由上访问题引发的国家义务问题思考

刘 佳

(广西师范大学 法学院，桂林 541100)

由上访问题引发的国家义务问题思考

刘 佳

(广西师范大学 法学院，桂林 541100)

上访问题是学术界、实务界重点关注的问题之一，在实践过程中，上访问题甚至会影响到国家机关的正常工作日程，尤其是重要的节假日、会议期间，上访问题无论是给人民群众还是国家机关都带来了比较大的困扰，国家花费了比较大的人力、物力去解决上访问题，但是目前看来效果不是很好，如何解决上访问题，需要学界、实务界共同思考。

上访问题;国家义务;制度完善

近年来，上访问题不断吸引学界的眼球，自2002年开始，全国各地的上访事件层出不穷，自基层越级上访的群众也在逐年增多，上访问题俨然成为了一个国家、学界很不愿意面对而又不得不面对的问题，笔者认为，上访事件之所以频繁出现，一定程度上是国家对公民的利益保护不够。

近现代人权观认为，在宪法中规定的人权不但是对公民权利的一种宣示，同时也是为国家设立了一种责任、义务——既要保护公民的基本权利不受到任何形式的损害，同时也要尽可能地创造条件，为公民的权利的实现提供客观可能性，从目前我国的政府机关作风来看，不仅政府机关本身，即使是国家工作人员本身的“权力意识”仍然还比较重，“义务意识”还需要强化，这直接导致了行政效率的低下，公民权利受损失无法得到及时救济，从而促发上访事件。根据社会契约论的解释，政府的权力是由公民的权利的一部分让渡而来的，正在行使由公民让渡过来的权力的国家机关及其工作人员如果不能很好地保护公民的权利，那么我们可以认为这个政府是属于不称职的政府。

上访事件不是一个孤立的事件，其产生必然有其原因和条件，对上访事件产生的根源不是本文论述的重点，因此在这里将不做过多论证，转而介绍上访的事由、内容等。

一、上访的事由及内容

(一)上访的事由

1．企业改制问题

企业改制引发的一系列问题是目前我国面临的一个比较大的问题，笔者更倾向于将其理解为社会变革过程中的阵痛，国有企业改革是我国社会经济进一步发展的必经之路，也是产业优化的必然要求。经过改革开放后三十年的经济建设，我国原有的一些经济制度已经逐渐不适应现在的市场经济环境，因此改革是必然的，然而之所以出现上访事件主要还是因为改制以后的安置问题，在这个问题上，上访可能会存在较大的分歧，一旦双方在改制方案和安置条件上不能达到共识，那么被改制人员很容易因为不满安置方案而加入到上访的队伍中。

2．城镇改建、拆迁问题

改革开放以来，我国在社会、经济、文化的建设方面取得了举世瞩目的成绩，经济的进步同样表现在第三产业的发展上。近年来，我国的房地产市场得到了很大的发展，各种类型的住房开发项目如雨后春笋一般出现，而随着经济的发展，城市的规模也在不断的扩大，工业扩展、城区改造等都涉及城镇拆迁的问题，这就意味着，相当一部分人民群众的房屋需要拆迁或者改造，这里面就牵涉了房屋拆迁补偿的问题，一方面，政府或者开发商期望能够以最小的成本完成改建或者开发，另一方面，被拆迁的群众也期望能够得到一个自己满意的补偿(也存在本身不愿意拆迁的群众)，双方的观点在接触时难免发生冲突，在反复博弈而得不到解决的时候，容易致使问题的进一步扩大，笔者认为，这类上访事由的起因往往就是拆迁补偿方面发生了分歧，被拆迁的房主在找不到合理补偿方案的时候往往会想到信访、上访等手段。

3．其他问题

这里说到的其他问题主要集中在军队转业干部待遇问题、涉法问题、基层机构改革等问题，通过与上面提到的两个原因我们不难发现，这些原因都有一个共同点，即在纠纷发生过程中出现了不平等或者被认为不平等的现象，这些有可能是处理部门处理不当，也有可能是当地机关本身无法解决的，因此，在看待这些问题的时候应当用辩证的眼光。

(二)上访的形式

1．集体上访

集体上访是上访的重要形式之一，具体表现为数个或者更多遇到共同、类似问题的人员结合在一起就共同的问题向有关部门反应，总结其形成的原因，笔者认为，又将返回到“人多力量大”这句话上，在部分地区，由于当地政府不够重视上访人员反应的问题，导致问题迟迟得不到解决，为了提高自己上访的影响力，以期引起有关部门的注意，一些上访人员往往选择通过采取集中上访、集体反应的方法，以达到解决问题的目的，笔者认为，集体上访虽然能够引起有关部门注意，但是本身却存在着一定的不稳定因素，行政机关在处理这方面事件的时候如果处理不当有可能会诱发群体性事件。

2．越级上访

越级上访也是上访的常见形式，这些主要体现在基层群众认为自身面临的问题解决不了的时候，直接上访到省一级甚至是国家中央机关，这类上访忽视了国家现行的上访制度，使国家原有的工作制度受到了比较大的干扰，是一种比较有害而又不得已而为之的行为，起因仍然在于，正常的信访制度下，群众反应的某些问题得不到很好的解决，或者反复处理未能得到解决，部分人员对本级信访部门“失去信任”，转而直接向更高层的行政机关反映问题，该种上访对正常的信访制度的冲击比较大，给上级行政机关的正常工作带来了一定的影响。

3．重复上访

上访对于大多数群众来说一次性解决问题的情况还不是很多，至少从上访群众的角度来说，能够一次性上访而得到让自己满意的结果是一种相对奢侈的愿望，就目前我国的行政状况来看，行政效率低下、权限限制等因素决定了部分问题可能需要多次上访问题才有可能被解决甚至还未解决。

二、防范、解决上访问题的国家义务设置

短期来看，行政机关还未找到一个较为有效的解决措施来彻底解决上访问题，学术界对上访问题讨论也颇多，但是在面对上访问题的时候，我们仍然挠头不已。从客观上来讲，上访问题并不是不能解决的问题，笔者认为，如果能够换一种角度，正确地认识国家义务这一问题，那么或许我们能够找到一个新的解决途径，假以时日上访问题可能会得到很大的缓解甚至解决。

(一)改变行政工作理念

我国自古代以来便有一种“官本位”的思想，这是我国长期以来的封建专制制度带来的长久影响造成的，时至今日，部分政府机关及其公务人员仍然带着比较浓重的“权力思想”，这种思想导致在实际工作中部分公务人员工作态度较差、工作作风有待改进等问题。正常情况下，上访的群众中有一部分确实是因自身权益受到侵害而需要帮助的，在寻求正常途径未果的情况下自然会想到信访这一救济制度，可以说，这些人员在这个过程中本质意图还是单纯的需求救济、保护自身权益，如果在日常的工作中对待这一个需要救济的群体仍然采用“一刀切”的方式，那么信访工作至少不能够真正地从上访群众手中摄取到真正有价值的信息，那么接访工作可能不会真正地为上访群众解决好问题，进而导致政府机关的权威性受到损害，也使上访的群众对接访部门产生不信任感，这是导致越级上访、集体上访、重复上访等事件出现的重要原因之一。

国家权力来源于人民权利的让渡，作为国家本身就有义务为公民的利益服务，行政机关及其工作人员需要意识到，在行使权力的时候本质是为公民权利的实现创造最有利的条件，而非单纯的使用权力。改变现在的行政工作理念有助于解决上访问题。理念是对工作作风起着内因作用的因素，将国家的义务理念植入国家工作人员的意识中，使其自觉地养成公仆意识，以促使现在的管理型政府理念转变为服务型政府理念。服务型政府是我党、国家对社会的发展进程的科学研判后提出的新的执政理念，本身具有高度的概括性和科学性，但是我们注意到，服务型政府的理念在推行过程中速度较为缓慢，广度虽有，但是深度却不够，因此，在今后的工作中应当加快这种理念的推行。只有当政府机关能够以一个“健康”的心态去面对赋予其权力的公民的时候，公民的权利才能得到切实的保护、上访事件才有可能真正的减少，上访问题也才能够得以较好的解决。

(二)信访、上访制度的完善

上访事件时有发生与目前的信访制度存在不合理因素是有一定关系的。信访制度作为公民权利遭受侵害的一个重要救济途径，本身应该是快速高效地完成面对的信访事件的，而在行政实践过程中由于缺乏有效的监督、制约机制，信访工作的工作效率也是不高的，部分部门之间面对来访群众相互推诿、推责、搁置信访问题等现象时有发生。事实上，如果从上访的数量和处理的结果上看，上访机构在很大程度上只是充任了机关负责人与上访人之间上传对象，下达的载体［1］。作为服务于公民权利的国家机关本身就有接受公民监督的义务，权力缺乏监督必然会导致腐败，只有将行政机关的工作置于阳光之下才能够有效地防范怠于履行职务等事件的发生，因此不仅是一般的行政机关需要监督，笔者认为接访部门同样需要监督，一旦接访部门怠于履行职责，监督部门应当及时地对相关部门进行问责、追究。这种监督机构可以考虑设置于该级行政机关的上级机关内部，以避免在监督工作中受到当地政府的影响，相对独立地监督接访部门的工作，而非悬浮于空的“空中楼阁”，促使接访单位认真负责解决问题，才能够进而确保信访接待机构在工作中恪尽职守、认真履行自身的职责，对上访的问题认真对待，认真处理。

(三)行政救济制度的完善

在处理上访问题时，我们的眼光不能仅仅停留在信访制度一隅，孤立地看待上访问题不能够很好的解决这个问题，一个良好的信访制度不仅在于其本身的合理性，需要完善的并非只有信访制度本身，其他的救济制度也要逐步完善和健全。我国之所以出现较多的上访事件一个重要原因既是人们对行政复议制度等行政救济制度的不信任，而是单纯相信上级领导能够处理，将解决问题的希望寄托于少数的上级机关，期望在上访的过程中出现所谓的“青天大老爷”，偶然性地解决自身的问题。

我国虽然很早便制定了行政复议法等相关法律，但是在实际运行过程中这些法律发挥的效果不是很理想，换而言之，现在的行政复议制度尚不能够很好地解决行政主体与公民之间的某些利益冲突，在纠纷中处于劣势地位的部分公民往往选择放弃行政复议的机会甚至是司法救济的机会转而去寻找另一条能够便捷、高效地解决自身问题的途径。

(四)司法救济制度的完善

戴雪曾经提:“他们(英国人)注意于救济侵权行为的损害，胜似宣示人的权利或英吉利人们的权利。”［2］长期以来，我国的人治色彩较为浓重，与我国长期以来的传统有关，我国封建制度存在的时间比较长，专制思想不可不谓根深蒂固，这影响了我国后来的依稀思想。目前我国的司法系统在独立性上面还是有所欠缺的，表现在司法机关审理案件的时候受到的外界各种干扰比较大，司法独立得不到真正的保障，司法机关在审理案件时颇有掣肘之感，而司法权的权威性、独立性、终局性缺乏被认同感，公民在自身权益受到侵害的时候仍然不会首先想到求助于司法权，而是倾向于私了、行政解决等。而有学者也提出，当矛盾发展到用其他手段无法加以解决的激烈程度时，便寻求司法救济，这就把司法置于矛盾的漩涡之中，而司法又不是万能的，它不可能尽善尽美地解决所有问题，它也可能使一切纠纷当事人的愿望都得到满足，也就是说司法永远不会让所有人满意［3］。

目前我国司法权在解决纠纷中发挥的作用不明显的另一个原因是求助司法权介入的成本过高、周期过长。在上访的群体中无论是确需要上访还是因为其他原因而上访的群众，大多数都是社会中的弱势群体，这类人员在财力、社会资源等方面都处于弱势地位，如果让这类人员通过我国现行的司法审判流程走一遍那么他们原本受损的权益可能得不到救济，甚至会增加更多的诸如诉讼费用、时间流逝等方面的负担，这是得不偿失的，这就造成了多数公民转而寻找上访这一途径。仅仅在权利法案中罗列各种各样的自由权利，而不考虑其救济方式，尤其是司法救济，则这样的权利法案就不过是摆设而已……［4］

(五)国家创建适当生活水准的义务

前述的五点笔者主要是从救济手段的角度来论述的，但是在实践过程中除了救济的手段我们同样可以在上访事件发生之前做一些预防性措施。我国已经先后签署了两个人权公约，两个公约中的大多数基本权利在我国也是同样适用的，如《经济、社会及文化国际公约》第7条即规定有:“……(乙)保证他们自己和他们的家庭得有符合本公约规定的过得去的生活……”我们将这项权利称之为“适当生活水准权”，从条约的文本来看，这其实是给国家设定了一定的宪法义务，即国家有义务、有责任保障公民的生活水准能够与他所处的社会生产力水平相符，尽可能地避免贪穷等现象的出现。

三、关于上访的理性思考

在我国出现的上访现象是一个在综合原因下产生的问题，其存在具有一定的历史性，我们既不能片面地认为这个问题解决不了，同时也不能奢望能够一夜之间将其解决。面对着上访问题，我们既应当重视，同时也不能将其上升到所谓的“社会严重对立”等过于悲观的层面。笔者认为辩证地看待上访问题是我们的基本出发点，唯有清醒地认识到了问题出在哪里，解决的方案才能准确的到达。

当前的上访问题有的是公民权益确实受到侵害的，也有一小部分是通过上访来达到私人目的的。在当前群众上访特别是集体上访反映的问题中，80%以上反映的问题是改革和发展过程中的问题，80%以上有一定的实际困难和问题应予解决，80%以上是可以通过各级部门的努力加以解决的［5］。因此，在处理上访问题时，相关的机构应当在认真处理的基础上区别对待，以期能够真正保护公民的权益，使上访、信访制度发挥其真正的作用。

［1］贺海仁．上访救济的功能转化及其命运［J］．法律适用，2006，(6)．

［2］戴雪．英宪精义［M］．北京:中国法制出版社，2001:242．

［3］裴小梅．对涉法上访问题的理性思考［J］．河南省政法管理干部学院学报，2005，(2)．

［4］姚中秋(秋风)．立法的技艺［M］．北京:北京大学出版社，2005:210．

［5］邵达民，崔素琴．新形势下上访问题的对策研究［J］．石家庄经济学院学报，2006，(6)．

Refletions on National Responsibilities:Arosed by the Issue of Appealing to Higher Authorities for Help

LIU Jia

Petition is one of the most important issues in academic community and practical community．In practice，petition can even influence the regular work of state organs．Especially in some important holidays and conferences，petition brings about many troubles not only to the people but also the country．Though large amount of manpower and material resources are used for solving petition，the result right now is less effective．As for how to solve the problem here，it needs the consideration of both academic community and practice community．

Petition;State Duty;System Perfection

DF02

A

1008－7966(2011)05－0009－03

2011－05－11

刘佳(1986－)，男，广西桂林人，2010级宪法学与行政法学专业硕士研究生。

［责任编辑:杜 娟］