集体林权制度改革之后如何推进林业建设发展

范秀娟

（山西省林业种苗管理总站， 山西 太原 030012）

在2009年11月召开的山西省委林业工作会议上，省委明确提出到2010年，全省森林覆盖率达到18%，2015年达到23%，2020年达到26%以上，森林面积达到400万hm2以上，森林蓄积达到1.50亿m3。省委提出的这一系列新的目标，要求全省造林绿化工作必须继续深入有效地推进下去。为了探索集体林权制度改革以后造林绿化工作如何持续、稳步发展，笔者进行了深入的调查研究，现将一些不成熟的看法简介如下，以期与有识之士商榷。

1 山西林业现状

1.1 工程化造林喜忧参半

山西早在20世纪80年代末，就开始实行工程造林，开创了工程化造林的先河。多年来，林业工程大规模推进，森林面积大幅提高，尤其是近几年省级重点造林绿化工程全面启动实施，“山上治本”与“身边增绿”同步建设，生态环境得到了明显改善，可以说山西林业建设成就喜人。但是，随着社会经济的飞速发展，立地条件日益恶化，劳动力成本不断攀升，工程投资益显不足，使工程质量难以确保，制约了工程造林的又好又快发展。集体林权制度改革以后，更将面临地难征、林难造的窘境。

1.2 工程管理责任难以落实，林木资源彼长此消

当前存在的主要问题，一是工程管护任务太大，二是没有专项管护资金投入。目前，林业工程的造林后期管护普遍难以落实到位，即使经济条件好的县所谓的专人管护，也很难完全肩负起庞大的工程管护重任。牛羊啃食、私采滥挖、乱砍滥伐等状况，依然是制约林业发展、影响工程质量、危及林木资源增长的重要问题。

1.3 可供造林地立地条件越来越差

山西作为能源大省，有着其自身特殊的省情、林情。生态基础脆弱，气候条件极差；可供剩余造林地的立地条件越来越差；东部山区干石，西部山区黄土，北部盐碱沙化，造林难度巨大。据测算，在立地条件相对较好的太行山区，油松直径生长到20 cm至少需要50年以上。目前，可供荒山造林的树种选择面极窄，主要采用油松、侧柏、樟子松、刺槐、山桃、山杏等造林，其成长慢、见效迟、周期长。因此，单靠造林所产生的经济效益刺激农民自发造林，难度巨大。同时，由于山西采矿业发达，劳动力价格在50元~100元/日，且农村剩余劳动力严重不足，大多是留守妇女、老人和儿童。国家每公顷仅为3 000元的投资，远远不能达到栽一棵、活一棵、成材一棵的目的，也无法激发广大农民群众自发造林的积极性。

1.4 林业建设已经具有良好的社会氛围

中央林业工作会议和省委林业工作会议的召开，为山西造林绿化工作注入了新的生机和活力。大力实施绿化山西生态兴省战略，建设生态省已经形成了一种良好态势。全社会关注林业发展、参与林业建设的形势已经形成，人们已经认识到了改善环境、绿化山西生态兴省的迫切性和重要性。

2 造林机制、体制及绿化模式

随着集体林权制度改革的推进，现有的造林机制和体制也必将随之发生变化。全省山区现有的宜林荒山绝大多数都是干旱阳坡，土层薄、造林难度大，所造林基本是生态林，几十年都没有经济效益，而只有生态效益。从调查的几个集体林权制度改革试点县的情况看，目前，宜林荒山承包主要有以下几种形式：家庭承包、联户承包、大户承包、集体预留。因此，造林机制也要相应采取家庭承包造林、联户承包造林、大户承包造林、专业队承包造林等多种形式。

2.1 家庭承包造林模式

对于立地条件较好，荒山面积比较大，群众积极性较高的村庄，应以户为单位，按人头分配，由农民家庭承包、自主经营。对实行家庭承包的荒山要限期绿化。家庭承包造林的工程项目，要全面落实“户承包、村申请、乡组织、县管理”的运作机制，以户建卡、以村建帐、以乡造册、以县建档，确保工程项目建设顺利进行。对承包到户的宜林荒山荒地，在明确土地所有权和使用权的基础上，承包期一律延长到70年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律法规规定继续承包。林业部门要及时发放林权证。

2.2 均股不分山，专业队造林模式

对村集体经济条件好、村委组织能力较强、有造林绿化能力的村，按照均股不分山模式，将宜林荒山股权分到户，但不划分地块，由集体统一组织专业队造林和管护，成林采伐后按股分红、利益共享。

2.3 公开拍卖，大户承包造林模式

对人均荒山面积比较小，农民分山积极性不高，造林难度较大的区域，在全民共议、表决通过后，公开组织拍卖招（投）标，将宜林地承包给有造林经验的大户、企业或专业队等进行造林经营，明确承包期限、绿化期限及管护责任等，村民分享林地租让资金。大户承包造林收益归大户所有，承包期满以后林地退还村民所有。

2.4 农民林业专业合作社造林模式

在家庭承包经营的基础上，积极引导扶持承包者从事林木种苗、花卉生产，造林绿化、经济林建设，森林管护、森林抚育采伐，林下种植、野生动物驯养繁殖，生态旅游，林产品加工、运输、销售、贮藏等经营活动，培养林业发展带头人。在自愿联合的前提下，组建农民林业专业合作社。也可以以资金、林木、林地、产品、技术、劳力等形式出资或折资折股入社，力争形成有组织、有规模、能发展的农民林业专业合作社经营模式。通过多种渠道和方式，鼓励和扶持林业专业合作社承担工程建设项目。

2.5 积极鼓励形式多样的社会造林

鼓励厂矿、企业、机关、学校、部队等进行以绿化、义务绿化、以资代造、生态旅游开发等为形式的社会造林，最大限度地吸引社会资金投入到林业工程建设上来。

3 存在的问题及对策

3.1 集体林权制度改革之后造林绿化工作存在的问题

3.1.1 个户造林困难重重

山西立地条件差，绿化可用树种少，造林难度大，见效周期长，林业产业基础薄弱。因此，如果没有明确的绿化限期、足额的造林资金扶持，个人自发造林将是空谈。

3.1.2 工程造林举步维艰

林业是以生态建设为主的公益性事业，尤其是在山西特有的立地条件下，造林难度大，荒山造林基本上以生态林为主。因此，林业必需以政府工程造林为主体，这一点是无可置疑、不可动摇的。荒山均分以后，如何统一规划、统筹发展、规模实施，将对工程造林产生巨大影响。

3.1.3 造林管护问题

集体林权制度改革后新造林地和现有林地的管护将是新的难题。由于林地权属下放个人所有，所造的林基本是以生态林为主，社会效益显著，而经济效益甚微，群众对其进行管护严重缺乏资金。这就要求，必须加大对未成林造林地和现有公益林进行补偿，不然的话，对全省森林覆盖率提高和生态省建设将产生不利影响。

3.2 集体林权制度改革后推进造林绿化工作更好更快发展的对策

3.2.1 坚持以专业队造林为主，积极发展形式多样的造林模式

一是要坚持国家工程化造林的主体地位不动摇，提高工程投资标准，以专业队造林为主，以其他造林形式为辅。这是“均股不分山、均利不分林”的“北京模式”给我们提供的破解集体林权制度改革难题的好经验，有利于“绿化山西”战略的实施；二是要积极扶持大户承包造林，给予资金补贴和信贷扶持；三是要积极引导农民林业专业合作社造林，鼓励在村集体或大户的带领下，组建合作社，利用自家荒山林地入社，承包国家生态工程项目，参与国家生态工程建设；四是鼓励厂矿、企业、机关、学校、部队等以多种形式参与造林绿化，努力形成社会化造林趋势。

3.2.2 提高工程投资标准，创新资金管理机制

要加大力度提高工程投资标准和管护专项资金投入，确保农户造林有利可图。既要国家工程造林得实效，又要百姓自发造林得实惠。同时，针对农民造林的实际困难，摸索创新资金管理机制，可采取预付苗木费或在工程投资款中设置专项资金预先统一购买提供苗木等方式，解决农民造林启动资金短缺的实际困难。这就要求，财政资金提前一年下达，或者当年任务第二年完成。造林成活验收合格后，兑现资金80%，三年以后保存合格者全额兑现；保存不足的，限期补植合格后予以兑现。

3.2.3 建立健全法律保障机制

将集体林权制度改革的相关政策法规、制度等进行明确立法，作为一项长期坚持的有效法律制度写入宪法，明晰权属，明确责任，使农民利益得到切实保障，使森林资源得到切实保护，真正做到“谁造林、谁受益、谁所有”。

3.2.4 强化农民管护责任意识

进行深入宣传讲解，让农民深刻了解集体林权制度改革政策，使他们明确在享有林地权利的同时，必须肩负起造林绿化、林木管护等责任的意识。要坚持享有权利、肩负责任，谁受益、谁保护的原则，在林权下放之前就要签订管护合同，落实管护资金投入。

3.2.5 转变林业部门管理机制

林业部门管理机制，应由目前基层林业单位以组织造林、兼顾森林资源管护为主体的现状，逐步向国家生态造林工程由专业队、大户、集体等承包形式转变。县级林业部门主要行使统筹管理工程招投标、工程指导、竣工检查验收、监督执法、打击私砍盗伐、林权管理等职能。同时，集体林权制度改革之后，随着林权下放，林农增多，管理压力进一步增大，应着力完善省、市、县森林公安机构，尤其是县一级的林业派出所，提高处理森林防火、林木资源保护、林权纠纷等案件的执法效能。

3.2.6 建立健全林权流转市场机制

以县为基础建立省、市、县联网的林权流转市场，在集体林地所有权和用途不变的前体下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件等方式，实现林地经营权的转让。同时，完善和规范流转程序，建立森林资源资产评估体系，建立林地、林木要素流转市场，完善相关法律、规章制度，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失心失地失林，力争实现林地效益最大化。