金融消费者权益保护期望差之弥合——制度化建设的回应

刘艳平，陈敏

(1．哈尔滨金融学院，哈尔滨 150036;2．天津泰达建设集团，天津 300457)

金融消费者权益保护期望差之弥合
——制度化建设的回应

刘艳平1，陈敏2

(1．哈尔滨金融学院，哈尔滨 150036;2．天津泰达建设集团，天津 300457)

制度化建设是经济市场化的延伸，是国家法制化的深化。针对我国金融消费者权益保护较为薄弱的现状，迫切需求在制度层面给予回应。只有以金融消费者权益保护期望差的弥合作为落脚点，加快完善我国金融消费者权益保护体系的建构，及时制定相关法律规范，明确金融消费者的内涵;并适时建立金融消费者专门保护机构;构建金融消费纠纷多元化解决机制，才能实现现实需求与制度构建的回应与契合，并回应我国金融市场的终极目标追求。

金融消费者;监管理念;多元化解决机制

这是一个走向权利的时代。权利是人类存在和发展的基础，权利追求是人类进步的原动力。因此人类珍惜权利就应当像珍惜自己的生命一样;人类关怀权利就应当像关怀自己的命运一样。可问题是，究竟选择怎样的路径才能实现这种珍惜和关怀?渐丰富的新型金融服务视野下金融消费者权利的有力保护。金融消费者权利保护期望差之弥合呼唤回应性法的生成。立足于金融时代背景从专业化的角度对金融消费领域存在的社会问题进行思考，以便从保护金融消费者角度提供一套合理的解决方案。

一、问题的缘起

我国《消费者权益保护法》中所界定的消费者，是为生活消费需要而购买、使用商品或接受服务的自然人。对消费者的权利进行倾斜性的保护，增加消费者福利是社会发展的终极目标。到20世纪中期消费者权益保护已真正在全球范围内成为一种趋势。而金融消费者权益的保护在立法层面得以体现肇始于20世纪末的发达国家，在其相关立法中予以制度保护。目前在我国，随着我国金融业的迅猛发展，金融消费正逐步走入人们的“生活消费”，并成为普通群众生活的重要方面。

在我国改革开放的大背景下，公众对合理的制度化建设的期盼和追求更胜一筹。然而就我国现有立法来看，与日益频繁而大量涌现的金融领域消费者问题相比，所呈现的一个尴尬的事实是，目前我国金融消费者权利保护方面的法律法规并不健全，关于金融消费者基本概念的厘定、针对金融消费者权利保护基本制度的设计及保护程序的完整构建，基本上处于缺失状态。为弥合金融消费者权益保护不足之现状，亟须构建涵盖所有消费者的共性权益和专门针对金融消费者权益保护的制度体系，以立法方式实现日

二、金融消费者权益保护的现实缺陷

法律之所以存在，因为人们继续不断地评估和重新评估利益，因为他们希望利益调和，因为他们希望保障他们本身的利益和承认尊重他人利益的正当。这种相互的权利义务观念是建设政治社会的基石［1］。目前，从制度体系上讲，我国关于金融消费者保护的法律法规主要有:《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等;另外，中国人民银行、银监会、证监会、保监会还通过了大量的行政规章和规范性文件。我国现有立法主要存在以下问题:

(一)制度层面的空白——基本立法缺失

《消费者权益保护法》作为一部笼统的消费者保护法，由于其先天的局限性难以对金融消费者保护形成有效的作用力。目前，在我国“金融消费者”尚不是一个法律上的概念。我国并不存在保护金融消费者的统一立法，同时金融消费者权益也不受《消费者权益保护法》的保护。现有的保护途径主要通过金融业相关行业的法规范及规范性文件进行架构，行业法律法规以及地方立法之间缺乏协调与联系。总之，现有的立法较为分散且存在诸多漏洞，并且立法层次也相对较低，进而对于金融消费者应当享有的知情权、自主权、公平权、安全权、教育权等一系列权利，法律条文体现上非常有限［2］。因而无法实现全面覆盖所有金融市场活动，亦无法使得金融消费者权利获得系统的保护。

(二)应用层面的无能——适用性不强

从我国现有立法规范的内容上分析，现有立法关注的是如何加强对金融机构外部监管和内部治理结构改革，追求金融绩效并建构有序的金融秩序。由于立法思想上的错位，而对金融消费者保护方面鲜有直接涉及，即使有涉及也更多表现为原则性规定。正是由于现有立法过多的原则性规定，未能充分认识到金融消费的特殊性，使得部分法律适用性不强、可操作性匮乏，处理具体问题时“无法可依”、“于法无据”，难以做到准确“依法”裁量。

(三)倾斜保护动力不足——民事救济薄弱

我国金融立法长期以来对侵害金融消费者的行为，往往以追究行为人的行政责任、刑事责任为主要的责任承担方式。对民事责任的追究未给予足够充分的考虑，造成很大程度上金融消费者保护处于口惠而实不至的状态。

(四)监管理念的偏差——监管动力不足

金融监管的有效性，乃各国金融监管当局所追求的共同目标［3］。我国在监管理念上致力于追求金融效率，往往以放弃或牺牲金融消费者权益为代价，使得作为金融产业最终用户的金融消费者权益尚未得到立法者的应有重视。保护金融消费者权益无奈只能让位于做大市场规模的目标，这为整个金融市场安全埋下了隐患，这种错位的监管理念亟须予以矫正。

(五)救济路径的单一——多元化纠纷解决机制尚未构建

纠纷解决机制是一个社会存在和发展不可或缺的有机构成，其发挥着平衡社会秩序与权利救济的功能。在金融消费纠纷解决方面，我国目前救济途径不畅甚至缺位。虽然很多金融发达国家和地区都构建了或正在构建多元化的纠纷解决机制，但我国尚未推行。典型表现为我国金融机构系统内部很少为消费者投诉、维权，解决争议提供适当的途径［4］。在法律制度层面，我国的法律法规也很少有金融机构投诉处理制度方面的规定［5］。

三、金融消费者权益保护制度化建设的现实思考

法律与每个人息息相关，它与我们同在，从摇篮到坟墓，它是指引着文明通往目的地的途径［6］。这不仅反映出法律与人类现代生活密切相关，而且折射出人们对法治的向往和期待。鉴于金融消费者保护不足是诱发西方国家次贷危机的重要原因之一，进而反思我国对金融消费者权益保护的现实不足，进行制度保障性建设乃金融秩序维护的重大举措。通过制度建设、制度设计和制度创新可以带来金融市场的繁荣，金融秩序的稳定;没有制度或制度建设滞后，金融市场便会陷入混乱无序状态，矛盾重重、停滞不前。

基于我国金融消费者保护立法现状，笔者认为，应当加大对金融消费者权益倾斜保护的力度，进行立法层面的制度构建，填补现有立法的漏洞与空白，在确保金融监管与金融实效的同时，为金融消费者权益保护提供法治平台，使金融消费者保护真正落实到口惠而实至的状态。将权益保障作为一种朝向确定变化的“内在动力”，并作为历史方向性的指向。

毋庸置疑，结合我国金融市场运行现状，在制度层面构建完善的金融消费者保护机制已迫在眉睫。笔者认为制定单独的《金融消费者权益保护法》或《金融服务法》势在必行。从英国《金融服务和市场法》，看美国《金融服务现代化法》，再看日本《金融商品贩卖法》和《金融商品交易法》，这些国家都以立法形式先后在金融时代对金融消费者合法权益的保护作出了制度上的安排。在今年“两会”期间，全国人大代表、人民银行南京分行行长孙工声递交了《关于建立金融消费者权益保护工作制度的建议》的议案，建议加快立法，构建完善的金融消费者权益保护法制体系［7］。由于金融消费不同于传统的消费，因而才有必要将消费者购买金融商品的消费行为从传统消费行为中剥离出来。试图通过修改《消费者权益保护法》，笔者认为无法实现金融消费者权益保护期望差的弥合，故而是不可取的。只有制定有关金融消费者权益保护方面的专项立法才是供选择的最具实效性路径。因此，对金融消费者这类独具特色的金融市场活动参与者，通过专项立法构建其应有的主体权利内容及边界，以制度回应并实现对金融消费者与金融服务者利益失衡状态的调整，这是解决金融消费者权利保护困境的唯一有效路径。

在制度设计上，将与金融服务有关的内容从现行金融法律中剥离，通过倾斜性的制度设计对其进行提升、整合。欲构造出适合于我国金融市场需求的金融服务法，尤其应关注如下几个方面的问题:

(一)明确金融消费者的内涵

金融消费以金融商品作为交易对象，有其特殊性，故对于金融消费者权利保护不能等同于一般消费者的权利保护，传统的消费者保护理念与制度无法为金融消费者权利保护提供充分的保障。

在构建金融消费者权益保护的专项立法中，应首先对金融消费者的内涵作出界定。20世纪末，以美国为代表的一些发达市场经济国家正式提出了金融消费者的概念。令人困惑的是，在我国“金融消费者”尚不是一个法律上的概念。《消费者权益保护法》中所界定的消费者，仅限于用于生活消费的自然人，而目前金融消费者消费的一个现状是，消费由过去的储蓄消费迅速转向金融投资消费，这种转向的驱动力显而易见是投资者对利益的追求。基于这种需求的投资消费，显然与我国《消费者权益保护法》所界定的“生活目的”相背离。因而，何为金融消费者，是金融消费者权益保护专项立法中首要界定的基本理论问题。

(二)建立金融消费者专门保护机构

在监管机构内部，建议建立完备的处理消费者投诉和解决纠纷的机制。英国金融监管署为处理金融消费者投诉设立了专门自律组织——金融巡视员服务公司，其担负着教育投资者、服务金融消费者和争议处理替代机制的重要职责，并取得了显著的成效。基于此，借鉴国外显著成效的制度设计，在我国各级金融监管部门内部应成立金融消费者保护局或者金融消费者保护中心，或者在金融企业内部设立专门的投诉机构，专司金融消费者保护职责。

(三)摒弃重“行、刑”，而轻“民”的观念，加强民事救济

完善金融消费者权益补偿机制，通过制度设计加强对金融消费者遭受侵权时的民事救济，从而在制度层面真正落实对金融消费者的倾斜保护。

(四)树立正确的监管理念

任何制度的背后都必然存在着一定的理念作为依据和支撑。理念应贯彻在具体的制度和实践之中，并作为其基石而事先存在。金融监管横跨私权利主体和公权力主体，并且由于金融业是高风险的特殊行业，故其制度安排必须依托于正确的监管理念。

2007年肇始于美国并向全球迅速蔓延开来的金融危机使得世界各国不得不再次重新审视自己现有的金融监管模式，世界各国也不得不再次重新深入反思金融市场法律规制的核心与基础。金融危机背景下我国应如何有效完善金融消费者保护监管?英国经济学家Michael Taylor提出的“双峰理论”值得我国金融监管当局“不断反省”:任何只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护的监管理念只会顾此失彼、适得其反。因此，应积极追求金融效率与金融消费者权益保护并重，以期从战略高度通过有效地制度安排切实实现金融消费者权益保护期望差的弥合。

(五)建立金融消费纠纷多元化解决机制

保护金融消费者权益应当双管齐下，在时刻关注金融监管的同时，私法性质的救济也同样重要。在监管机构外部，构建多元化的纠纷解决机制，尤其是现代非诉讼纠纷解决机制的构建。如建立金融企业内部的纠纷处理机制、社会组织的纠纷处理机制等［5］。

毋庸讳言，金融市场是一国经济体系的础石，与国家经济社会密不可分［8］。中国的国情决定了其所进行的金融改革引发的金融消费者权益保护问题将较之任何一个国家都为迫切。保护金融消费者权益的制度设计，要通过利益相关主体各方之间的博弈，在尊重各方主体性的前提下，达成金融消费者与金融服务经营者、金融监管者相互之间，权利与权利、权利与权力的平衡，只有这样才能实现金融市场各方主体之间“双赢”或者“多赢”的效果。

［1］［英］萨柏恩(George H．Sabine)，许德派(walter J．Shepard)．近代国家观念［M］．王检，译．北京:商务印书馆，1957:48．

［2］付丽．试论金融危机下金融消费者的法律保护［J］．金卡工程·经济与法，2010，(5)．

［3］于春敏．消费者保护乃金融监管首要基础价值——美国金融消费者保护困局之反思［J］．财经科学，2010，(6)．

［4］李金泽．银行业消费者保护法制与自律机制的国际经验与启示——兼论我国现行制度存在的问题与对策［J］．国际金融研究，2004，(10)．

［5］邢会强．金融消费纠纷多元化解决机制的构建与对北京的建议［J］．法学，2011，(2)．

［6］杜宴林．人文主义:现代法律精神的革命性变革［J］．吉林师范大学学报，2004，(1)．

［7］刘春彦，文岚．应立法保护金融消费者权益［N］．上海金融报，2011－03－15．

［8］李明奎．制度变迁视角下金融消费者保护机制刍议［J］．法律适用，2011，(1)．

The Expectation Difference Closing of Financial Consumer Rights Protection——The response to institutionalization construction

LIU Yan-ping1，CHEN Min2

Institutionalization construction is the extension of economy marketization，as well as the deepening of state legalization．The present situation of financial consumer rights protection in our country is weak，which is urgently needed to respond to in the institutional level．This article aims at the expectation difference closing of financial consumer rights protection;proposes to improve the system of financial consumer rights protection quickly，formulate the relevant laws and regulations timely，definite the connotation of the financial consumers，establish special protection institutions of financial consumers timely，construct the diversified settlement mechanism for financial consumer disputation，realize the response and closing of the existing demand and institutional construction，and response to the goal of financial markets pursued in our country．

financial consumer;supervisory concept;diversified settlement mechanism

DF438

A

1008－7966(2011)05－0093－03

2011－07－12

刘艳平(1978－)，女，内蒙古科左中旗人，讲师，法学硕士;陈敏(1971－)，女，湖北应城人，地产企业人力资源经理。

［责任编辑:刘 庆］