我国政府与非政府组织关系的多样性——基于三个个案的理论考察

刘祖云，王 昕

(南京农业大学公共管理学院，南京210095)

1 非政府组织的多样性

在非政府的领域内，由于各种组织的称谓和特征不尽相同，因此，理论界和实务界在非政府组织概念的表达上呈现出多样性与复杂性的情形。在相关文献中，非政府组织通常也被称为“第三部门”、“民间组织”、“社会团体”、“民办非企业单位”、“非政府公共组织”、“准政府组织”、“中介组织”、“志愿组织”、“公益组织”、“慈善部门”等等。实际上，这些称谓大体上指称的是“一种有别于政府和企业的社会组织”。

莱斯特·萨拉蒙将非政府组织发展的动力归结为“三个方面的压力”，根据他所述的三个压力来源，可以将我国的非政府组织分为三类，即官办非政府组织、草根非政府组织、我国境内的国际非政府组织。根据实践经验，这三类非政府组织与政府组织都有着某种形式的合作关系，但是，他们在活动中也受到了政府组织的不同对待，因此，每一类非政府组织与政府组织间都呈现出了不同的关系特征。本文就按这三个类别，来分别探讨它们与政府组织关系的多样性情形。

2 官办非政府组织与政府的关系:以“行业协会”为例

2.1 我国官办非政府组织的组织特性

与世界上许多国家非政府组织不同的是，我国绝大多数非政府组织还存在着较强的官办特性。本文所言的“官办性”指“官办”和“半官办”两种形式。据统计，这两类组织已占我国现有非政府组织总数的2/3以上，这类官办非政府组织构成了当代中国法定非政府组织的主体。从其产生来看，这类官办非政府组织，要么由政府扶植成立，要么由政府部门改制而成，因此，他们扮演着政府机构延伸出来的某些职能与角色，且充当着政府的合作伙伴或社会权力的维护者。因此，它们与政府的关系非常密切，可以部分地分享政府的政治权力以及财政资源等。在它们开展活动和运营管理等许多方面，既会得到来自政府的特殊照顾，又可能会受到来自政府的支配和控制，它们与政府组织实际上形成了一种“依赖－控制型”的特殊关系，因此，这类非政府组织的民间性、独立性与自治性等特点就明显不足，从而具有了“准政府组织”的某些特性。

2.2 行业协会:我国官办非政府组织的代表

我国的行业协会是一个具有官办非政府组织典型特征的社会组织，它与政府的互动行为及其所形成的社会关系具有中国的本土特征，是我国官办非政府组织与政府关系研究的典型代表。我国的行业协会，有些是由原来的行业产业部门改制或更改名称而来的，如由“国家纺织工业部”改制而成的“中国纺织工业总会”、由“国家轻工业部”改制而成的“中国轻工总会”等;有些是出于几次政府机构改革的考虑，逐渐将部分行政职能划出交由行业协会来担当的，如“中国矿业权评估师协会”、“中国建筑材料工业协会”等。从我国行业协会的生成机制和发展历程中不难发现，行业协会最大的特点就是其浓厚的行政色彩，大多数都属于体制内生成的，即官办或半官办的非政府组织。尽管随着社会主义市场经济的发展和社会利益的多样化，我国行业协会的发展模式也呈现出多元化的特征，但就总体而言，自上而下的官办行业协会依然占据着行业协会的主流，因此，行业协会呈现出明显的“二政府”特性。

2.3 行业协会与政府组织的密切关系

基于我国行业协会的特性，它与政府组织的关系非常密切。其一，从政府与行业协会的关系来看，行业协会与政府有着天然的、密切的血缘关系，他们大多是通过剥离政府的部分行政管理职能而建立起来的，有的甚至挂靠在政府部门名下。如“中国工业经济联合会”、“中国轻工业联合会”、“中国纺织工业协会”等都挂靠在“国有资产监督管理委员会”的名下。“中国外商投资企业协会”、“中国对外贸易经济合作企业协会”等都挂靠商务部名下。事实上，它们成为政府行业管理职能的“合法”延伸者。从政府的角度看，也并未把分离出来的行业协会真正投放进社会或市场，而是将其视为自己组织机构的一部分。其二，从行业协会的资金来源来看，政府资助成了这类协会的一个重要的财政经济来源。经济上的依赖性也使这类行业协会的自治程度受到极大的影响。其三，从人员构成上看，行业协会的成员多半是政府部门精简机构后分流的人员，协会领导大多有政府部门领导直接兼任，或是由退休老干部担当，工作人员多为国家公务员兼任或者是政府机构的一些退休人员担任。人员的行政性就导致了行业协会政治性和行政性色彩过重。

2.4 我国官办非政府组织与政府的关系:从属性关系

政府与行业协会的关系仅仅是政府和官办非政府组织之间关系的一个缩影，也就是说，这一关系也不同程度地存在于政府与官办非政府组织之间的关系中，非政府组织与政府组织之间本质上是一种“从属性关系”，即非政府组织完全从属于政府组织。因为，我国官办非政府组织大多是由政府扶植成立或由政府部门改制而成的，其行政色彩比较浓，而其民间性、独立性与自治性等特点不足。在其组织行为中，他们扮演着政府的延伸机构，又充当着政府的合作伙伴，所以，官办非政府组织对政府的依从，以及政府对官办非政府组织的干预都是顺理成章的。两者关系中的一个最明显的特点就是“依赖－控制模式”，因此，两者之间的合作也体现出“依附性合作”或“从属性合作”的特点。

因此，我国官办非政府组织与政府之间并没有形成真正意义的平等的“合作伙伴关系”，他们之间的合作关系，更像是官办非政府组织对政府组织的一种行政配合或附属。这一尴尬关系必然会导致两种后果:其一，由于非政府组织成了政府的附属物或半官方机构，很容易产生类似于政府部门的“失灵现象”，这样，官办非政府组织只会增加政府的负担，尤其是增加政府的财政压力与规模的膨胀，从而会影响到政府的行政效率。其二，由于立场模糊，非政府组织难以代表或维护社会公众的利益，尤其是当公众利益与政府权力相冲突的时候，这将进一步影响非政府组织的社会公信力和公众对它的支持程度。

3 草根非政府组织与政府关系——以自然之友为例

3.1 草根非政府组织的特性

在政治学范畴中，草根组织(Grass Roots Organization，GRO)特指非政府组织中那些扎根于城乡社区的基层民众组织，侧重于发展中国家中的基层组织。本文的“草根非政府组织”是指，自下而上由社会民间人士自发成立的，具有独立性、自治性与志愿性等特点，不受政府组织支配和控制的，能自主开展社会活动的非政府组织。草根非政府组织的独立性和自主性主要表现在:① 内部管理运作和开展社会活动的独立性;② 对政府政策和私有部门行为具有监督作用;③ 公共关系方面的自主性。

3.1.1 自然之友:我国草根非政府组织的典型代表

1993年6月5日，自然之友的几位创始人梁从诫、杨东平、梁晓燕和王力雄发起了中国首次民间自发的环境研讨会——“玲珑园会议”。1994年3月31日，自然之友以“中国文化书院·绿色文化分院”为注册名称，经政府主管部门批准，正式注册成立。它是中国最早在民政部门注册成立的民间环保组织之一。自然之友以“推动群众性环境教育、提高全社会的环境意识、倡导绿色文明、促进中国的环保事业以争取中华民族得以全面持续发展”为宗旨，倡导“在人与自然和谐的社会中，每个人都能分享安全的资源和美好的环境”。历经十多年的创立与发展，自然之友已拥有会员10000余人，获得国际国内二十余种奖项，已经成为国内具有重大影响力和良好公信度的环保非政府组织。

3.1.2 自然之友与政府关系的总体特征:互补性关系

一方面，政府有意寻求与自然之友的合作。随着市场经济的发展和公民社会的兴起，越来越多的社会问题凸显出来，政府不再是万能的。尤其是在环保领域，伴随着经济的迅速发展，环境污染和生态恶化日趋严峻，政府肩负着解决生态环境问题的艰难使命，但是环境保护工作单靠政府是不能完全胜任的。因此，政府呼吁公众参与，同时也需要环保非政府组织来宣传和推广生态环境保护的相关理念和政府政策。自然之友就是在这种背景下成立的。自成立以来，自然之友以参与环境保护、推动环境教育、提高公众环保意识为己任，积极开展各项活动。通过一系列活动，自然之友积累了环境保护及环境教育方面的经验，并拥有了一批积极的环境保护志愿者，成为中国环保领域越来越有影响力的非政府组织之一。

现实中，在环境保护方面，像自然之友这样的非政府组织就成为政府组织的一个得力的支持伙伴。比如，在“怒江建坝”事件中，环保总局有官员坚决反对对仅存的两条原生态河流之一的怒江进行水电开发，但是由于与地方经济利益之间存在着冲突，环保总局便寻找民间环保组织的支持。这样，“自然之友”、“绿家园”、“云南大众流域”等环保非政府组织纷纷联合加入保护怒江的行列。这些非政府组织在众多场合奔走游说，积极向公众宣传怒江建坝的危害性，以引起社会公众的广泛关注。最终，怒江建坝方案在“自然之友”等草根环保非政府组织与环保总局的强烈反对中被暂时搁置。可以说，这一路径是我国草根非政府组织今后与政府组织建立更加紧密的合作伙伴关系的契机。

另一方面，自然之友也有意寻求政府组织的支持。虽然自然之友经过了十几年发展，已经达到了一定的规模，积聚了一定的影响力，但是若需长久发展，离不开政府的支持和认可。与其他草根环保非政府组织一样，自然之友需要借助各种资源才能得到良好的发展，尤其是在经费方面，这是任何草根非政府组织想要正常运作所必须解决的问题。事实上，在坚持自治原则的前提下，自然之友已经多次主动与政府组织沟通，争取理解和支持。在自然之友的影响下，国家环保总局、国家外经贸部、国家计委、北京市环保局等一些政府部门的活动都主动约请自然之友的会员参加，体现出两者之间建立合作关系的良好愿望。笔者认为，在今后的发展中，两者应该朝着建立平等的、互动合作的伙伴关系模式发展。

4 境内国际非政府组织与政府的关系:以福特基金会为例

4.1 我国境内国际非政府组织发展的态势

目前，在我国境内活动的国际非政府组织的数量在逐年增长，不过官方还没有准确的统计数字。据统计，在我国长期活动的国际非政府组织大约有1000家左右，如果包括开展短期合作项目的则多达几千个，每年通过国际非政府组织流入到我国的活动资金大约有两亿美元。其中，来自美国的非政府组织数量最多，资金也最雄厚。这些组织在我国的活动遍及扶贫、助残、环保、卫生、教育等二十几个领域;活动区域主要集中在北京、上海等大城市和云南、青海等边远省份。就当前来看，国际非政府组织在我国开展的活动已初具规模，对我国社会发展所起的作用和影响已不容忽视。国际非政府组织通过开展项目、培训和研讨会，把在世界其他地区形成的理念、经验和方法带到了中国，给中国社会的发展注入了新鲜的血液。

4.2 福特基金会:国际在华非政府组织的一个个案

福特基金会是1936年1月，由亨利·福特(福特汽车公司的创始人)的儿子爱德塞·福特捐资25万美元，于密执安州威恩县底特律注册成立的。它是一个旨在促进世界和平和公众福利的独立的、非营利性、非政府性的国际非政府组织。它致力于强化民主价值观，减少贫穷和不公平，推动国际合作，促进人类进步。福特基金会在我国的工作内容主要是向政府、研究机构、高校和非政府组织提供资金和帮助，资助他们的研究、试验、自身建设和开发性项目等。它在中国工作的重点在五个领域:① 和平与社会公正;② 经济问题:包括稳定就业、经济机会平等、改进劳资关系、更好地保持经济生活中的自由与控制之间的平衡;③ 民主政治:促进和完善民主制度，包括维护公民的权利和自由、反对集权以及促进政府科学决策等;④ 教育:包括明确教育目标，消除阻碍教育机会平等的宗教和种族障碍等;⑤对人的科学研究:包括对人的价值观、行为以及人与人之间的关系的研究，并把这一研究成果充分用于社会生活的各个方面。

4.3 福特基金会与政府组织关系的主要表现

从总体上看，福特基金会与中国政府一直保持着一种良好的合作关系。之所以两者能保持一种良性的合作关系，是因为:一方面，福特基金会一直对中国很有兴趣，关注中国的发展，在进入中国后，便积极寻求与政府部门的合作。另一方面，中国政府对福特基金会的态度是欢迎和支持的，这既与中国转型时期社会发展对成熟的非政府组织活动的需求有关，也与福特基金会的世界影响力有关。政府给予福特基金会政策上的支持和宽容，使得福特基金会在中国能够高效地运作。

在中国改革开放前，福特基金会就开始关注中国的发展。虽然那时，福特基金会还不能进入中国开展活动，但却资助了许多美国一流大学和有影响力的研究机构对中国进行研究。改革开放后，福特基金会是首批进入中国开展项目活动的国际非政府组织之一。进入中国后，福特基金会最先参与的是向中国学者提供两年的出国进修经费40万美元的奖学项目。经过20多年的发展，福特基金会在中国的工作领域从一开始的三个领域:经济、法律、国际关系，扩展到了目前的八个领域:经济与金融、教育改革与文化、环境与发展、治理与公共政策、国际合作、法律和权利、公民社会、卫生健康。

总之，福特基金会作为一个在国际上享有盛誉的境外非政府组织，对中国社会公共事业的发展确实做出了有益的支持，而且，它对中国本土非政府组织的发展也发挥了积极的促进作用。鉴此，中国政府对这种类型的境外非政府组织的基本态度是欢迎的，两者总体上保持着一种良性的合作关系。

4.4 合作关系:境内国际非政府组织与政府关系的总体特征

从上文对福特基金会和中国政府关系的分析中可以看出:总体上，境内国外非政府组织与中国政府及其部门之间关系最主要的特点还是合作关系。这一合作关系建立在中国政府组织与境内国外非政府组织的双向合作意愿的基础上，以及两者在社会治理中的求同存异、共同发展的目标上。一方面，我国政府在社会底层让渡一定的政治空间，引入国际非政府组织，既顺应了与国际接轨的潮流，又可以获得有利于社会公益事业发展的基金和社会治理的新理念。对我国政府来讲，这是一种以“合作求公益”的指导精神;另一方面，任何国际非政府组织想要进入中国社会领域，并在中国获得长足发展，是离不开中国政府的认可和支持的。所以，这些国际非政府组织为了能在中国顺利开展活动，实现自身价值，就会积极寻求与政府或本土社会组织的合作，以表达自己的公益目的和对中国的价值关切。对国际非政府组织来讲，这是一种以“公益求合作”的指导精神。

5 关系的多样性与复杂性

从上文中对三种不同类型的非政府组织与我国政府组织关系的分析中，可以看出，笔者呈现出来的主要是一种良性的合作关系，尽管合作的方式与管道有些差别，但是，总体上两者之间是一种合作状态。当然，在现实中，非政府组织与政府组织的关系呈现出较为复杂的状态，两者之间有冲突与博弈，也有互动与合作;它们既相互竞争，也相互依赖，从而形成了多样性和复杂性的关系形态。其一，从性质上看，非政府组织与政府组织毕竟是两类不同性质、不同运作方式与具有不同理念的社会组织，两者之间在社会活动中常常在资源获取、价值目标等方面存在着比较大的分歧，因此，两者之间的竞争与博弈也就在所难免。其二，非政府组织的产生本身就是对政府失灵的一种回应，它和政府代表了社会上两大不同的力量。非政府组织作为公民社会的一种重要力量，在其活动中难免会削弱政府组织在社会公共领域的权力，从而与政府组织产生多种冲突。尽管如此，从总体上看，合作关系仍然是我国非政府组织与政府组织之间主流的关系形态，而且，基于平等、互信的“伙伴合作关系”应该是两者关系发展的基本趋势。

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