会主义制度的比较优势。

要破除借鉴人类政治文明成果就是照搬西方政治制度的误区。由于资本主义宪政制度的优势，而借鉴人类政治文明成果又成为主要是借鉴以美国为首的西方发达国家的政治文明成果，于是就容易错误地理解为“借鉴人类政治文明就是照搬西方政治模式”，从而拒绝借鉴人类政治文明成果。我们要不断发展完善中国特色社会主义法律体系，就必须吸纳人类的政治文明成果，促进中国模式不断自我完善和发展。

所谓人类政治文明成果就是那些经过实践检验的能为不同国家制度所吸纳的东西。在经济领域，计划和市场，是手段和方法，本身没有阶级性，也不是区别社会主义与资本主义的标志。在政治领域同样如此，民主、法治、自由、人权、平等、博爱也不是为资本主义所专有，而是人类共同创造的文明成果，是人类共同追求的奋斗目标。在人类共同美好的价值取向上各国都应当共享与继承。

岩性以古生界的二叠系砂页岩、泥岩为主，砂页岩、泥岩往往含蒙特石和高岭土矿物，该两种矿物具有见风易风化、失水干裂和遇水膨胀而崩碎的特性，强度低，属较软岩，软化系数0.42～0.95，是所谓的“烂石头”，详见表2。基岩单轴抗压强度：中、细砂岩为9.5～19 MPa，泥质粉砂岩2.5 MPa，受基岩裂隙水和出渣车辆碾压的影响，洞底岩石软化、泥化严重，影响正常施工。

1.宪法至上，维护宪法权威

宪法是国家的根本法，它规定社会结构和国家结构的基本原则，规定国家机关的组织活动原则以及公民的基本权利和义务。宪法是保持国家统一，民族团结，经济发展，社会进步和长治久安的法律基础。首先，维护宪法权威，必须保持宪法的稳定；同时在保持稳定中与时俱进。其次，维护宪法权威，党和国家机关要带头执行宪法，落实好宪法。党和国家机关既是宪法的主要执行者，又是宪法规范的主要对象，党和国家机关必须在宪法和法律范围内活动，严格依照宪法办事，把宪法作为根本的活动准则。第三，维护宪法权威必须切实保障宪法的实施。现行宪法颁步实施以来，我国社会主义民主政治建设不断发展，依法治国进程全面推进，更好地保障了公民的权利和自由，宪法的实施取得了巨大成就。立法以宪法为依据，将宪法有关规定具体化、是实施宪法的重要方面。中国特色社会主义法律体系基本形成，有力推动了宪法实施；同时，我们还应看到宪法实施中还有许多问题，如对权力的监督制度还需要加强，宪法确定的各项制度还需要进一步配套完善等。应该说全面实施宪法仍然是一项长期而艰巨的任务。美国的三权分立制度中折射的宪法至上、违宪必纠的精神，值得我们借鉴。

2.加强对行政权力的监督

我们绝不可照搬照抄美国三权分立制度模式，但其中限权制衡的思想，还是值得我们借鉴的。中国模式最大的优势是集中力量办大事，是行政权力运转效率最高的模式。这有利于中华民族伟大复兴，有利于最大限度的保障人民的根本利益。但这种模式可能会造成行政权力和自由裁量权过大，导致权力滥用。在这种模式下，要特别加强对行政权力的监督。一是加强人大对政府行为的监督。人大监督权是我国宪法赋予中央和地方各级人大的一项基本权力，是保证和保障人大的其他权力实现的最终屏障和防线，并进而确定和决定人大在国家体系中的宪法与宪政地位状况。因此，在新时期，我们必须切实加强人民代表大会监督职权的实现，综合运用多种监督形式，在监督内容上更加紧扣大局、更加贴近民生，使人大监督工作取得更多实实在在的效果。[27]二是转变政府职能，建立有限责任与法治政府。国家承担了过度的社会职能,过度地干预经济社会的事务；那么,社会主义市场经济就不可能发展完善，市场经济是建立在平等契约基础上的自由经济，过多的政府干预，将无法形成平等的多元的社会化主体。也就无法有效地制约和监督国家权力的行使。建立有限政府不是否认国家的作用,而是尽可能有效地发挥国家为社会服务的作用。三是强化社会制约权力的功能。马克思主义认为，以社会制约和监督国家权力是人民当家作主的保证。社会制约国家权力是国家发展、社会进步的要求和体现。为防止权力的滥用而导致的政治腐败,通过社会制约国家权力显得更加重要。

3.尊重和保障人权，突出保障个人的财产权

1949年10月新中国成立，建立了人民民主政权，为中国人民享有权利和自由提供了根本政治保障。改革开放以来，我国人权保障事业取得了举世瞩目的成就。宪法规定：“国家尊重和保障人权”。首先、要从立法上充分体以人为本的理念。改革开放30多年来，我们探索中国特色社会主义发展道路，取得巨大成就，为保障人权奠定了坚实的物质基础和实现可能的条件。关键是在完善中国特色社会主义法律体系中，从立法角度加以保障和巩固，使广大人民在更高更广泛的层次获得人的尊严与尊重，尤其是在立法上保障个人财产权。实践证明，人民内部矛盾许多利益诉求表达，都是因为在保障个人财产不力而引发的，如在我国的信访量中有很大成份是因为征地拆迁侵犯个人财产权而引起发的。为完善市场经济，促进社会和谐稳定，迫切需要从立法上切实保障个人利益，防止行政权力滥用。我们欣喜地看到宪法修正案明确列入了保护个人财产不受侵犯，但在具体的法律实践中还有待于落实实施。第二、要从立法上完善侵害人权补救处罚机制。比如对《国家赔偿法》不断加以完善，公民权利的保障等等。第三、国家机关要切实保障公民的权利和自由的执行与落实。公民的权利和自由不得受到侵犯，是宪政思想的内在要求，我们要完善发展中国特色社会主义法律体系，也必须尊重和保障公民的权利不受侵犯，这也是建设法治政府的题中之义。

（三）不断完善人民代表大会制度

邓小平同志曾深刻指出：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”这一论断对于我们检验人民代表大会制度的功效和作用具有重要指导意义。人民代表大会制度，是我国社会主义政治文明的重要制度载体。这一制度符合中国国情，体现我国社会主义国家的性质．是保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。而美国国会议员代表的是不同利益集团的利益，不同政党的利益，有着天然历史局限性。我们决不能弃人民代表大会制度搞三权分立；而应珍视长期以来人民代表大会制度发展的宝贵经验，坚持从我国的国情出发，走中国特色的政治发展道路。

1.继续加强立法工作，切实维护宪法的权威

立法权的基本功能是人民意志的表达和汇集，实质上是通过表现为法律的人民代表的意志来分配利益和正义。我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，无法可依的问题已基本解决，但用构建和谐社会和建设法治国家的高标准来衡量和要求，还存在着一些不尽如人意的现象。例如，立法的地方保护主义和部门保护主义—“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”，以及“借立法扩权诿责”等不正常现象；由于立法的观念、态度、经验、体制、能力、资源、技术等多种原因造成的立法质量不高的现象；由于立法不善而导致某些法律规范相互冲突、法律存在漏洞、法律偏私不公、法律虚置难以实施等现象；由于立法不够科学民主等原因，使立法本身成为制造利益冲突和社会矛盾的根源的现象，等等。[28]

我国今后立法的重点应放在进一步完善中国特色社会主义法律体系上来，社会发展无止境，立法完善工作也无止境。要确立宪法的最高权威，围绕保障宪法的实施，完善配套法律。围绕社会主义市场经济，调整制定各种经济主体的关系，维护经济秩序，保障个人财产。围绕保障个人权利，加强对行政权力的约束，完善各种行政立法。围绕国家和人民的发展大局，理顺各种法律关系，调整修改立法不完善和不适应的发展要求的法律规范，切实维护公民的权利。全国人大要发挥国家权力机关的作用，依法行使立法权，切实加强自身立法队伍的建设。

同时，要进一步推进科学立法与民主立法。把立法评估作为加强和改进立法工作的一项新举措。通过各种形式，对法律制度的规范合理有效性等作出客观评估。为修改完善法律、改进立法工作提供依据。完善人大代表参与立法的工作机制，把办理代表议案建议同制定修改法律结合起来，充分听取代表提出的意见和建议，发挥人大代表在立法工作中的作用。开展立法公开听证活动，广泛听取社会各界尤其是基层群众的意见，认真听取专家学者的建议，建立健全采纳公众意见的反馈机制，顺应社会需要，推进科学立法、民主立法工作。

2.切实加强对权力的监督

我国《宪法》第二条规定一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是宪法学的基本的首要原则，是人民主权原则的体现，同时也规定了人民行使权利的方式与机关。但是，审视我国的法律体系，就人民代表大会监督权，法律规定的过于笼统和概括并仍有缺陷和不足，人的和物的力度均不够，可操作性不强。具体来说，我国宪法分别规定了调查权、质询权、罢免权、会议权、监督宪法的实施权、审查权、批准权、改变权、撤销权，分别表现在宪法第61条、第62条、第63条、第71条和第73条，这些过于原则性的规定不利于宪政和法治的进一步深入，更不利于人民代表大会的监督和制衡作用的发挥。

进一步完善、强化和明确监督权的职权，综合运用多种监督形式，真正实施和实现宪法所赋予人大监督权的目的、权能；美国三权分立制度所体现的形式正义优点，表明制度监督对于权力约束有着重要的不可替代的作用；没有必要的制度规则及其程序的约束，权力的滥用就不可避免。因此，我们必须加强组织建设和制度建设，从制度上保障权力的相互制衡和监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，坚持用制度管权、管事、管人。[29]

首先，必须完善立法，从法律上各个维度界定人大监督权的职权。更切实的保障人大的监督作用得以发挥。在美国三权分立制度中，其核心原则在于保持立法机关、行政机关和司法机关的彼此独立彼此制约，从而实现权力的分工与制衡。在对人民代表大会制度的完善过程中，我们要从立法上完善落实监督权，能够有法可依，有法必依实施监督，这不仅有利于建设民主政治，更有助于使人民代表大会成为真正意义上的独立的有实际权威的权力机关，充分发挥其监督职权。

其次，充分发挥人大及人大代表的监督作用。必须采取切实有效的措施，尊重代表主体地位，树立为代表服务的理念，提升代表工作水平。探索代表在人大闭会期间执行代表职务的途径和方式，保障代表的民主监督权利。切实增强监督的实效性和权威性，全力展现《监督法》的生命力，为促进经济社会又好又快发展和构建社会主义和谐社会，推进社会主义民主法制建设，充分发挥地方国家权力机关常设机关应有的作用。

第三，全方位地完善监督制度。一是要加强对“一府两院”的监督。完善监督机制和规范监督程序。涉及关系到国计民生的重大问题，要提前参与，全程监督。对于侵犯公民权力的问题要加大督办力度，形成规范的监督机制。二是开展对“一府二院”的评议工作，及时把群众的要求，社会的需要反馈给国家行政执法机关，坚持为民代言为民维权，把民生民意反馈到行政执法机关的决策之中。把重点评议审查与经常性监督结合起来，形成有效的监督机制，防止行政权力的滥用。

日前地方人大相继出台关于加强检察机关法律监督的决议或决定，拓展了人大监督的方式，强化了人大监督的规范性就是个很好的信号。[30]总之，要不断拓展各种监督形式，加大监督工作的力度，提高监督工作的实效。

第四，强化人大各项工作中的利益表达功能。一是创新立法选择机制，把立法重点放在各阶层民众普遍关心的重大问题上；二是重要的立法计划、立法法案必须向社会发布，借助网络媒体等手段，广泛征求各阶层意见，做到“开门立法”；三是创新立法审议机制，进一步提高常委会审议的公开性和透明度，提高审议质量；四是不断完善和改进立法听证制度。在人大监督工作中，必须保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，必须让权力在阳光下运行。在立法监督、对政府行为监督、司法监督等监督中切切实实实现好、维护好、发展好各阶层人民的根本利益。在决定重大事项工作中，要健全决策机制，提高决定决议质量，把握决定决议重点，善于使人大通过的决定决议切实符合各阶层人民的根本利益。实现对权力的制约，不仅仅要充分发挥人民代表大会制度主渠道作用外，还必须借助于人民政协、民主党派等重要渠道，特别是工会、妇联等社会组织团体、媒体、网络等。如此，我们才能真正实现以民制权，权为民用。

3.完善选举制度，扩大直接选举和选举差额度

人大代表的选举是否民主和公正，直接关系到代表的素质，进而影响到人民代表大会工作的开展。列宁指出：“只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。”[31]

选举制度是人民民主的集中体现，也是发展代议制民主和基层直接民主的基础所在。针对当前选举制度中存在的问题，可以从以下几个方面着手加以改善：

其一，进一步完善选举民主程序。继续在基层推进公推直选制度，促进党内民主、基层民主。在公推阶段，通过公开推荐、差额票决、差额选举等程序推举候选人，在直选阶段，由享有选举权的选民投票直接差额选举产生国家机关组成人员。以多种形式在多个省市进行基层民主试点，不断推进更大范围内的民主进程，认真组织基层民主探索，向更高层次、更大范围发展基层民主，最终形成各项事务决策的科学化、民主化的局面，积极有序的推进党内民主，让国家逐步走向民主法治轨道，努力推进社会主义和谐社会的构建，促进社会经济又快又好科学发展。

其二，一定范围内扩大直接选举的范围。在某种意义上，直接选举范围的大小是民主程度高低的重要标志。[32]因为直接选举可以抛开中间环节，使选民的意愿得到充分的表达，省去间接选举中民意被再次转达的过程，防止间接选举中选民意愿被扭曲的情况发生。可以从我国的实际出发，首先在经济比较发达、法治比较健全、政治文明比较完善的地区，经过充分的准备和调研，率先作为试点区域辅之以配套措施逐步扩大直接选举的范围；然后，从这部分地区的实践中总结经验和吸取教训，再向其它地区逐步扩展，逐步扩大我国直接选举的范围和层级，直至将中央政府的权力直接建立在公民直接授权的基础上。[33]当然这个是任重而道远的，也是必须慎行的。

其三，优化代表结构。在坚持民主和效率兼顾的前提下，适当减少人大代表数量，进一步优化代表结构：一是优化代表职业结构。在继续按地区选举代表的同时，辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表。限制和减少行政官员代表数量，提高工农业生产和新兴社会阶层代表的比例。值得欣慰的是，十七大上，三位农民工作为新兴社会阶层代表首次步入全国人大的会场。这是改善人大代表结构的一个积极信号。[34]二是优化代表知识结构，提高法律、经济、文化、社会管理等方面的专业人才代表比例。三是优化代表年龄结构，老中青相结合，使人大代表队伍既充满生机与活力，又保持相对的稳定性和连续性。总之，我们要逐步改变目前存在的官员代表比例过大的不合理现象，减少这种既是运动员又是裁判员的角色冲突，构建科学合理的人大代表结构，切实落实人大代表的监督职能。

4.健全完善人民代表大会运行机制

人民代表大会能否真正有效地行使好宪法赋予的各项职权，发挥国家权力机关的作用，在很大程度上取决于自身组织体制是否健全，是否科学合理。有学者深刻指出：“人大及其常委会自身的状况难以适应代表人民意志、行使国家权力的要求，在其组织机构、工作制度、选举制度、代表素质、与人民群众的联系等方面都存在着一系列问题。这些问题不加以改进和完善，各级人大及其常委会就很难真正承担起其国家权力机关的重任。”[35]

第一，进一步完善和调整人大的议事规则。首先，充分听取代表的意见。将会议将要审议的主要文件，包括政府工作报告(稿)、国家预算和预算执行情况的报告(稿)、常委会工作报告(稿)等文件，要充分酝酿审议和听取代表意见。再次，完善发言制度，建立辩论制度。辩论是获得正确认识的必不可少的过程。在人民代表大会制度中，辩论也是人大及其常委会正确决策的条件之一。[36]考虑到人大会议议案较多的实情，不可能每一议案都要进行辩论，但对于热点难点和关系到国计民生的重大议案必须要辩论。最后，要修改和完善表决规定。一是区分不同的议案，设置单独或单项表决的表决方式。比如对法案采取逐条审议和辩论的办法：对“一府两院”的工作报告分解为对过去一年的工作的总结、对下一年度工作的安排或预算分别进行表决的方式等。二是要根据议案重要程度的不同，确定不同的计票基准，使表决更科学。如宪法修改实行特殊多数原则，任免国家领导人实行一般绝对多数原则，其它议案实行相对多数原则等。

第二，完善人大会期制度。会期制度是人民代表大会制度的重要组成部分。会议召开的时间是否确定，会议举行的时间长短，会议日程上安排如何，对能否开好会议都有很大影响。宪法、全国人大议事规则、地方组织法等对每年开会的次数和开会的时间只是作了原则性的规定，对会议持续的时间没有作出具体规定。以全国人大为例，在短短的半个月的时间内，不但要审查国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，而且要审查一系列的法律议案和草案。在不进行广泛查阅资料和调查、咨询的情况下，就让其对是否通过某项法律做出判断，是很不合适的。随着代表人数的适当减少，由兼职制逐渐向专职制过渡，各级人大会期可相应延长一倍甚至更长。[37]

其三，探索实行一定比例的人民代表专职化。专职代表制是指代表不兼任其他职务，而以职务作为其专职工作，享有职权并承担相应责任的代表制度。代表专职化是和法律赋予代表的地位和作用所决定的。人大代表的专职化关系到代表职能发挥和履行的质量。随着社会、经济的高速发展，人大所议事项的复杂化和专业化客观上要求代表职业化。但专职代表制对于我国毕竟是一新事物，因此，其实行不可能一蹴而就，需要结合我国当前实际情况逐步推行。一方面，以法律明确实行人大代表专职化。在依法治国的今天，对于任何改革方案的实施、操作，都应通过法律、法规做出明文规定。二是实行代表经费的财政预算单列制度。人大代表的监督身份，决定他们很有可能要得罪政府部门，人大的财政拨款不能由政府说了算，否则人大代表行使监督权只能睁一只眼闭一只眼，不敢监督到位。很可能造成权力与权力之间的权衡与方便，损害的只能是国家和人民的利益。因此，代表经费应由财政预算单列。总而言之，完善人民代表大会制度，是保障改革开放和现代化建设顺利进行的需要，是实行依法治国、建设社会主义法治国家的需要，是广大人民群众的共同愿望。坚持和发展好人民代表大会制度，对维护人民主权，保障国家性质，发展中国特色社会主义事业极为重要。

结 语

美国的三权分立制度是1787年联邦宪法的一项重要内容，是美国政治思想体系的重要组成部分。其主要内涵是指把国家权力分为立法权、行政权与司法权，分别由国会、总统与法院行使，三权彼此独立，但又互相制约、保持均衡的一项政治制度。美国三权分立制度的确立是其国情发展的必然选择。

任何事物都具有两面性，美国的三权分立制度亦然。实践证明，三权分立制度对于维护美国社会稳定，促进社会发展功不可没。它对于维护美国资产阶级的利益，调整不同利益集团的冲突，防止权力滥用和集中，保障公民权利等方面发挥了重要作用。同时，通过美国的发展历程特别是美国国会的中期选举，我们也必须看到美国的三权分立制度又存在诸多不足和缺陷。美国三权分立制度是资产阶级内部的民主，是实现资产阶级统治的政治形式，它夸大了权力制约权力的作用，它无法实现权力集中和权力配合的积极效应，也无法从根本上保障公民权利与自由。这些缺陷是资本主义政治制度自身无法克服的，对于其不足我们必须给予充分重视。对美国的三权分立制度，应以客观的态度去认识。国家的政治运行模式绝不能照搬照抄，但其中的先进的宪政思想我们可以借鉴；但也不能夸大其作用，盲目追求。去其糟粕，取其精华，洋为中用，才是我们应当采取的正确态度。

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Key works：Constitution;the Separation of Powers;the System of People's Congress

Opinion Towards the Separation of Powers Under the United States Constitution

Du Ya-ling
（Hunan Provincial Public Security Bureau,Changsha,Hunan,410001）

By inspecting the connotation,cause and influence of American Power Separation System,we get to draw the conclusion that the power separation system is the typical American political,economical,historical and cultural production,and is the democratic politics governed by the capitalist class.China has the unique national conditions and thus can not copy the American political model blindly.However,we can still draw lessons from the constitutional thoughts reflected by the American system,which has embodied the political civilization fruit of human beings by the principle of constitutional supremacy,power restriction,popular sovereignty and basic human rights.Combined with the Chinese reality,we should keep an open mind to share the political civilization fruit of human beings and improve the socialist legal system.

D921.1

A

2095-1140（2011）03-0100-16

2011-03-16

杜亚玲（1970- ），女，湖南常德人，湖南省公安厅副厅长、政治部主任，主要从事宪法学、行政法学研究。

左小绚）