突发事件新闻应急的路径选择及其行政逻辑——基于温州的实证分析

余红燕

(温州行政学院，浙江温州325027)

突发事件新闻应急的路径选择及其行政逻辑
——基于温州的实证分析

余红燕

(温州行政学院，浙江温州325027)

当前各类突发事件业已成为影响我国经济社会持续发展的重要因素，如何积极应对这些突发事件，并将其消控在萌芽状态，以便使损失降低到最低程度，是一项关键且极为紧迫的任务。包括温州市政府在内的其他地方政府在新闻应急方面都进行了尝试，并取得了一定的成果，但也存在因理念转变滞后、技巧掌握不足等原因导致的一些诸如信息发布速度不及时、态度缺乏自主性、尺度不够等问题。进一步提高政府的新闻应急能力，必须端正认识、完善机制，促使公务人员转变理念，同时加强培训，提高公务人员新闻应急的能力和技巧。

突发事件;信息发布;路径选择

当前各类突发事件业已成为影响我国经济社会持续发展的重要因素，因此如何积极应对这些突发事件，将其消控在萌芽状态使损失降低到最低程度是一项关键且极为紧迫的任务。无数次的突发事件处置教训表明，突发事件看似突发实则均有其发生演变的内在逻辑，对其现场处置除却必须遵循一定的规律外，还需注重政府部门与社会公众间的信息传播管理，即通过有效应急信息的传播来辅助实现突发事件的妥善处置。在突发事件发生、存续的非常时期，如何通过信息发布达到事件妥善处置的预期目的，不仅是政府的一项必须具备的社会管理能力，而且也是政府的一项组织职能。为了有效发挥政府的这一职能，2007年第十届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并对政府的信息发布作出了明确的规定，如第五十三条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”然而在实践操作过程中，地方政府在突发事件处置中应急信息发布的具体执行状况如何是一个有待厘清的现实问题。故此，本文拟通过对温州政府部门信息发布状况的实证分析，尝试探讨信息发布不畅的原因，并论证进一步推进政府信息发布工作的路径选择。

一、温州经验:“倒逼”式信息发布的行政逻辑

(一)政府信息发布理念的嬗变 如果说几年前，政府部门面对突发事件仍在“说”与“不说”之间徘徊的话，那么今天，这种理念已发生了彻底的转变，由原来的缄默或被动地发布信息转变为如今的主动发布。这一嬗变归因于信息传播环境的现实变化。随着互联网等新媒体不断发展以及新闻媒体的逐渐开放，社会舆论的客观环境和要求正在发生重大变化，这给政府信息发布带来了前所未有的挑战，使得政府不得不面对现实并不断地适应社会公众的需求。过去在传统管制理念的作祟下，在突发事件面前，政府总是企图暗箱操作，消弥舆论。官方总是希望社会平静如水，且公众只接收官方希望其接收的信息。然而现在，即便政府在主观上仍保有这种信息管制的理念，但实践中已很难封堵信息的快速传播。对于信息传播管理的漠视或者不作为，只会导致谣言的漫布，进而加剧突发事件事态的恶化，带来不可逆转的严重后果。发生在2006年的戴海静事件是最好的例证。“事实上，戴海静死因真相也许的确如政府所说。但是，为什么官方不能及时公布消息呢?对于各个具体的事件而言，官方的说法、结论和做法未必是错的，但是，因为这种管治理念及手法的施行，就导致即使说了真话也不为人相信。”[1]基于新闻媒体的迅速发展以及政府在突发事件处置中信息发布的历史经验教训，促使政府面对突发事件时，态度明确且坚定，即不管是否拥有结论，但务必积极面对，及时发布相关信息，让社会公众在第一时间了解事件真相。

(二)建立新闻发言人制度 从2003年开始，市委市政府开始探索建立新闻发言人制度。结合温州的实际情况起草制定了适合温州地域特色的新闻发布细则，并于2003年12月12日开始正式实施。该细则中明确规定在突发事件信息发布中，事发单位是第一责任人。通过此举明确信息发布的责任主体，避免事发后信息发布责任主体的缺失而导致的相互推诿，造成信息发布的不及时。此外，细则还特别强调突发事件发生后的第一时间，邀请新闻媒体亲临现场，这既表明了政府对信息发布的鲜明态度，也从制度上保障了媒体的采访权与社会公众的知情权。

截至目前，温州市共有69个政府部门设立了新闻发言人，并展开相关培训。同时，市政府在网络新闻发言人和其它方面也作了积极的探索。2010年3月11日，温州市鹿城区正式建立党委新闻发言人制度，其中，在32个主要乡镇、街道及部门设立党委新闻发言人，此举在浙江省甚至全国乃属首创。

(三)较为完善的应急组织机制 温州市政府在实践中不仅探索了媒体沟通、接待、协调的丰富经验，而且还构建了较为完善的应急管理机制。在突发事件信息发布中，从新闻发布领导小组的设立，事发部门负责人到分管领导再到主要领导的上报流程的规定，均已较为完善。比如，在2009年的瑞安火灾中，温州市外宣办为了准确地发布相关信息，工作人员亲临现场指导各相关部门包括瑞安市政府、瑞安市消防部门以及医院及时统一准确地做好该事件的信息发布。另外，在媒体沟通这一块逐渐摸索出部分经验，比如在本地媒体与外地媒体沟通的过程中，能做到主动沟通、耐心沟通，多次沟通，按层次沟通等。在信息发布形式方面，也尝试多种形式，除了新闻发布会(温州每年大概20多场)，还利用新闻通气会、媒体见面会、背景说明会、记者座谈会等进行相关信息的沟通与发布。

二、问题与不足:突发事件新闻应急经验上的证据

温州市政府虽然在突发事件信息发布中做出了诸多努力与尝试，并积累了较为丰富的实践经验，但仍然存在许多亟待改进的问题，诸如信息发布的态度、速度与尺度等。

(一)态度:突发事件的信息发布缺乏足够的自觉主动性 虽然当前温州政府部门面对突发事件信息发布的态度已由原来的缄默，转变为现在的第一时间主动公布事件真相，但在调查与访谈中发现，信息发布的效果却不尽人意，缺乏足够的诚意和决心。用老百姓的话说:“面对记者提问时，要么是官腔十足，要么就是四平八稳，面面俱到，滴水不漏，内容似乎很多，却是套话多。常说的老话多、正确的废话多、漂亮的空话多、严谨的套话多、违心的假话多”。由此可见，政府面对媒体时表现不够好的原因，显然是信息发布的态度不是出于自愿、主动，而是在各种现实压力下的被动选择。

(二)速度:突发事件的信息发布不够及时

目前，在突发事件信息发布的时效性方面可谓忧喜参半。直观判断，信息发布确实提速了，然而仔细分析不难发现，信息发布比较及时的突发事件均为自然灾害类事件，一旦涉及到部门或工作人员责任事件时，相应的信息发布就明显过于滞后，甚至还会出现迟报、瞒报的情况。导致信息发布不够及时的另一个原因就是行政体制的体制性迟钝。为了保障信息发布工作稳定有序进行，政府部门制定了相应的发布流程与制度，任何官方信息的发布必须经过严格的层级审批，结果必然导致信息发布滞缓，缺乏时效性，不能满足公众与媒体对信息的需求。

(三)尺度:突发事件的信息发布缺乏实效性信息发布的尺度不仅要求信息发布内容具有较高的统一性，而且也要关注信息发布的准确性。突发事件的信息发布需要有统一的口径，但现实中，经常会出现针对一个事件各政府部门之间说法不一致的情况。信息发布是为了在第一时间满足公众与媒体的知情权，回应其疑问，获得公众的理解、信任与支持，从而顺利化解危机，因此信息发布的统一性是把握信息尺度的关键性环节。其次，新闻发布内容的准确性是信息发布的核心。信息发布只注重结论而忽视过程和细节，闪烁其词，欲言又止，有时甚至前后矛盾，是当前信息发布工作存在的常见弊病。甚至有些信息发布通过文字游戏而取轻避重，尽量减少负面内容的通报，故意降低危机处置难度，比如在涉及人员伤员的突发事件中，作为向公众发布信息的新闻通稿，“只说领导现场指挥，不提失职和责任，只说救援努力，不谈灾情损失，只说死者家属情绪稳定，不说他们失去亲人的悲痛。”[2]信息传播不够准确的结果是必然令事件一波三折，给公众与媒体更大想象空间，不仅无助于危机的化解，反而会诱发更为严重的危机。

三、突发事件中新闻应急处置的路径选择

(一)端正认识，完善机制，促使公务人员由“要我说”向“我要说”转变 首先，政府宣传部门应对自身进行恰当的角色定位，充分认识到自身在政府信息发布中的角色和重要地位。“政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者、公共权力的行使者，在公共危机治理和公共危机传播中居于主导性地位。”“无论对于公众还是对于媒体来说，政府都是权威且全面信息的提供者，政府在公共危机传播方面的体制、措施对于三者关系的建构将产生举足轻重的作用。……而我国组织化程度较高的现实，以及长期以来公众对于政府的认同感，更为政府作用的发挥提供强大的组织优势。”[3](P112，174)因此，作为政府代表的宣传部门不仅在信息发布中应充当“把关人”角色，而且更应切实担负其信息传播者的责任。只有宣传部门充分认识并扮演好自身角色，方能保证政府信息发布的及时性、全面性与准确性，才能给政府各相关部门的信息发布起到一个良好的引导和示范作用。关于宣传部门的角色与定位，胡锦涛总书记曾指出，“宣扬党的主张，弘扬社会正气，通达社情民意，引导社会热点，疏导公众情绪，搞好舆论监督。”但实践中，许多宣传部门对自身定位把握并不够准确，宣传功能发挥地淋漓尽致，而引导、疏通功能却日渐凋零。因此，宣传部门树立新的职责观成为当务之急，其应在正确职责观的指引下积极探索，主动走向公众前台，把维护公众的知情权当作自身职责，把主动协助公众“探求真相、了解真相、走进真相”作为工作的责任。

其次，完善相应的约束激励机制，明确公务人员在信息发布方面的职责，通过制度将信息发布内化为公务人员的自觉行为。正如道格拉斯·诺斯所言，“制度提供框架，人类得以在里面相互影响。制度是一整套规则，应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人的行为。”[4](P134)针对目前绝大多数公务人员不敢面对媒体的现状，必须通过制度的构建加以纠正这种极为不正常的情况。制度的构建首先应该把责任追究制作为着眼点，以约束性指标推进信息的公开发布。2009年8月深圳市政府颁布《深圳市人民政府新闻发布工作办法》，该办法在全国率先将行政问责引入新闻发布工作，新闻发言人如有“四不”行为(不作为、不及时、不规范、不准确)将被行政问责。[5]2010年5月，再次出台《深圳市人民政府办公厅关于建立健全市政府新闻发言人队伍的通知》，明确规定“市、区政府及市政府直属各单位的行政首长对实施新闻发言人工作制度负领导责任、各级新闻发言人代表行政首长开展新闻发布工作”。

此外，在突发事件信息发布中需要树立正确的典型人物或事件，充分发挥典型人物或事件的激励与示范作用。根据人民网舆情监测室对地方应对网络舆情能力调查，按照“政府响应、信息透明度、政府公信力”三个常规指标以及“动态反应、官员问责、网络技巧”等三个特殊指标，对地方政府应对、处置能力做出评估，并进行排行公布。该项调查排名发挥了很好的引导和激励作用。今年公布的“2010年第一季度地方应对网络舆情能力排行榜”中，首次推出了“网络问政实践”的典型经验，即正面的案例。这些典型经验可以促进地方党政机关重视学习和研究相关经验，提高水平，以新的理念、思维推进相关工作。因此，在信息发布方面，急需建立横向比较的平台，通过平台的比照功能，进一步激发政府及其公务人员积极应对新闻应急处置的兴趣，也为政府及其公务人员在突发事件中主动发布信息营造一个良好的宽松的氛围。

(二)加强培训，提高公务人员新闻应急的能力和技巧 “我们的理性能力有其限制，一方面在求知过程中凡理性不能达到之区域，即毫无办法;另一方面，在现代知识分工之情形下，运用理性求知，只能使人具有局部的知识，不能使人全知全能。”[6](P29)公务人员的知识、能力是有限的，不可能具备从事复杂公共事务管理所需的各种完备的知识和能力，鉴于此，需要依托培训以各种方式不断推进公务人员新闻应急传播能力的提升。

首先要培养公务人员新闻应急的紧迫感、责任感与自觉性。与国外公务人员相比，中西方的差距不仅表现在技能方面，更重要的差距则体现在意识方面。思想是行动的先导，我国的公务人员始终对媒体怀有抵触情绪，对待媒体的态度是防范的、消极的、被动的，缺乏主动用现代的方式善待媒体和运用媒体，没有把主动地应对媒体作为必备的一种能力来培养，因此在突发事件新闻应急传播中总是滞后于大众传媒。“就媒介而言，迅速发展的媒介开始在国家的政治生活中占据越来越重要的地位，媒介在议程设置、影响舆论、政治监督方面发挥着无可替代的作用。”[7](P216)媒体已经成为影响政治发展的重要因素，加强公务人员新闻应急的紧迫感、责任感和自觉性早已成为当务之急。让中国官员都“学会对话”，除了体制改革，还要有培训的辅助[8]，即不断加强对政府公务人员应对媒体的紧迫感、责任感和自觉性的培养，同时，公务人员也需积极主动地在工作中摸索与积累相关经验。

其次是要促使提升公务人员新闻应急能力的培养制度化、规范化、常态化。公务人员新闻应急能力的培养除了需要个体的自觉之外，更多地要把这种能力的提升制度化、规范化、常态化，以制度确保能力提升的实效。在培训方式方法上需要不断创新，并强化培训强度，使公务人员掌握并熟练运用突发事件中信息发布的相关技巧，提高应急能力。在培训深度上需要不断提升培训的难度，积极开展情境模拟式培训，提升应急能力。在培训内容方面，应重点培训公务人员的答问技巧，力争做到逻辑严谨，微笑面对媒体，塑造儒雅、智慧亲民的政府形象。

再次是充分借助新闻发言人制度，做实突发事件的信息发布工作。早在19世纪二三十年代，美国就制定实行了政府新闻发言人制度。建立新闻发言人制度的目的是进一步推进、规范政府的信息发布工作，促使信息发布的制度化与规范化。“政府通过新闻发言人制度使公众及时、有效、准确地获取信息资源，对民众来说，新闻发言人是他们获知政府信息的主要声音来源;对媒体记者而言，新闻发言人则是掌握政府资源、发布政治信息、提供新闻线索的重要渠道。”[9](P218)然而，在我国的新闻发言人制度的实践中，新闻发言人不仅没有充当传递信息的“中介人”角色，反而往往沦为“新闻屏蔽人”。在该制度产生之前，媒体记者一般可以采访具体的事件处置人员，而目前的归口管理使得新闻采访常常遭遇新闻发言人推脱，致使信息流通不畅，甚至有些地方新闻发言人还“按照领导需要来发言”，完全背弃了实事求是的工作精神。原国务院新闻办公室副主任王国庆曾担忧“现实中新闻发言人成为一种‘形象工程’，有的部门和地方的发言人名单一公布，并无后续，发言人不发言;新闻发言人成为某些政府官员拒绝媒体采访盾牌，而新闻发言人再度垄断信息，躲避记者，或总是无可奉告，使新闻媒体原本很困难采访变得更加困难。”[10]面对新闻发言人制度出现的窘境，社会公众也普遍认为，之所以要设置一个新闻发言人，就是让专业的人士来应对专业的发难，结果从新闻发言人口中只是听到了更加连篇的官话。事实上，新闻发言人制度的确没有体现其应有的功能，反而出现许多变异情况。所以，针对新闻发言人制度在现实中出现的新情况，相关部门需要密切关注，即时跟进，并完善相关制度，力促其真正发挥及时、全面、规范地发布政府信息的作用。

[1]参见《参考消息》2006年9月21日转发香港《星岛日报》9月19日刊文评述温州戴海静事件.

[2]丁先明.“最牛矿难新闻稿”说明了什么?[N].中国青年报，2010－01－10.

[3]赵路平.公共危机传播中的博弈[M].上海:上海社会科学院出版社，2010.

[4][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度分析与发展的反思[M].王诚译，北京:商务印书馆，1992.

[5]参见《深圳市人民政府新闻发布工作办法》，深府〔2009〕161号.

[6]何信全.哈耶克自由理论研究[M].北京:北京大学出版社，2004.

[7]石国亮.国外政府信息公开探索与借鉴[M].北京:中国言实出版社，2011.

[8]喻国明.中国官员“学会对话”需要时间[N].国际先驱导报，2010－03－22.

[9]石国亮.国外政府信息公开探索与借鉴[M].北京:中国言实出版社，2011.

[10]编辑部.中国新闻发言人制度25年:政府学会说话[EB/OL]. http://news. sohu. com/20080728/n258434584_1.shtml.2008－07－28.

D035.29

A

1003-8078(2011)04-0083-04

2011-05-07

10.3969/j.issn.1003－8078.2011.04.25

余红燕(1977－)，女，湖北荆门人，温州行政学院讲师。

责任编辑 周觅