政策变迁的动力与延续:兼论政策移植的力量

向玉琼

(南京农业大学公共管理学院，南京2100014)

公共政策变迁是政策动态运作过程中的一种常态表现，是在政策失衡情况下出现的政策交替与转换，最终达成新的政策均衡。时空等政策环境的变化必然促使政策变迁的发生，而政策移植是其基本路径之一。政策移植意指在一定政策环境下产生的政策知识、价值、理念向另一政策环境迁移并使其产生效用的过程。［1］政策移植是政策变迁的动力来源，但我们也会发现，并不是所有的外部冲击和政策学习的例子都会转化成为政策变迁［2］，政策移植并非与政策变迁同步，政策移植的内容也不会完全体现在政策变迁的方向中。我们需要更好地去理解特定的政策变迁为什么会实现。

1 政策移植:政策变迁的推力

从某种意义上说，政策可以归入制度范畴之内，但它是“由政府制定并实施的规则”［3］，是制度的正式而又基本的形式。自发演进的制度变迁在政策变迁中并不适用，政策变迁更多地包含着人为的痕迹，经常以强制性制度变迁的方式表现出来，是以文本为载体的变迁。但政策与制度一样，其构成都是人类的知识，而且是具有共约性的知识。知识“由被保留在人脑中的符号和关系构成”［4］，反映了人们对世界的认识，对社会运作方式的认识，对人与人之间互动方式的认识。［5］知识的内容就是信息，但不是任何信息都会成为知识。知识是一种信念，是人对一堆数据、信息和符号所表达的意思的一种认同，或者说只是侧重于将流动状态的信息经过筛选后储存在个人头脑或其他存储工具中的信息，具有共约性的特征。虽然任何制度与政策都不可能是全体公众的共同认知，而且相对于自然演进的制度而言，公共政策的共约性似乎体现得并不明显，因为政策的制定者永远是少数，但如果考虑到属于人口少数的政策制定者也是“以某种方式获得了构建制度的权利，被允许代表社会中的所有个体构建一个合理的制度”［6］，那么就不难理解政策知识的共约性。由此看来，公共政策是一种共约性知识，政策移植是政策知识的迁移并使其对原有知识基发生效应的过程，是一种知识的流动与交融。

人类知识并不是作为一种整合过的整体知识而存在，而是以分散的、不完全的、有时甚至是彼此冲突的信念的形式散存于个人之间［7］。知识在人与环境的互动结构中产生，知识的生产和累积需要有一定的空间载体，表现出很强的地域根植性。不同的自然环境下人们的社会实践不同，形成和积累的自然知识自然不同。而且任何人类的活动都是在一定的文化、社会关系中开展的，技术和社会知识也因人与人之间的社会实践活动而产生，由此也必然具有一定的地域特性。不同国家或地方的公共政策都具有本土特色，政策主体知识储备不同，知识结构与态度存在差异，这也表现为公共政策的多元化与差异性，这是政策移植的前提。

知识固然由于地域根植性而表现为差异性，但知识也会扩散与溢出。政策主体在其理性范围内对其他地方政策创新进行选择，进而引入新的政策意识、内容、观念以及态度，通过外来力量打破政策稳定的僵持，促进新的变化。这也是知识溢出的过程，即地区或部门之间由于知识存量差异而导致的两者之间的知识交流过程。政策移植可被视为“改革过程所有变量中最重要的”［8］，对政策主体的原有知识产生冲击，成为政策变迁的推动力。

贝内特［9］提出，决策精英在制定政策过程中利用别国经验具有五大动机:将某问题摆上议事日程;减轻政治压力;模仿榜样的行为;优化最佳政策的搜寻;使已经作出的决定合法化。具体而言，政策移植可能发生在政策过程的各阶段。首先，政策移植加速政策议程建构，这是政策变迁的第一步。政策议程的建立并非是自然的过程，确定社会问题并且提出若干个解决方案，即所谓政策议程设置是公共政策制定过程中最重要的步骤之一，“决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要。”［10］政策移植可能促进移入方形成某种问题意识，加强对相关问题的关注，从而将其从社会问题提升为政策问题。政策理念的学习与效仿也会影响到政策需求，需求变化打破原有的政策均衡，进而对政策供给主体产生压力，要求将相关政策问题纳入政策议程。其次，政策移植扩大政策方案的选择集，从而使政策变迁的选择范围与效度大为拓展。在信息交流极为方便快速的时代，任何地方的政策创新都不能完全脱离其他地方的政策供给对其的影响，政策移植能大大扩展本地政策供给的选择集，也在一定程度上弥补了政策供给主体理性不足与能力有限的障碍，成为短期内政策能力提升的重要途径。政策供给主体在吸取成功经验和失败教训的基础上进行创新，这也增大了有效政策出现的概率，有利于更好的实现政策目标。从某种意义上看，政策创新的能力更为依赖利用现存模式的技巧而不是发明新的解决路径。［11］再次，政策移植影响到政策评估，进而对最终的政策产出发生影响。政策评估是形成最终政策产出的关键环节，政策产出往往是基于评估结论做出的一种择优。而何为“优”?对这一问题的判断受到政策移植的影响较大。不论是决策者或者执行者，还是政策系统内部的评估者，或者政策专业评估机构以及舆论媒体等，新的政策思想、理念的引入都会直接影响其对政策方案优劣的判断。尽管在政策评估中要求尽可能客观公正，但任何判断都是建立在一定的知识积累基础上的，不同的知识基础、不同的信息关注必然反映在其态度以及行为抉择上。最后，政策移植能提升政策变迁的合法性。公共政策的合法性是指政策被政策客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可。［12］政策变迁最终要产生预期的政策效果离不开政策客体的配合与支持，而政策客体对某一政策变迁的态度受到政策变迁内容以及政策形象或政策舆论两方面的影响。通过政策移植达成的政策变迁是在对他地政策创新的经验吸取的基础上进行的，政策变迁的内容、方式等都已有过试点，而且移植的过程渗透了优胜劣汰的选择行为，这能大大提升政策内容的合理性。另一方面，政策创新的扩散可形成区域之间的联动，舆论的相互作用会促进对新事物的统一态度，他地政策客体对政策的接受也会带动本地政策客体的类似态度的形成，提高对政策的认可度与支持度。

2 路径依赖:政策延续的力量

一般而言，政策移植会推动政策变迁，而且不同的政策移植会带来不同的政策变迁，但事实并非如此，政策移植也并非一定推动政策变迁的发生。由于路径依赖的作用，政策变迁往往难以突破政策惯性，这也能解释为什么一种有效率的政策却不能得到广泛扩散，即使政策系统有移植的意愿。路径依赖是一个物理学和数学的概念，由布莱恩·阿瑟(W.Brain Arthur)首次将其运用于经济学中，比喻一种技术的自我强化机制。即新技术的应用往往有一种收益递增的性质，其收益率会随着应用范围的扩大而提高。技术被应用得越广泛，其收益率越高，从而地位越巩固，应用越广泛……从而形成一种良性循环和自我增强机制。相反，一种具有较之其他技术更优良的品质的技术却可能由于晚入一步，没有能获得足够的追随者而陷于恶性循环，甚至“锁定”(lock－in)在某种被动状态之下，难以自拔。诺思将路径依赖运用到制度变迁中来，他在研究为什么一种有效率的制度没有被扩散，一些社会长期处于无效率状态而又始终难以发生变革时，发现了“制度的自我强化机制”，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”［13］。一旦社会选择了某种制度，就很难摆脱出来，历史的强化是理解制度演进的重要因素，历史是重要的。“如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择(并在经济绩效的模型中确定它们)。”［14］沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化;也可能顺着原来的错误路径往下滑;弄得不好，它们还会被锁定在某种无效率的状态之下。正是在路径依赖的作用下，政策移植很难打破之前的政策格局，原有政策趋于延续。这可以从政策格局与非正式制度的延续两方面体现出来。

2.1 原有政策格局的自我增强

“一旦一个特殊的(制度的或生物的)系统被建立起来，它就趋于自我维持。”政策格局的自我增强主要是因为以下四个方面的因素:一是，制定政策所花费的固定成本随政策推行逐渐降低。某一政策一旦被采纳，其后续的运行成本低于制定成本，运行时间越长，固定成本投入越低。二是，适应政策而产生的组织作为既得利益集团会强烈支持现存政策框架。初始制度集合的报酬递增特征为生产活动提供了负激励，它在现有制约下创造了一些组织和强有力的利益集团，他们以自己的利益来影响政治实体。这类制度提供了促进政治团体与经济的军事主宰、宗教狂热或直接的简单的再分配组织，但是它们为经济上储存和增加有用的知识所提供的报偿较少。参加者的主观精神构想会演进成一种意识形态，它们不仅会使社会的结构理性化，而且还选择了不佳绩效［15］。三是，一项政策实施会产生与其相适应的组织和政策，形成互补性的政策体系。互补性的政策体系一旦形成，由于配套政策的持续性与惯性，要替代其中某一政策就会困难重重。四是，在既定的政策环境中，人们对政策会持续下去的预期越普遍，接受该政策调节的行为就越普遍，政策持久下去的不确定性就越小。结果，最初的政策安排决定了今后的政策。事实上，不论政策知识的移植与合并采取何种方式，政策移植主体的知识储备是其关键要素。正如拉兹洛(Ervin Laszlo)所言:“通过以前有的知识将其区分开来……全新的事物是无从认识的。”［16］可以说，即使知识存量的增长部分为社会提供了更有效的协调和解决问题的方式，但也只有在与原有的知识存量以及他们所决定的技术结构和价值观念相融合的情况下才会被采用，知识存量的增长部分受到现存知识及所产生的技术、价值观念、认知结构的制约和限制。如果某方面政策变迁取得成功，而且收益较大，这将成为以后政策变迁的“记忆”，当这个方面的政策需求再次出现时，决策者更有动力进行政策变迁。相反，如果以前某一政策变迁遇到太多的阻力和困难，那么导致相关领域的政策变迁也会顾虑重重。马奇和舒尔茨探讨了某个时间和空间领域中规则的修订对另一个领域中规则修订的影响，在他们的调查中发现:“成文规则的密度会影响它们相互间的自主性以及新规则创生的可能性。某个规则的变化会波及其他规则，从而在成文规则的体系内产生连续的规则创建和修订活动。”［17］政策主体在旧制度的约束下形成了特定的政策偏好与利益取向，这也强化了对原有制度的维持。即使存在明显可见的政策优化创新，仍然可能存在非生产性路线。

2.2 非正式制度的延续性

公共政策可以被看作是一种正式制度，政策移植会带来正式制度的变迁。但公共政策变迁除了受到正式制度的推动外，还有一个非常重要的组成部分——非正式制度对整个变迁过程发挥作用。正式制度包括政治规则、经济规则和契约等，这是对社会具有普遍约束力的基本规则、法律和制度。非正式制度是“群体内随经验而演化的规则”［18］，来源于由个体互动形成的社会关系网络，并被演进变化中的社会关系所强化。非正式制度主要包括价值观、道德规范、风俗习惯、意识形态等，其并非人为设计，也不是外在权威强制推行的产物。非正式制度的效果具有普遍性，它们是由重复的相互作用引起的，包括:对正规规则的拓展、阐明与修正;社会公认的行为准则;内部实施的行为标准。［19］

非正式制度的变迁具有渐进性，遵循一种演进路径。非正式制度由于并非成文的法律或规则，其变迁也并非来自人为的理性设计，而是来源于不断的尝试与突破。有些人在一定的环境中违反了既有的惯例和习俗，如果后来事实证明他们错了，这种试错没有给他们带来收益，他们将重新服从规则;如果他们从新的尝试中获得了更大收益，其他人也会看到这种好处，并模仿这种新行为。如果有足够多的人仿效这一行为，就会形成一个临界多数，从而逐渐地，新的惯例与习俗就演化出来了。林毅夫提出，制度变迁的过程类似于一种进化的过程，虽然某个制度结构中的基本特性，在个别制度变迁累积到一个临界点时会发生变化。［20］这种观点表明了大多数制度安排都从以前的制度结构中继承下来，这正是人类社会发展的路径。非正式制度一旦形成就很难变迁，即使正式规则可以一夜之间改变，但非正式规则的改变只能是渐进的。“非正式制度安排显示出一种比正式制度安排更难以变迁的趋势。即使有政府行动，发生这种变迁也不容易。”［21］

政策移植可以推动正式规则的变更，但与之相配套的一系列其他制度与非正式制度却往往由于演进性而增强了政策的连续性。在政策的进化过程中，由于非正式制度的渗透性，过去解决问题的非正规方式被带到现在，成为社会长期连续演进的重要源泉。不过，制度的这种演进性与连续性降低了制度创新的风险，自觉设计出来的规则系统必须符合非正式制度的演进路径才能发挥作用，这大大降低了乌托邦梦想带来的破坏性的可能。

3 变动－延续:政策变迁的实现

由此看来，政策变迁受到来自政策移植的推力与路径依赖的延续性两方面力量的复合作用。一方面政策移植推动政策变迁，而另一方面政策延续性又试图维持政策稳定。政策移植是新知识的注入，能否融入原有知识储备并形成新的共约性知识，决定着政策变迁能否实现。

政策变迁有一个“阈值”或者临界值，达到这一点，政策变迁发生，政策对价值的权威性分配发生改变。在还没有达到这一临界值时，价值分配不会发生变化，不论政策需求与政策供给的力量对比如何，呈现的是政策延续的局面。正如青木昌彦所言，不管是演进而来的制度，还是人为构建的制度，在发生变化时有着共同的条件，即“在起初的政治博弈中，需要有达到临界规模的参与人修正他们关于领域内在结构方面的以及外在环境的表征信念，并以协作或分散的方式共同采纳能产生新均衡的新战略”。［22］政策变迁“阈值”的开启往往依赖于政策发明或者政策移植的力量，而且这一力量要大到足以突破原有政策的既定轨迹。就政策的知识属性来看，新知识要积累到一定程度才能影响原有共约性知识，在此之前，即使存在知识增量，也无法改变原有共约性知识占主导的状况。因此，在政策移植与政策延续的相互作用下，政策变迁呈现出变动－延续的断点变动轨迹。

政策移植是新知识引入固有知识基，但这种新知识是突破固有知识的束缚，还是适应固有知识的变化而做出的适应性调整，这也是个值得关注的问题。可将政策移植分为突破性移植与适应性移植，其推动政策变迁的难易程度以及体现出来的新知识的力度都不同。适应性政策移植是出于本土政策发展的需要，要实现外来政策的本土化，政策变迁按照政策演进方向进行。英国种族法案的变迁就是一次典型的适应性政策移植。英国种族制度建立于20世纪60年代，这一制度体现了从北美所吸取的经验教训，当1976年英国对其种族关系条款再次审视时，专家们将目光再次投向北美，发现这一期间已经有了很大变化，随后他们修改了英国的正式制度，将美国的“种族觉醒”政策包含其中。［23］在这一制度变迁过程中，首先是外部资源的变化，接着本国通过教训吸取而带来非正式制度的变迁，国外例子为国内辩论注入新思想，在非正式制度推动下最终开展政策移植。此时政策移植推动正式制度的变化，是对非正式制度演进的进一步确认与推动，也是政策变迁的重要环节。政策移植没有改变政策变迁的既定方向与路径，而且由于缺少非正式制度的阻碍，也更易发生政策文本的变化并达到预期政策效果。不过此时的政策移植对固有政策知识的冲击并不太大，所谓的知识移植也只不过是政策文本知识的更新，只是以权威的方式对共约性知识的调整。

突破性政策移植则是改变本土政策发展的方向，突破路径依赖的限制，实现的是“化本土”的政策变迁。此时政策移植带来一种新的知识增量，这种知识的影响力非常大，以至于本土政策无法对其同化。最终在新知识的影响下政策存量发生调整，改变原有的认知结构而适应新的知识的性质和要求，这就是“化本土”的现象。这种政策移植带来的是全新的知识，这种知识要能发挥作用必然要对原有知识进行改造和调整，因此这种情况下政策移植带来政策变迁的难度较大。政策一旦形成，前期的沉淀成本会使得人们不愿改变政策路径，而且在既定政策结构下的获利集团以及与其他制度、政策形成的较为稳定的结构体系都会给政策变迁带来较大阻力，而政策前期的实施和效用也使得人们形成了政策持续下去的预期，使得未来变迁的可能性降低。外来政策知识的引入并不一定带来政策变迁，而且即使实现了政策文本上的变化，也可能由于本土政策环境特别是非正式制度的强大力量而难以保存所移植政策的本来面貌。原因很明显，路径依赖使得“从文化上衍生的非正规约束不会立即对正规规则的变迁作迅速反应。”［24］青木昌彦在探讨法律的变更对制度变迁的作用时谈到，一项法律的变更除非同时系统地改变了参与人关于策略互动模式的认知，并且相应地引起他们实际策略决策的变化超出临界规模，否则它无法引致制度变迁。［25］这一论断充分认识到了正式制度的变化对于制度变迁的有限作用。西方法谚“法律必须被信奉，否则就不会运作”［26］说明了政策是规则与文化的结合，政策需要本土政策文化的支持才能发挥作用。如果被移植的政策不能与受体的文化传统或制度结构相吻合，那么它就会逐渐萎缩并消失，萎缩的政策不会给政策变迁带来有力的推动。根植本土的规范与推行的外来规范之间的政策冲突可能带来无生命力的政策的长期存在，造成对应的相反制度的活跃，这常常是移植发起人所意想不到的。这种稳定的但无效的非均衡状态，就是制度陷阱。但突破性政策移植一旦成功，将有力的改变政策演进的方向，对政策变迁的影响力更大。

可见，不同类型的政策移植对政策变迁的影响不同，适应性政策移植带动政策变迁的临界值较低，政策移植也更容易进行，而突破性政策移植涉及到与既有政策及非正式制度等力量的博弈，旧制度的“遗产”和一些现存非正式的规则等初始条件都在影响着外来政策对政策变迁的作用。那么，如何增强政策移植的影响力?突破性政策移植中如何降低既有路径的束缚?为了改变一项帕雷托低劣的制度安排，外来政策需要改变现存制度的耐久性和惰性，可以通过改变互补性制度(大爆炸观点)，或者需要改变某一领域的制度，然后通过互补性关系引发其他制度的连锁反应(渐进观点)。青木昌彦充分认识到了现存制度对优化制度的限制，他指出，虽然新型关联形式的出现可能意味着更合适的决策和制度创新，但它的建立最终也许会阻碍另一种潜在关联的出现，因为后者的出现需要对业已建立的制度化关联“松绑”。［27］政策变迁，即使是帕雷托优化的过程，也只能是在适应政策连续性的同时对其作出修正，毕竟只有当政策与非正式制度形成一个恰当的和谐整体时，它们才能有效地建构秩序。虽然在外来政策的冲击下，政策变迁“脱离均衡，沿着多种路径的发展也有可能”［28］。不过，归根到底，政策变迁由人类谋求更大、更高经济福利和文明程度的内在需要所推动，政策移植是在前有的政策和结构规定的空间内进行，是人类运用自己的理性对社会的政治、经济、文化等各方面的需求而作出的能动反应。历史的发展已反复证明，任何滥用人类理性制定不符合人类需要的政策，都只是在政策变迁道路上走了一个迂回，最终仍将回到本来之道。

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