辅警执法权问题研究

杨 雪

（铁道警官高等专科学校， 河南 郑州 450053）

辅警执法权问题研究

杨 雪

（铁道警官高等专科学校， 河南 郑州 450053）

辅警在协助公安民警维护我国社会治安中发挥着重要作用，然而近年来关于辅警执法权引发的诉讼争议也层出不穷。因此，深入分析辅警是否具有独立的执法权，加强辅警性质的理论研究，是目前亟待解决的问题，也是我国辅警研究中争议最大的问题。只有明确定位，明晰职责，规范言行，加强管理，才能建设规范化的辅警队伍。

辅警；执法权；性质定位；规范管理

一、辅警的概念与作用

辅警，有的也称为协警，是指在编警力以外的直接协助国家在编公安民警履行各项职能的辅助力量。其性质属于在编警力以外的辅助警力，其功能主要是弥补在编警力的不足，起辅助、协助作用。当前,我国辅警队伍的发展颇具规模，交通协管员、保安等各类辅警已成为公安民警的得力助手和有效补充,为维护社会治安做出了重要贡献，缓解了日趋复杂的治安形势给公安机关及社会带来的压力。

我国现有辅警人员人数巨大，最多时达200万人以上,2004年经整顿治理后减少了许多,据不完全统计目前仍有150万人之多。笔者看到一些资料统计，如浙江省截至2009年5月，全省公安机关在用的辅协警有8万多人，已超过全省在编的公安民警数。再如笔者曾在上海市公安局轨道分局进行调研，该局是专门负责全市13条轨道交通的运行安全的，每天线路上都有很多车站，如果要做到“一站一警”是根本不可能的，分局在编民警的人数远远不够。为了解决这一问题，确保每条线路每个车站都能保持良好的运营秩序和治安秩序，分局聘用了大量的辅警（他们称“轨道保安”），收到了良好的效果，现在其辅助警力的人数已远远超过在编民警。公安行政执法机关之所以大量使用辅警人员，主要是因为：

第一，可以缓解在编警力不足。目前我国的警力与总人口之比为万分之十一。法国为万分之三十五，意大利为万分之二十九，美、日为万分之二十八。很显然，我国的警力是非常匮乏的。而治安形势日趋严峻，警察疲于奔命，一线警察普遍超负荷工作，身心健康状况不佳，英年早逝者多多。辅助警力的使用，可以有效缓解一线警力的不足。

第二，可以节约行政成本。公安民警作为国家公务员，其工资、福利等都比较优越，因此政府部门录用一名正式警察往往需要耗费较大的行政成本，而辅助警力的成本则相对低廉。从我国现行体制来看，各地公安经费的缺口都比较大，增加辅助警力当然要比增加正式在编警察更经济。

第三，可以合理配置公安机关的人力资源。公安行政执法工作中存在大量的非权力性、非专业性的工作，占用了不少宝贵的警力资源。如果用成本相对低廉的辅警来做这些大量存在的、耗时耗力的非专业性工作，就可以将大量民警从繁琐的事务性工作中解脱出来，集中到专业执法一线上去，从而实现公安机关人力资源的合理配置。

第四，已经在维护社会稳定中发挥了积极作用。如上海市公安局轨道分局要负责全市13条轨道交通的运行安全，任务艰巨，责任重大。其本局正式在编民警警力十分有限，因此基本上一个民警要同时负责几个车站，这样每个车站具体的治安秩序的维护、乘客间纠纷的解决及对安检的督导就落在了驻站保安的身上。这些保安都是经验丰富，对一些突发事件都能及时、有效地进行先期处置，然后等待民警到来做具体处理，他们对于确保上海轨道交通的安全作出了突出的贡献。轨道分局及所辖各派出所的领导们也经常强调辅助警力的重要作用，甚至表示如果没有辅警，其工作就将陷入瘫痪状态。可见，目前如果离开这支队伍由公安机关单独维护社会治安稳定，似乎变得不现实和不可能。有数据粗略统计，目前辅警抓获的嫌疑人员一般占抓获全部嫌疑人的50%以上，高的地方在70%以上，此外相当多地方也是依靠辅协警这支队伍抑制发案。

二、典型案例分析辅警的执法权问题

应该肯定的是,辅助警力对维护我国社会治安起到了非常积极的作用。然而，近年来关于辅警执法权引发的诉讼争议也层出不穷，典型的如因交通协管员贴罚单引发的诉讼案件。我们就以此为例，分析研究辅警人员是否有独立执法权，这是对辅警性质的定位，也是目前我国辅警研究中争议最大的问题。只有明确定位，才能明确辅警的职责，才能建设规范的辅警队伍。

2006年1月11日，《汽车驾驶员》杂志社副主编钟渭平把车停在国家工商总局门口的停车位上，10余分钟后待钟先生办事出来时，发现自己的车被交通协管员贴上了“违法停车告知单”，由于找不到“贴条”的交通协管员，钟渭平无法申辩，只好作罢。2006年1月13日钟先生到北京市公安交通管理局西城交通支队西单队接受处理，被罚款200元。2006年2月21日钟先生就其停车被罚款一事向西城区人民政府申请行政复议，要求撤销公安交通管理简易程序处罚决定书，返还其交纳的罚款200元。2006年3月22日，西城区人民政府作出行政复议决定，维持了原处罚决定。于是2006年4月10日，钟渭平一纸诉状将西城交通支队西单队告上了西城区人民法院，请求法院判令撤销被告的行政处罚决定，并返还原告交纳的罚款200元。打官司质疑交通协管员开具违法停车告知单的行为，这在北京还是头一回，消息一经传出，立刻引起社会各界的广泛关注。2006年12月8日，北京市西城区人民法院一审判决驳回了钟渭平的诉讼请求。法院认为，交通协管员对违章停车粘贴“违法停车告知单”并进行拍照，并未违反有关法律、法规的规定。

本案中，交管部门辩称“违法停车告知单”并不具有强制力，而只是属于告知违法行为人并取得证据（一般情况下交通协管员对违章停放车辆贴了告知单后，会对其进行拍照取证）的一种形式。违法行为人持告知单到交警队经过核实确系违法后，才会由交警开具正式的《行政处罚决定书》，并到银行缴纳罚款。但实际上我们不难看出，一旦汽车被贴上违法停车告知单，如果机动车驾驶人不去交管部门接受处理，该车就无法通过年检，因为事实上开具违法停车告知单已经被有关部门等同于机动车驾驶人存在违法行为。因此“违法停车告知单”实际上已经具有了强制力，或者说其效力就相当于《行政处罚决定书》。

由于此案的特殊性而备受关注，我们不禁也要认真思考一个问题：交通协管员的职责究竟是什么，交通协管员是否有权单独对违章停放车辆贴“罚单“呢？《北京市实施（中华人民共和国道路交通安全法）办法》第七十八条第四款规定：“市和区、县人民政府组建的道路交通安全协管员队伍，协助交通警察维护道路交通秩序，劝阻、告知道路交通安全违法行为。”《山西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法》办法》第五十九条规定：“道路交通安全协管员可以协助交通警察维护道路交通秩序，对道路交通安全违法行为进行劝阻，但不得行使交通警察的行政执法权。道路交通安全协管员应当接受交通警察的指导和监督，实施文明管理。”《安徽省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第十四条规定：“设区的市、县(市)人民政府公安机关交通管理部门根据道路交通安全管理工作的需要，可以聘用道路交通安全协管员，协助交通警察维护道路交通秩序，疏导交通。道路交通安全协管员不得实施行政处罚和行政强制措施。”可见，我国现有法律规范普遍将交通协管员界定为“接受交通警察的指导和监督”、“协助交通警察维护道路交通秩序”的人员，工作方式主要为“劝阻”、“告知”，且“不得实施行政处罚和行政强制措施”。即交通协管员是在正式执法人员的指示下协助其进行工作，不行使行政执法权的辅助人员。因此，交通协管员如果要对违法停放车辆进行贴单并拍照，必须在值勤民警的指导下方可进行。换句话说，交通协管员无权单独对违法停放车辆粘贴《违法停车告知单》并进行拍照，否则就是与法律规定背道而驰。

当年北京市西城区人民法院的判决亦引起诸多不满。原告钟渭平曾公开向记者表示，他不在乎案子的输赢，自己站出来打官司的目的就是希望更多人关注这种现象，并督促有关部门依法行政。在该案发生的两年后，即2008年6月10日，北京市交管部门取消了交通协管员对违法停车“贴单”的权限，今后交通协管员的职责更加明确，他们只能重点对违法停放车辆进行劝阻，对驾驶员不在现场的情况及时上报，由交警队派出交警进行处理；大部分协管员则要充实到路口负责维护管理非机动车及行人的交通秩序。

通过对“钟渭平诉西城交通支队西单队案”的分析，我们得出结论，包括交通协管员在内的各类辅警只是辅助、协助执法者进行执法活动，但其自身并没有执法权，不能单独进行执法活动。那么辅助警力与其所在的公安机关之间究竟是什么关系呢？

三、有关辅警性质的理论研究

我们知道，辅警制度在西方许多国家普遍存在，这些国家对辅警的定位一般都是在编警力的补充，普遍规定不具有执法权限。在德国、法国和我国台湾地区等国家和地区将有关辅警性质的理论研究概称为“行政助手理论。”所谓行政助手，又译作行政辅助人、行政协助人，是指“私人或私法人，非以自己名义独立对外行使公权力，而是在行政机关指示下，立于帮手地位，协助该行政机关处理行政事务，从事非独立性活动，以协助完成公共任务。”[1]其具有以下特征：第一，行政助手是协助完成公共任务的私主体，包括私人和私法人；第二，行政助手受行政主体请求而为之活动，其效果归属于请求之行政主体；第三，行政助手的活动不具有独立性，即其活动受到行政机关的指令拘束，并受其监督。[2]行政助手的实例有很多，如“某公民在出现交通事故时受交通警察的委托，用相应的手势指挥交通”[3]；“公立学校教师指派学生于教师临时不在教室或下课时间，负责维持班上秩序”[1]P70。从我们之前对我国辅警的定位分析来看，我国辅警是“辅助、协助执法者进行执法活动，但其自身并没有执法权，不能单独进行执法活动”，其法律性质与“行政助手”非常相似。

然而随着辅助警力的不断发展，关于是否应当给予辅助警力一定执法权的讨论也愈演愈烈。于是国内有学者提出应将辅警的性质定义为“行政受托人”，这也就意味着辅警将具有一定的行政执法权。行政委托是指“行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为”。[4]其特征如下：第一，行政委托的委托方是具有行政权力的行政主体，委托事项与行政主体的行政管理活动密切相关。这一点可以将行政委托同一般的民事委托代理区别开来。第二，受托人行使职权或从事行政事务的依据并非直接来自于法律规定，而是来自于行政机关的委托协议。这一点是行政委托与行政授权的重要区别，在行政授权中，被授权组织的权力直接来源与法律、法规的明文规定。第三，受托人以行政主体的名义行使职权，法律效果归属于委托方，即受托人不因行政委托而取得行政主体的地位，受托方因履行委托事项而造成的法律后果由委托的行政主体承担。[5]最重要的一点是受托人基于行政委托可以独立行使行政主体的部分行政职权，也就是说，如果辅警是属于行政受托人，那么其就可以基于行政委托拥有一定的行政执法权，对外可以独立进行执法活动。笔者对此持否定态度。首先，就我国辅警队伍组成人员的现状而言，不宜被委托行使诸如行政处罚权等具有强制性的行政权力。目前，我国辅警队伍多数是由转业军人、下岗职工等社会人员组成的，无论是专业技术还是执法能力都有待提高。而行政处罚等行政行为带有明显的强制性，会对相对人的权利造成直接影响，因此对行为主体应有严格的要求，不宜委托给非专业的组织。其次，如果给予辅警一定的行政执法权，那么“辅助”的性质就发生了变化，由此必然导致辅警权力的扩张与滥用，侵犯公民、法人或其它组织的合法权益。

四、明确定位，明晰职责，规范言行，加强管理

辅警的性质定位是“辅助”警力，其不具有行政执法权。换句话说，辅警必须在公安民警的带领下开展各项工作，其只是协助公安民警执法，而并非执法主体；公安行政执法的主体只能是公安民警。但实践中一方面，许多地方公安机关对其聘用的辅助警力没有做具体的职责要求，导致辅警人员在日常工作中长期处于职责不明的境况，自己都不清楚哪些能做哪些不能做；另一方面，由于长期职责不明，许多辅警人员自身产生角色错位，以执法者自居，利用“站在执法者身边”的机会变相行使执法权力；更有少数素质偏低者随意执法，非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法侵权行为时有发生，引起广大群众的强烈不满，严重破坏了公安队伍的形象，由此引发的一些诉讼案件也是备受关注。因此，公安机关应明确规定辅警人员的职责范围，以便于辅警开展工作。这些职责主要包括协助民警参与社会治安的防范与维护、参与治安管理活动、协助民警打击违法犯罪、为群众提供必要的救助等等。

在笔者曾调研过的上海市公安局轨道分局，其对辅警的

职责就做了明确的规定。分局所属的轨道保安没有独立执法权，主要负责协助督导安检；管理、维护车站的治安秩序；处理乘客间发生的纠纷；群众打110报警后，有权接警，但只能做先期处置，待值班民警赶到后即交由民警处理；协助车站的工作人员管理车站，确保正常运营等。这样就使得保安们对自己准确定位，清楚自己的职责所在，严格在职责范围内开展工作，有效避免了侵权纠纷的发生，确保了工作成效，大大降低了投诉率。

对于那些妄图以执法者自居，随意执法，滥用权力的辅警人员，公安机关应当认真查处，严惩不贷。除了加大公安机关的内部监督力度，还可以依靠群众信访、舆论监督等外部手段及时查处辅警人员的违法违纪情况，一旦发现，绝不手软。当然，更为重要的是做到防患于未然，因此公安机关对于其管理的辅警人员应做好日常的教育、管理工作，如可以请民警给辅警人员讲授他们的岗位职责具体是什么，然后组织考试加深他们的印象；或者将辅警岗位职责及工作中的一些注意事项印刷成小手册，以便于他们随身携带，随时学习；还可以组织他们观看一些辅警人员涉及严重违法犯罪的典型案例，以使警钟长鸣；也可以搞一些形式多样的岗位技能比赛，通过参与、观摩比赛提高辅警的工作技能，规范他们的工作行为与语言使用等等。只有这样，才能确保辅警队伍的健康发展，才能维护公安机关的良好形象。

[1]董保城，湛中乐.国家责任法—兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿［M］.台湾：元照出版社，2005.69.

[2]樊晶晶.保安制辅警侵权救济［J］.江苏警官学院学报.2010，（2）.

[3][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论［M］.高家伟译.北京：法律出版社，2000.584.

[4]罗豪才.行政法学［M］.北京：北京大学出版社，2001.53.

[5]张正钊，胡锦光.行政法与行政诉讼法（第四版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2009.77-78.

Key works：auxiliary police;law enforcement;nature orientation;standard management

Research on the Power of Auxiliary Plice's Law Enforcement

Yang Xue
(Law Department,Railway Police College,Zhengzhou,Henan 450053)

-In recent years,the auxiliary police plays an important role in assisting police officer to maintain law and order in our society,-while the power of the auxiliary police's law enforcement is in controversy.Therefore,-it is urgent and controversial to analyze whether the anxiliary police has the power of law enforcement and to enforce the theoretical research of the nature of the auxiliary police.Only through clear positioning,clear responsibility,regulated behavior and strengthened management,can we construct a standardized auxiliary police team.

D6311.1

A

2095-1140（2011）03-0025-03

2011-03-16

杨雪（1980- ），女，河南郑州人，铁道警官高等专科学校法律系讲师、硕士，研究方向为行政法学。

左小绚）