和谐社会语境中涉法涉诉信访问题研究

姚 虹

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

和谐社会语境中涉法涉诉信访问题研究

姚 虹

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

当前，涉法涉诉信访是和谐社会中的不和谐因素。在中国悠久的历史文化影响下，涉法涉诉信访传承至今。处于社会转型期是中国涉法涉诉信访高发的根本原因之一。缺乏对涉法涉诉信访行为的准确定性，制度建设滞后是当前涉法涉诉信访存在的主要问题。我们应从实现涉法涉诉信访与法治的衔接入手，继续健全完善涉法涉诉信访处理机制，从而使社会主义法制社会更趋于完善和谐。

和谐社会;涉法涉诉信访;社会转型期

当前，涉法涉诉信访事件多发，成为社会矛盾的焦点及政法工作的难点。这是社会转型期利益冲突的集中表现，同时也是人民群众维权意识、法制意识提高的必然结果。对这类信访问题解决得好坏直接关系到和谐社会的安定、团结。我们只有深入分析涉法涉诉信访问题产生的原因，才能为其寻求合理对策。

涉法涉诉信访是信访案件中比较特殊的一类，是指依法属于法院、检察院、公安部门和司法行政等部门处理的信访案件①详见中央政法委政法［2005］9号《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条的规定。。其中涉法信访包含涉诉信访。涉诉信访是专门针对人民法院的审判和案件的执行行为，要求人民法院启动司法程序，实施一定诉讼行为的人民群众来信来访。而涉法信访不仅针对人民法院，还包括针对检察院、公安机关做出的司法事项提出申诉或要求解决的行为。涉法涉诉信访在信访案件中比例居高不下，有的因为法院裁定不予受理案件，有的因为已经发生法律效力的判决、裁定错误，涉及诉讼程序、案件执行、审判作风等多方面。且近几年群体访增幅明显。据统计，2010年群体访同比上升了15%。在群体访活动中出现了对事态发展起导向作用的“重点上访人员”。他们组织、策划信访活动，有的关系自己切身利益，有的具有明显的不良企图。例如，利用互联网放大某些政法干警的不法行为，大肆宣传、恶意炒作，为掩盖自己的不法企图，搜寻大量诉讼利益有可能受损的利益群体，为其恶意信访做掩护。另外，涉法涉诉信访主体文化素质、生活条件都较低，属于社会弱势群体的占大多数。这也是我们在政策上一直关注涉法涉诉信访的重要原因之一。和谐社会是全社会的和谐，不是局部的和谐。往往影响社会和谐的主要因素不在于社会对“强者”的保障不够，而是社会对“弱者”的关注过少导致的。因此，在现阶段涉法涉诉信访工作仍然是我们建设和谐社会的工作重心之一。

一、涉法涉诉信访产生的原因

涉法涉诉信访是具有中国特色的制度产物，西方国家的法治环境下是不存在信访的。信访在我国具有悠久的历史。我国古代就有“拦轿告状”等古代信访现象存在。沿用至清的直诉制度与现代信访制度可谓关系密切，体现出鲜明的文化传承与法律延续的特点。控告人超出一般受诉官司和申诉程序直接诉冤于上级官府直至皇帝的这种对诉求的直接表达方式已在人们的头脑中根深蒂固，它符合中国“官本位”的文化传统，也成为统治阶级管理与“讨好”于民众的工具。我们应该承认古代的直诉制度在意识形态领域深深影响着现代涉法涉诉信访制度，这不仅反映在统治阶级的意识中，也作用于百姓的思维惯式里。

中国处于社会转型期是涉法涉诉信访产生的根本原因之一。在转型期，中国各地区经济发展极不平衡，总体上经济飞速发展，但与经济发展相适应的政治组织、社会结构发展却严重滞后。我国经济结构达到了社会工业化的中期阶段，但是社会结构只处于初级阶段，两者相差大约15年［1］。社会结构与经济发展的不对称性引发了一系列社会问题，如贫富差距、城乡差距、行业差距，社会保障体系不完善等等。其中经济发展不均衡是一切问题之根源。而由于问题解决的救济途径不畅，矛盾日益尖锐、激化，涉法涉诉信访成为这一社会背景下的必然产物。

司法机关及政府公信力下降是涉法涉诉案件高发的主要外因。政府是公共权力的使用者，是社会活动的统治力量。政府的公信力是政府治理社会的基石。伴随着中国经济从计划经济向市场经济的转变，政府对社会经济的控制能力下降，对一系列新型社会问题缺乏应对措施，导致公众对政府行为不满，政府公信力不断受到损害。同时，司法机关的少数干部不讲诚信、腐败、渎职，工作作风不踏实，有法不依、执法不严，致使群众诉求得不到很好解决，涉法涉诉信访是群众寻求权利救济的最终途径。

此外，当事人对司法结果的处理期望值过高也是引发涉法涉诉案件的客观原因。美国学者弗罗姆在其期望理论中提出，当人们预期到能够完成某行为，而且该行为能为自己带来既定结果，这种结果又对自己具有吸引力时，人们才会采取该行为。管理心理学的研究如果类推适用于涉法涉诉信访，我们就会得出动机的强度等于努力的程度这样的结论。涉法涉诉信访当事人对信访处理结果的期望值过高，于是不懈地努力争取，而这种“不知足”的心理状况使得某些当事人对涉法涉诉案件的处理结果总是不满意，认为自己的利益受到侵害，从而迁怒于司法机关，不断地申诉、信访、缠访、闹访。当然，这其中不乏清楚认识法律事实，而理性制造矛盾的非正常信访人。

二、现行涉法涉诉信访存在的问题

根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会①参见胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话(2005年2月19日)，《十六大以来重要文献选编》(中)第706页。。构建和谐社会就是一个持续化解矛盾的过程。根据马克思法律思想的原理，和谐社会首先必须是法治社会，法律和谐是和谐社会的根本。当前涉法涉诉信访问题的解决关系到政法机关的权威，是维护民众合法权益，促进社会和谐稳定的重要因素。在这一和谐社会语境中，对于涉法涉诉信访这一棘手的社会问题，我们需要先从存在问题入手，而后再“对症下药”，提出解决问题的对策。

首先，在理论层面缺乏对涉法涉诉信访行为的明确定位。涉法涉诉信访成为人民群众任意发挥的“自由通行证”，是司法机关手中的一把“万能钥匙”，只要对司法处理结果不满就信访，只要群众信访才受领导重视。信访就有解决问题的可能，不信访则只能“死路一条”。在社会主义法律体系的构建蒸蒸日上的今天，信访作为一项重要的政府职能行为，应为其准确定位，将其纳入法治管理体系，结束信访与法治能否共存的懵懂状况。有学者主张应取消信访制度，认为信访与法治理念是矛盾的，允许信访就等于允许公民寻求法律以外的救济，容易导致“法治社会”向“人治社会”的倒退。笔者以为，将信访定性为人民监督权的行使是比较妥当的。《中华人民共和国宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”宪法的这一规定表明公民有提出批评、建议的权利，信访恰恰是一种批评建议的具体方式，是公民的一项基本权利，信访完全有理由与法治共存。在法律框架内，人民群众可以通过信访行使宪法赋予的监督权。这不是对法律权威的背叛，而是对司法行为公正性的有力监督。在司法状况不容乐观的今天，信访制度能够进一步强化司法功能，对司法不公行为起到震慑作用。因此，坚持完善信访制度是完全必要的。只是，我们有关信访的法律规定尚不够完备，目前的《信访条例》虽然能够起到规范信访工作的积极作用，但某些重大问题仍然未有涉及。例如，未规定国家信访机构的设置、信访处理的程序、信访人的权利义务等。重视信访在人民监督权制度体系中的重要作用，同时协调其与法治的关系是最切合实际的做法。

其次，涉法涉诉信访力量分散，机构职能错位。我国从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院都设有信访机构，信访力量配置分散，相互协调性差。而且，信访机构承担着过于繁杂的社会事务职能，其工作触及社会生活的方方面面，涉及企业改制、城镇拆迁、农地补偿、非法集资等多个领域。不是行政机构的信访机构甚至以行政机关的角色行使行政职能与权力。在庞杂的事物面前，信访机构迷失了自己，职能越位、错位时有发生。

再次，涉法涉诉信访制度不健全。在一份针对信访制度的调查报告中显示，42．6%的官员认为“信访机构只是个二传手，相关部门之间责任不明确，推诿扯皮，使小问题拖大，大问题拖难，难问题拖乱”。导致信访机构办事效率低下的主要原因是制度的不健全，信访处理结果因此不具有确定性。人治而非法治主导信访案件的解决仍然是当前信访的主流处理方式。我们不得不承认市民社会观念在中国尚未成型，在百姓头脑中官就是法、法就是官的信念始终坚定不移。法治社会下的人治色彩浓厚是客观现实。我国自建立信访制度以来的近50年中，绝大多数涉法涉诉信访案件都是由领导批示才得以圆满解决的［2］。诸如信访机构之间的横向协调机制、基层信访制度、信访听证制度等都有待于完善。

三、针对涉法涉诉信访的解决对策

首先，尽快拟定《信访法》，使信访行为有法可依，置于法治框架之下。涉法涉诉信访主体在行政机关之外，应进一步明确法院、检察院、人大、党委的主体地位。改变信访的立案和答复随意性过大，各级各部门职责不清，使涉法涉诉信访活动缺乏法律程序性的状况。内容应至少涉及:国家机关信访机构的设置、职责职权、对待公民来信来访的行为规范及限制;信访人的权利、义务;信访机构受理公民来信来访的范围、处理时限与程序;信访机构应承担的法律责任等。另外，对涉法涉诉信访中无理信访、闹访者明定予以相应法律制裁，以防止某些人借信访之机扰乱社会秩序，危害国家机关公信力。

其次，建立科学、合理、高效、便捷的信访处理机制。目前，我国涉法涉诉信访面临的最大问题是信访部门自身无权，信访处理机制不科学。最近中国地方政府改革与创新研究课题组通过对沈阳市信访工作的调查发现，把与信访稳定问题相关联的部分司法、执法、行政权力资源以及干部、资金等资源，集中至信访部门，所谓“集中权力，就地解决信访问题”以重构信访新模式是值得借鉴与推广的。信访制度是人民行使监督权的保障，如果继续现行信访部门无权、分散、如同“接待办”似的工作模式，则独立的监督体系的建立尚遥遥无期。比较于“归口式”信访处理模式，这种模式有利于提高信访工作效率，各自独立的主体地位是权力制衡的先决条件。但是，这支崭新的信访队伍的建立应注意尽量避开与原司法、行政机构的关联，并定期实行岗位轮换，防止“自己人监督自己人”，办“人情案”。

加强基层信访机制也是我们未来的工作重点。据调查，齐齐哈尔某区作为试点地区尝试的信访代理服务已取得良好效果。由街道设立代访接待处，做信访人的代理人，为其提供信访服务，与相关部门联系、沟通做到了把信访基点前移到街道，矛盾化解于社区。既弱化了某些信访人文化程度低，因缺乏法律知识而在信访过程中走弯路，又有效化解了群众对政府、国家机关产生的积怨。笔者以为，基层信访机制的建立与完善在信访处理机制中终将扮演重要角色。只要我们取信于民，用之于民，就会使信访真正成为人民手中行使监督权利的一把利刃。

再次，注重建立涉法涉诉信访的预警机制。如建立项目风险评估制度，对某些案情复杂，涉及群体诉讼利益，容易引发社会矛盾的典型案件，由相关专家预先进行风险评估，慎重作出处理意见。避免个别办案人一时疏忽，埋下信访的隐患。再如，有选择性地对某些信访案件实行听证公开制度。通过公开、透明的听证程序，一方面将信访工作置于人民群众监督之下，另一方面对信访人产生心理震慑力，对信访处理结果“心服口服”，防止缠访、闹访现象。听证公开是化解信访矛盾的一剂良方。

此外，在信访程序中也应注意调解手段的运用。调解不仅是诉讼中的一个环节，也可用于信访程序，作为化解矛盾的前置手段。进入信访程序的调解与诉讼中的调解相比应有所区别，如并非所有信访案件都必须适用调解，信访工作人员可根据案件情况自行决定;在哪一阶段运用调解也是灵活非固定的;诉讼中的调解大多以当事人放弃部分权利为内容，信访程序中的调解则主要以信访人“息访”为内容。调解作为信访的前置手段，其主要目的是尽可能地令信访矛盾“内部消化”，避免矛盾愈发激化而带来的不稳定因素。

最后，涉法涉诉信访作为一项重要的政府管理行为，应建立权责明晰的管理体制。笔者以为，应建立完善责任追究制，建立领导第一责任人制度。信访案件的承办人也应对承办案件负责。对那些错案率高、徇私枉法的办案人员坚决予以严惩。对认真负责、办案效率高的人员进行奖励。只有奖惩分明才能促进信访工作的顺利开展。

综上所述，涉法涉诉信访在现阶段中国仍有其存在的必要性。我们应将其纳入法治框架内，充分发挥其人民监督的作用，合理改良涉法涉诉信访机制，更好地为弱势群体提供权利救济的通道，以促进和谐社会的健康有序发展。

［1］中国社科院社会学研究所．2010社会蓝皮书［M］．北京:社会科学文献出版社，2010．

［2］谢伟．涉法涉诉信访问题的成因与对策初探［J］．河南工业大学学报，2011，(3)．

Research on Law-and-Litigation Related Petition in the Context of Harmonious Society

YAO Hong

At present，law-and litigation-related petition has become one of the inharmonious factors in China's harmonious society．It has always been concurring with and influenced by the development and evolution of China's long history and rich culture．One of the reasons of its high occurrence frequency lies fundamentally in the fact that China is being in a social transformation period．A shortage of precise characterization of，and a lag of institutional building to deal with，law-and litigation-related petition activities，both constitute the major difficulties in tackling law-and litigation-related petitions．We should start from integrating the tackling of law-and litigation-related petition with government of law，and then constantly improve the processing mechanism of lawand litigation-related petition，so as to forge a better and more harmonious socialist law-governed society．

harmonious society;law-and litigation-related petition;social transformation period

DF02

A

1008－7966(2011)05－0012－03

2011－07－01

姚虹(1973－)，女，江苏睢宁人，副教授，从事民商法学研究。

［责任编辑:杜 娟］