隰县退耕还林工程实证研究分析

曹淑珍

（山西省隰县林业局， 山西 隰县 041300）

隰县于2000年作为全省首批16个实施退耕还林试点示范县开始实施退耕还林工程，到2009年共完成工程建设任务2.37万hm2，其中退耕地造林7 067 hm2、荒山造林1.65万hm2，涉及全县8个乡镇、99个村委、18 719户、810 441口人。

对隰县退耕还林工程的基本评价：一是深受群众欢迎。退耕还林功在当代，利在千秋，惠及百姓，深得民心，得到了社会各界普遍认同和称赞。二是工程任务完成得比较好。据历年省、市退耕还林工程领导组办公室核查，隰县2000年-2009年退耕还林工程荒山及退耕地造林保存率、成活率均在85%以上，局部地区生态环境得到了改善。三是由于退耕还林工程任务重、进度快、涉及面广，加之政策不够完善，配套措施难以落实，巩固成果任重道远。

1 存在的主要问题

1.1 退耕还林工程规模过大

隰县退耕还林工程2000年-2009年每年分别安排 4333hm2、3467hm2、5367hm2、5000hm2、2800hm2和2 600 hm2，规模大，节奏快，给退耕还林工程带来较大风险。一是工程管理跟不上，造林质量有风险。由于下达任务过多、过快，为赶工程进度，完成退耕还林指标，致使工程质量降低；二是监督检查跟不上，资金运行有风险。退耕还林钱粮补助资金量大，涉及部门和环节多。工程规模过大、过于集中，监督检查跟不上，很容易出现套取国家补助资金，挪用、截留、克扣退耕农民粮款的问题；三是后续政策和配套措施跟不上，巩固退耕还林成果有风险，部分地区有复垦的倾向。

1.2 工程目标过多，容易出现偏差

国家退耕还林工程除解决水土流失问题外，随着工程的不断深入，还包括改善生态环境、消化库存粮食、增加农民收入、调整生产结构和发展地区经济等。客观上容易把退耕还林工程等同于扶贫工程、结构调整工程，不能够体现生态优先的原则。

1.3 管理机制不健全，部门之间协调差

一是资金使用和管理上容易出现问题，容易发生各种违规违纪现象。如虚报退耕还林任务，骗取国家补助资金；采取各种手段，截留、挤占、挪用退耕还林资金；粮食企业回购补助粮食，获取粮食差价。二是退耕还林工程年度计划安排下达方式不科学。退耕还林工程年度计划的确定，先由省级林业部门申报，再由国家林业局、国务院西部开发办公室等部门综合平衡后下达。各省领到年度任务以后，再层层分配，直到各乡、村。这种工作程序和方法不科学，既难以体现尊重农民意愿、按农民要求退耕的原则，又不能分轻重缓急，将继续退的陡坡地先退下来，做到因地制宜、突出重点。三是部门之间协调不够。参与退耕还林工程的部门较多，有时意见不统一，相互推诿，工作效率不高。

1.4 具体政策不够完善

1.4.1 前期工作经费和检查验收费用不落实

退耕还林工作涉及千家万户，地块分散，操作程序复杂，工作量极大。实施前，要经过宣传发动和培训、实地丈量土地、造册登记、编制年度实施方案和作业设计、签订退耕还林合同；实施中，要组织种苗供应、整地、栽植（播种）以及施工过程监督、技术指导和提供服务；施工后，县级主管部门要进行逐块检查验收、核发林权证、落实管护责任、粮食和现金补助兑现、建立工程管理档案等。省级主管部门要进行一定比例的抽查，国家林业局还要进行最终的核查，在这些过程中还要印制大量的表册、卡片、合同书、粮款供应证等等。这些都需要人力、物力和财力支持。根据国家政策规定，退耕还林地方所需检查验收、兑付等费用，由地方财政承担。但是，隰县属于山区贫困县，财政入不敷出，工作经费很难落实。

1.4.2 配套措施可操作性不强

为了提高退耕还林工程效果，国家明确了一系列配套措施，如结合退耕还林工程开展生态移民，加强川地、缓坡耕地的农田基本建设，大力调整农村产业结构，支持龙头企业和支柱产业，实行封山禁牧、舍饲圈养。由于工程由退耕还林部门负责实施，其他配套措施分别由农业局、水利局、发展改革委、扶贫开发办等部门负责，各项工程措施相互独立，实际操作中很难将这些配套措施与退耕还林结合在一起。

2 退耕还林作为一项政策的反思

退耕还林作为一项重大政策，其目标一开始时明确，即防治水土流失、改善生态状况，是一项生态建设政策。然而，由于制定政策的背景是粮库存放粮食较多，出发点是以粮食换生态，同时也将补助粮食作为重要的政策手段等原因，使作为政策措施的粮食补助，深化为政策目标——通过退耕还林解决库存粮食过多问题。另外，对退耕户而言，国家数量客观的现金、种苗费及粮食补助，客观上产生增加农民收入的效果。由于退耕区往往是山区、生态恶化区、贫困区，客观上有利于贫困户的脱贫，特别是可以在短期内改善贫困户生活状况，又使本来是政策效应或效果的增收和扶贫，逐渐上升为政策目标。这样，使退耕还林由开始的单一生态目标变为多重目标。

退耕还林政策是由中央制定的，中央政府是政策主题，但是由中央和地方各级政府共同组织实施。虽然中央政策与地方政策在根本利益上是一致的，但不能否认，各级地方政府有自身的特殊利益。这样，退耕还林的政策存在多主体现象。在中央和各级地方政府主体中间，中央定政策、定规划、下计划，而具体实施由地方政府来进行，即使在单一政策目标的情况下，地方政府也会从自身利益出发，对中央确定的政策目标进行修正。在多目标情况下（往往多目标是地方推动形成的），地方政府更是根据自己的偏好，突出同自身利益最直接的政策目标。这样，执行的结果往往是远离中央确定的政策目标，退耕还林工程实施中重点不突出等问题与此不无关系。

3 政策建议

3.1 确定适度规模，明确工程目标

为使退耕还林工程稳步推进，力求实效，同时，为预防随着时间推移而增加的不确定性和各种风险，综合考虑各方面的因素，建议调整退耕还林总规模，适当放慢退耕还林进度，减少年度任务安排。针对目前工程实施中出现的多目标偏差问题，建议把较少水土流失作为退耕还林工程的主要目标。

3.2 健全管理机制

一是进一步强化林业主管部门的职责；二是强调各级地方政府的责任；三是改进年度计划制定和下达办法。退耕还林年度计划按下述方法确定：由中央提出退耕的步骤性指标，如某年选退25°以上坡耕地，某年再退15°～25°坡耕地等。各地根据陡坡地情况，由退耕农户提出申请，村、乡、县、市、省逐级汇总，然后统一上报国家有关部门，国家有关部门根据退耕还林总体规划和各地申请退耕情况，将年度任务直接下到各县。各省要对上报到中央的年度汇总计划负责，确保任务安排突出重点。陡坡耕地以及水土流失严重等生态地位重要区域的耕地，应该优先实行退耕还林。四是加强资金监督管理。除工程管理部门要加强监督外，要发挥纪检部门和审计部门的作用，加强对退耕还林工程资金的监督管理。

3.3 完善现行退耕政策

1）完善荒山荒地造林有关政策。荒山荒地造林与退耕还林任务完全脱钩。结合集体林权制度改革，将部分荒山荒地所有权划给农民，从根本上调动农民管护林草的积极性。要对经济比较落后、财力相对紧张的县，由中央财政每年安排部分补助经费。

3.4 落实完善配套措施

退耕还林工程投入主要由中央政府承担，其配套措施的落实，应主要由地方政府特别是省级政府负责。地方政府应按照《退耕还林条例》规定，加强基本农田和农业基础设施建设，发展农村能源，调整农村产业结构，鼓励生态移民，巩固退耕还林成果。

另外，为巩固退耕还林成果，要抓紧研究后续政策，按照林种不同和所处生态地位，分别制定退耕还林后期政策。退耕地和荒山荒地造林后，应严禁复耕，但是在不太影响生态效益发挥的前提条件下，允许部分地区合理采伐利用。在对生态林进行合理区划、认定所还林地的生态地位和生态脆弱等级的基础上，研究制定后期经济补偿范围和办法；对于生态区位极为重要、生态系统十分脆弱地段所还的生态林，严禁采伐利用，采取全面封山，禁止人为活动，政策补贴期满后，统一纳入生态效益补偿范围；对于生态区位一般的地区生态林，因自然条件限制经济产出低下、不能形成稳定经济效益、退耕户生计有困难的地区，由国家适当安排补助；对其他地区还生态林的，在禁止大面积翻动耕作层的前提下，允许退耕还林者按照市场经济规律处置其所有权和使用权。