承包制视野下的“两田制”思考

朱振辉，钱守云

（1中共阜阳市委党校；2阜阳师范学院，安徽阜阳 236000）

承包制视野下的“两田制”思考

朱振辉1，钱守云2

（1中共阜阳市委党校；2阜阳师范学院，安徽阜阳 236000）

农村土地承包责任制是我国农村长期坚持的一项基本经营制度，其基础在于农村土地利用的经济关系。当下农村土地利用方面存在着诸多亟需解决的问题，农村经济研究的重点以及农村土地制度的变革方向应当由土地所有制转向土地经营制度的变革。实行“两田制”是合理利用土地资源的有效方式，有利于化解“三农”问题。“两田制”的实施，需要有相应的法律制度作保障。

土地承包经营责任制；两田制；土地使用权

民为国之根，农为民之本，地为农之基。没有土地，资本、劳动力、科学技术将失去立足之地，因此农村土地的充分合理利用是发展现代农业的核心问题。当下学界关于土地承包经营责任制度特别是土地流转制度的讨论颇为丰富，然而关于“两田制”的讨论虽有议论但不充分①上世纪90年代在华北和华中等地农村进行过一系列土地经营制度的调整实验，创新出“社保田与招标田”“责任田与经营田”“基本田与规模田”等“两田制”或“三田制”，取得了一些成功经验，但也暴露出许多问题，最集中的问题在于乡村拥有随时调整农民土地承包经营权的权力，侵犯农民的利益时有发生，明显不利于中央农村土地政策的稳定和完善。各地随后暂停了调整土地的行为，理论界关于“两田制”的讨论也趋于平缓。。本文就此问题展开分析，在坚持承包经营责任制的前提下，探讨如何改革完善农村土地制度，科学合理地改变土地的经营利用方式，实行“两田制”，打破农业发展的瓶颈制约因素，有效化解“三农”问题，推进传统农业向现代农业转变。

一、土地承包经营责任制的立论基础在于农村土地利用的经济关系

农村土地家庭承包责任制是我国农村当前及今后必须长期坚持的一项基本的土地法律制度。改革开放之前，我国农村曾长期实行着农村土地的集体所有和集体经营的公田制[1]，其立论的基础为集体所有是集体经济的基础，集体经济必然要求土地集体所有。这种理论及其在此理论设计下的土地制度，被实践证明是一种非马克思主义的认识，其经营效果很不理想，中国农村的落后状况长时间得不到改变。十一届三中全会以后，中国农村普遍推行家庭承包经营责任制，短短的几年中国农村就发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。现实证明家庭承包经营责任制的土地利用方式是适应社会主义市场经济体制，符合农业生产特点的新的生产关系，自产生之日起就极大地解放了生产力，极大地促进了农民的积极性[2]。对比分析不难看出，我们党和政府在领导社会主义新农村建设中，已经在意识形态领域突破了长期以来集体所有和集体经营、土地所有和土地利用之间关系上存在的非马克思主义的错误认识，充分注意到农村土地利用关系的决定作用，开始进行农村土地经营制度的伟大变革。30多年来农村经济建设取得的伟大成就足以证明了经营方式变革的重大理论价值和实践价值。

由集体所有和集体经营转变为家庭承包经营制，中国农村发生巨大变化的现实表明，农民所关注的焦点是现实的经济关系，是财富的增值和实惠，而非所有制问题，因为农民的积极性主要来自于他从土地上所能获得的产出，来自于土地产出的农产品的价格和市场认同度，而非所有权本身[3]。经济基础决定上层建筑，社会实践决定理论政策。我们党和政府在农村全面确立和推行土地承包经营责任制就是基于这种社会实践的正确认识，其立论基础就在于充分有效合理地利用农村土地，最大限度地发挥土地资本的经济效益。这种社会现实也昭示我们，中国农村经济研究的重点以及农村土地制度变革的方向应当由土地所有制转向土地经营制度的变革，也即经营方式和利用方式上。

二、当前农村土地经营利用方面存在的几个亟需解决的问题

（一）农村土地产权不清晰现状不利耕地的保护

宪法和法律明确规定，土地属于国家和集体所有。关于农村土地集体所有的表述，《民法通则》《土地管理法》《土地承包法》《物权法》则不尽一致。《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。《物权法》第五十九条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。其中“农民集体”这个概念到底指什么尚需进一步明确，因为“农民集体不是法律上的‘组织’，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义，不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体”[4]。实践中导致了土地所有权的“主体缺位”。《物权法》第60条规定了土地所有权的“代表行使制度”，而在实际的操作中，“主体缺位”和“代表行使制度”两者的结合则导致了土地实际利用中所有权主体的泛化和异化。在农村不少地方，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。而基层政府即可借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行所谓“流转”，也可借口发展地方经济“搞开发圈地”①在阜阳某开发区内有成片的土地闲置至少5年以上。，侵害农民利益。不少地方都有未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途等各种形式的违规用地现象。就农户而言，农民认为自己的承包地，其所有权和处置权都属于个人，与其让别人侵占，不如自己处置。自己当然可以在承包地上挖塘、烧窑、建房、盖厂等，也可以随意转让、租赁，甚至非法买卖②安徽六安霍邱某村支书梁昌广毁坏逾150亩良田，开办黑砖窑20年，影响较坏。此类现象在皖北不是仅此一例。。由于土地产权的不清晰，土地所有者主体的模糊性，导致所有者、使用者、监督者职责不清，这种情况显然不利于农村土地规范管理和综合利用。不少耕地转做他用，粮食减产，失地农民增多，造成了土地资源的破坏和浪费，严重威胁着18亿亩耕地的红线。

（二）当前土地承包现状使农民收益增幅停滞

农村家庭联产承包责任制的实行，带来了中国农业的快速发展和整个国民经济的较快增长。1984年之后，中国农业增长放慢，客观上分析是由于农民的资金、技术、自身的经验技能以及自然风险的不确定因素，导致了农业生产的边际效益在递减，趋向于零。但其深层次的原因在于既定的土地制度安排已达到了新的均衡而不再有额外收益。上世纪进入90年代后，由于农民负担较重，土地收益为负增长。2000年以后，国家主动采取了“三免一补”的政策，对于调动农民种粮的积极性，稳定农业起了明显作用。但是，这种靠政府反哺而维持的低效益生产不可能维持的太久。农民也会按可比价格计算，一亩旱地的产值不过1500元[5]，去掉种子、化肥、农药、机械作业、管理等投入，净收益不到1000元。如果到经济发达的地方打工，一般情况下，年收入可在1万元以上。由于土地的收益空间已很小，农民纷纷选择出外打工挣钱，安徽等省份出现“打工经济现象”。很多农村家庭只留下老人、妇女和儿童固守在承包的土地上耕作。农村出现种地不养地、生态退化现象，土地增效问题日显突出，资源利用效益较低。

（三）农村土地流转现状不利于市场化问题解决

现代农业的发展，必须解决好土地流转市场化的问题。由于土地产权主体不明晰，有效的规范管理制度缺失，农村土地流转过程中存在着诸多不利于市场化的问题。一般表现为以下几种情况。一是流转无序随意性突出。当前由于缺乏统一的规范和引导，农户认为自己是承包地主人，转与不转及流转的方式自己决定，流转具有很大的随意性，既不遵守相关规定转包、出租、互换或其他方式流动，也没有法定手续，一切按熟人社会习惯办事。二是缺少合作诚信，预期性较差。当前农村矛盾也较为复杂，既有相邻承包户为地边发生的矛盾，也有承包户与村干部发生的矛盾，这些矛盾有时就会在土地流转中表现出来。惯常的方式就是不讲配合协作，为了个人利益人为阻碍土地流转工作，随意收回转出的土地。三是地块零星分散，不利于规模耕作的问题。农村家庭联产承包责任制实行的初期，许多地方为了方便，采取的发包方式都是“一分了之”，把土地分块给一家一户经营。为了体现均等和公平，按照普遍原则，在土地分配中考虑土地的面积大小，距离远近，地力肥瘦，水利交通等相关因素，按好坏、远近、肥瘦等进行分割搭配，户户有份。因此，农村的土地占有十分零碎，不少农户分到数块多到数十块土地，各户土地犬牙交错，给耕作与经营造成很大困难。四是土地的变相买卖问题。农村确实存在着大量的土地私自买卖现象。买卖土地建房，买卖土地烧窑，买卖土地建厂等等，不一而足。由于农村土地流转市场混乱，缺少有效的规范管理，制约了农业规模经营的进程及农业技术的规模推广应用，土地资源的优化配置问题亟待解决。

（四）人地不均，显失公平的问题也日益突出

联产承包责任制是以农村土地按人口一次性均分为基本特征的。随着时间的推移，生老病死、婚丧嫁娶、迁出流入等等使得各地曾经大体均等的土地拥有情况，现在变得越来越不平均。一些家庭人多地少，如男孩子多，成人后又结婚生子，加之超生无地；一些家庭人少地多，如女孩子多，成人后出嫁，或孩子考取大学离开农村等③安徽临泉庙岔等乡镇这类问题相当明显。。按照“增人不增地，减人不减地，土地承包30年不变”的政策要求甚至长期不变，那些没有和少有土地的农民就感觉到现在土地分配不均，有失公平，要求对土地进行调整[6]。

以上诸种问题的出现表明，推行了30多年的农村家庭土地承包制需要对其经营方式和利用方式进行制度上的创新，发挥其有效制度的作用，因为经济增长的源泉来自于有效率的制度安排[7]。

三、实行“两田制”是合理利用土地资源的有效方式

（一）两田制的基本内涵

“两田制”是指在坚持农村土地承包经营责任制的前提下，优化经营方式发挥土地资源的最佳配置，既保障农民的生活稳定又增加农民土地收益的一种新型财产权利制度。所谓土地资源的优化配置就是把农民承包的土地调整为两部分，一部分为基本生活保障田，一部分为增加收益的发展田。“保障田”用于农民基本生活保障，长期稳定不变，故为保障。“发展田”用于农业规模化经营、产业化发展或非农建设，以提高农民收入，故为发展。“保障田”由农户自主经营，“发展田”由承包的个体或经济合作组织经营。它明显不同于土地承包制以前的“自留田”和“集体田”。从形式而言，它类似于山东省平度市的“两田制”。山东省平度市的“两田制”是将农户土地经营权分为“口粮田”和“责任田”两部分。“口粮田”按人口平均分配，作为农民生存的需要，“责任田”按劳动力或竞标分配，以提高土地规模效率。但是此“两田制”也非彼“两田制”，最大的区别在于它能适应现阶段生产力发展的要求和公平社会的构建，通过“发展田”按人口多少进行配股分红，实行股份合作制。[8]

（二）“两田制”的实施运作

两田制适用于人均耕地超过半亩以上欠发达的农村区域。各地因地制宜，基层组织在确保农民利益的前提下，可把农村土地归零为整，重新发包。发包时分“保障田”与“发展田”两部分进行。以集体内部农户为单位，按每人一定量的标准，发包给每户一块“保障田”，其余土地统归为“发展田”。

“保障田”是以农户为单位，先按家庭成员每人0.5亩的标准发包。之所以如此，是因为按现在全年的每亩产量（夏秋两季作物）计算，每人0.5亩的承包地足可以保障农民基本生活问题，能够保证有粮吃①江淮平原半亩地夏秋两季作物，如麦子、玉米、红芋或者水稻产量足够一人口粮供应。。同时使没有外出打工的人有事做，有利于农村的安定。“保障田”一旦发包之后，保持长期稳定，不再调整，叫做“增人不增地，减人不减地”。以家庭为单位所分得的“保障田”相对完整，不零碎，便于农民耕种，既避免农民到多个地块劳作，又可以让农民放心投资，让农民“有恒产，有恒心”。在“保障田”上充分享受承包经营权、收益权及所有权以外的物权。

如果承包方由于生产、生活或其他原因所需，“保障田”可以流转。流转方式可以互换、转包、出租、出让，以及把土地抵押而获得资金。如果承包方举家迁入城市（镇）居住，不再从事农业生产，村委会在与承包方协商一致的基础上，农户退出“保障田”变成“发展田”，并给承包方一次性经济补偿，补偿标准可按当年总净产值的10倍进行计算。

“发展田”按当时发包“保障田”的人口数平均分配，人均地亩数折为一股。以后以每年的人口数去除“发展田”算出股数。“发展田”由村委会在召开村民大会或村民代表会议的基础上，通过公开竞标对外发包。每年所得收益按股份进行分配。“发展田”要做到“增人增股，减人减股”，股份一年一核算，收益一年一分配。

“发展田”采用出让的流转方式，农户只能出让给村委会和村集体经济组织。村委会及村集体经济组织应以当年的股权收益的20倍左右的价格进行补偿。

（三）实行“两田制”的价值意义

马克斯曾指出：“无论哪一个社会形态，在它们所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是绝不会消亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胞胎里成熟以前，是绝不会出现的。”[9]“两田制”作为一种新型的经营模式是与欠发达地区的生产力水平相适应的，它的立论基点在于土地利用的经济关系，而不拘泥于集体所有制问题；因而实行“两田制”，不是否定现行的土地制度，而是坚持“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的土地原则，是对我国现行土地制度的稳定和完善。它的价值取向在于实现效率与公平。

第一，真正体现了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

在实践中有利于稳定和完善土地经营制度。农民在“保障田”上享有充分的自主经营权，村委会和各级政府及组织不再干预，体现分散经营，农民自主自由，各展其能。村委会通过招标发包“发展田”，中包方经营，农民监督，这是集中经营，农民维权自治合作。通过这两种方式的经营，真正实现《土地承包法》所规定的“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。

第二，注重土地经营制度的适时变革，有利于实现土地资源的优化配置。

农民在“保障田”上为自己的生存劳作，当然能激发出劳动的热情和积极性，实现人尽其能，地尽其力。“发展田”的运作，积极促进着当前农村土地的合理流转。土地连块承包经营，既便于机械化耕作，提高土地的利用率，又有利于农业规模化经营、产业化发展。土地流转经营的多元化，有利于促使农业产业结构的合理变动，发挥比较优势规律，彰显出有效土地制度的效率价值。

第三，实现土地承包关系长期稳定,不断增强农民土地收益的公平性。

实施“保障田”与“发展田”形式的两田制，让农民在“保障田”上享有永久的承包权，可以使农村土地承包关系长期稳定，真正做到“增人不增地，减人不减地”。让农民在“发展田”上享有股权及其分红，可以使农村土地收益做到动态流动，“增人增股,减人减股”，土地财富分配更趋于公平与合理，缓解当前农地不均的矛盾，有利于实现农村的稳定和谐。同时“两田制”的成功运作，也为将来农村经济产业化现代化的进一步改革和发展提供了经验和基础。

四、实行“两田制”的法制保障

制度的构建尚需相关制度的保证。要使“两田制”得以推行和实施，发挥土地有效利用的经济价值，还须有相应的法律制度为保障。因为“有效率的产权制度，是经济增长的决定因素”[10]，“财产权的法律保护就在于产生有效益地利用各种资源的激励”[11]。为此要加强以下几方面的制度建设。

（一）构建以使用权为核心的新型农民地权制度

使用权为核心的农民地权制度是指在坚持土地承包制的前提下，依法确立农民个人充分、独立、强效的地权，弱化农民集体所有权，合理有效利用土地经济关系的财产权制度。所谓强化农民个人地权就是在农民现有的土地使用权基础上进一步强化、实质化、充分化和独立化。通过延长土地承包期限与城市土地使用权期限相一致，明确每个农民的集体成员权利，取消农村土地所有权代表行使制度，排除乡（镇）政府和村委会实际拥有的土地控制权，赋予拥有地权的农民可以依法抵押、租赁、继承、置换、转让等流转的权利。所谓弱化集体所有权，是指集体对农村土地所有权逐步名义化和仪式化，使之成为一种法律仪式[12]。通过排除乡（镇）政府和村委会对土地实际拥有的控制权，赋予农民集体的每个农民以成员权，通过投票或选举代表的方式行使成员权进而实际享有所有权，乡（镇）政府和村委会主要承担农村公共管理和社会服务职能，而不再是农民土地所有权的拥有者。这种强效的地权制度对于农地利用方式的合作化、市场化与现代化的农业发展模式将起着积极的保障、服务及引导作用。

（二）确立和完善农民土地承包经营权的物权制度

“两田制”就其性质而言是一种与土地不动产相关联的物权制度。我们应更新思想观念，将土地流转的客体由债权性质的农村土地承包经营权转变为物权性质的农地使用权。政府通过确认、核发新型的土地使用权证书，明确农地使用权就是农民的财产。其权利范围以原承包时的范围为基准，确权发证。依据物权的法律效力，土地承包户能独立自主地行使农地的经营权和流转权，有效地排除他人滥用征地权，限制基层政权和乡村干部滥用土地处置权，有效保护农地使用权人的合法权利。农地使用权的可让与性有利于农地使用权的流转机制的建立，使农地使用权作为一项财产在不同主体间合理流动，实现物尽其用，在动态中发挥效益。

（三）确立和完善农民土地承包合同制度

运用土地承包合同法律形式来明确农户与集体经济组织之间、集体经济组织与“发展田”的经营者之间的权利义务关系，是法治经济的具体体现和要求。通过承包合同明确农户与集体经济组织之间的权利范围，确认农户对其“保障田”的自主经营权，对其“发展田”的财产收益权和监督权。同时通过承包合同确立集体经济组织与“发展田”的经营者之间的协作服务关系及监督关系。承包合同的规范文本应由省级政府统一制定。地方政府应指导三方主体签订承包合同，积极开展承包合同鉴证工作，建立合同鉴证制度。重视对流转土地用途的审查，防止改变流转土地的农业用途。对合同及相关资料归案并妥善保管，建立地权流转情况登记册，加强合同制度的规范管理。

（四）建立农民有限的土地退出保障机制[13]

“两田制”所改变的只是农民土地承包经营的运作方式，而非改变和取消农民的土地承包权利。农村土地“两田制”的稳健实施，是和农民土地使用权的流转紧密相连的。因此，农地使用权的流转经营必须符合法律，不得违反法律、法规强制性规定，不得借助“发展田”之名改变农业用途，坚持农地农用，确保全国18亿亩的耕地红线。农地使用权的转让、租赁、继承等期限不得超过农地使用权的法定最长期限的剩余期限。应禁止用行政、准行政手段进行农地使用权流转的不合理干预，运用市场手段，使农地使用权在市场上合法自由流转。有关组织和个人违反强制性规定，破坏耕地、改变用途的，严重违反农民自愿原则，以侵权手段强行流转从而达不到发展目的的，农户有权利依法退出，从而切实保障农民的土地承包权。

[1]吕德文.两田制的意义[J].古今农业，2008，（3）

[2]周山.关于新农村建设的若干思考[J].毛泽东邓小平理论研究，2009，（1）

[3]张忠野.农民地权的反思与构建[J].政治与法律，2009，（5）

[4]陈甦.城市化过程中集体土地的概括国有化[J].法学研究，2000，（3）

[5]阜阳市统计局.阜阳统计年鉴[O].2009年

[6]《南风窗》记者曾进行过调查，结论为38%的农民认为应该调整。参见项继权.谁来养活“80后”农民[N].南风窗，2007-11-16

[7]刘爱军.农地征收：制度困境与路径选择[J].毛泽东邓小平理论研究，2009，（1）

[8]朱振辉.两田制在化解三农问题中的现实作用[J].社会科学论坛，2009，（8）

[9]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第三卷）[C].北京：人民出版社，1972：178

[10]王东京.经济学笔谈[M].北京：中央党校出版社，2005：55

[11][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析[M].蒋兆康译.北京：中信出版社，2003：30

[12]张忠野.农民地权的反思与构建[J].政治与法律，2009，（5）

[13]朱振辉.农地经营权流转的机制保障问题研究[J].淮南师范学院学报，2010，（3）

F321

A

1009-9530（2011）03-0069-04

2011-02-15

教育部规划课题（09YJA710010）

朱振辉（1966-），男，安徽利辛人，中共阜阳市委党校综合教研室副教授，法学硕士，研究方向：经济法制及三农问题研究。钱守云，阜阳师范学院法政系教授，博士，主要从事思政理论及三农问题研究。