煤矿安全事故频发的法律解读与反思

杨雪梅

(黑龙江科技学院 人文社会科学学院，哈尔滨 150027)

煤矿安全事故频发的法律解读与反思

杨雪梅

(黑龙江科技学院 人文社会科学学院，哈尔滨 150027)

频发的矿难已经成为阻碍煤矿产业健康可持续发展的瓶颈。在这其中，立法价值目标多元化、法律更新滞后及立法技术不完善、行政问责法律制度不健全是导致目前煤矿安全事故频发的法律原因，而产权责任不清、行业准入制度及煤矿安全监察体系不完善等则是导致煤矿事故频发的体制原因。因此，完善煤矿安全法律体系、理顺矿产资源产权关系、健全行业准入及煤矿安全监察法律制度成为有效遏制矿难发生的必要手段。

煤矿事故;频发;遏制;对策

一、我国煤矿安全现状

二、煤矿安全事故频发的原因

2009年11月21日凌晨2点30分，黑龙江省龙煤控股集团鹤岗分公司新兴煤矿发生瓦斯爆炸，造成108人死亡的特大矿难，震惊全国。但如此惨痛的代价，似乎只是我国目前矿难频发现象中的惊鸿一瞥——其后不到半年的时间里，湖南、内蒙古、河南、山西、贵州等地连续发生多起死亡人数在20人以上的重、特大煤矿事故，其中包括轰动全国的王家岭煤矿透水事故。事实上，近年来煤矿矿难一直备受媒体关注，各种关于遏制矿难的声音亦不绝于耳，但时至今日，矿难发生的频率之快，死亡人数之多依然令人震惊——以2009年为例，虽然总体上煤矿安全形势较前几年有所好转，但全国范围内仍有2 700多人死于煤矿事故，其中10～30人以上的重大事故多达62起。一个个真实数据的背后，是一个个鲜活生命的消失。难道煤矿业的发展真的必须以牺牲矿工的生命为代价?绝对不是。根据新兴煤矿事故现场记者的采访，从发生瓦斯突出到发生瓦斯爆炸之间曾有一个多小时的延迟;而王家岭事故中，甚至事发前一天就有矿工就透水征兆向矿方进行过报告，却根本没有引起矿方的重视。可以说，无论是新兴煤矿的瓦斯爆炸，还是王家岭煤矿的透水事故，都是人祸而非天灾。两起事故，如果矿方真的能把重视矿工安全放在第一位，如果相应的安全监察制度真的发挥作用，我们可能就不会听到死难矿工亲友的悲恸。

毫无疑问，有效遏制煤矿矿难发生，建立安全有序的煤矿生产体系，营造健康和谐的矿业发展环境，已不仅仅是政府、企业，亦是学界所面临的必须解决的重要课题。

关于煤矿事故频发的原因，各种层面的探讨非常之多，笔者在这里不作赘述，只想从法律和体制两个层面谈一点自己的认识。

(一)法律层面

1．立法价值目标多元化为煤矿安全埋下隐患

纵观我国的劳动安全立法，尽管都将保护劳动者的人身安全与健康作为立法的目的，但同时又都以“促进经济发展”作为另一个重要目的。而“促进采矿业的发展”在很多时候被当然地解读为对经济效益的最大化追求，在这种理念的支配下，追求高产高效，轻视矿工生命就变得不足为怪。王家岭矿难过后，有关人士坦言，正是“勇争第一”的偏激理念催生煤矿管理人员的冒险行为，最终导致了矿难悲剧的发生。一石二鸟固然好，但希望通过一部法律实现多个目的，则不免出现事与愿违的情况。因为当经济目标和安全目标出现冲突的时候，人类本能的逐利心理必然催生对前者的特别偏好，最终影响法律的实施效果，为煤矿安全埋下隐患。

2．立法技术不完善、法律更新滞后致使安全责任无法落实

目前我国规范煤矿安全生产的法律主要是《矿山安全法》、《安全生产法》和《煤炭法》。《矿山安全法》颁布于1992年11月，该法的制定过程中，我国还处于计划经济时期，国有、集体煤矿企业一统天下，政府直接介入企业管理。而随着经济转型，乡镇、私营矿山企业的比例逐步加大，政府不再直接插手企业经营，对此《矿山安全法》却无相应条款予以规范［1］。此外，《矿山安全法》全文仅50条，且并非专门针对煤矿安全生产，涉及法律责任多是一些原则性规定，有些与责任追究有关的基本概念，如“矿山”，该法甚至未作界定。虽然其后的《矿山安全法实施条例》和《刑法》中有些条款对此有所涉及，但前者将限定为“依法批准的矿区范围内”，后者则列举为“国有、集体，及民营企业”。这样一来，非法矿山即被排除在法律规制之外，一旦实施了不安全生产行为，非但《矿山安全法》无计可施，就是以《刑法》追究亦落入于无法无据的尴尬境地。2002年通过的《安全生产法》虽然对煤矿安全生产责任作了一些具体补充，但仍无法满足煤矿安全生产的要求。而2005年国务院出台的《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，虽然专门针对煤矿安全生产，但一方面立法层级较低，另一方面有些规定存在与上位法冲突之嫌，实际操作中反而带来困扰。

3．行政问责法律制度的不健全为官员“避责”提供庇所

目前，对于安全事故领域的行政问责人们并不陌生——每次矿难过后，总有官员被问责。但让人不愿看到的是，问责之后似乎并无事故稍减，反而祸害更大。原因在于，我国的目前的行政问责的主要依据是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，还没有上升到立法层面，问责主要局限于行政部门内部的上下级之间，对其授权的社会公众并无启动问责的空间和平台，问责制的实施更多地取决于媒体和社会对事件的关注程度，而不是事件本身应在何种程度上问责。一些官员“轰隆隆”被问责后，蛰伏一段时间，待事态稍有平息，又“静悄悄”重新复出。问责制度如同虚设，成为事后敷衍社会舆论和平息群众怒气的工具，更成为某些官员逃避责任最好的庇所。可以说，这样的问责甚至在某种程度上纵容了矿难一而再、再而三地发生。

(二)体制层面

1．产权责任不清成为众多矿难发生的幕后推手

根据《矿产资源法》的相关规定，我国矿产资源的产权为国家所有，即国家为矿产资源的所有权人。因此理论上，矿产资源各项权利所对应的收益应当属于全民所有或集体所有，但实际操作中，国家所有权的行使转移到各级政府，通过矿业经营行政许可的方式得以实现，即实际操作中的“政府产权”。由于相应的约束机制不够完善，各级政府作为矿产资源所有权代表缺乏产权责任约束，在面对矿权审批这个现成而巨大的诱惑时，更在乎利益的归属而无法负起应有的责任。一方面越权批准或默认辖内企业的开采行为;另一方面又可以在甚至没有任何退出和补偿的前提下剥夺投资人的权利。如此一来，取得开采权的企业实际上并无安全感，谋求以最低成本取得最大利润就成为其必然选择，这直接导致企业一方面尽可能减少安全设备固定资产和矿工安全培训投资，同时对资源进行掠夺性开发，以便在被关停之前榨取更多利润。而这对以正当途径取得采矿权的国有或集体煤矿企业来说，等于无形中增加了不公平的竞争成本，因为煤矿生产中的安全生产固定资产投入是相当可观的。为取得竞争优势，这些企业亦不得不考虑减少安全投入以降低生产成本［2］。这样一来，煤矿安全事故频发就变得不足为奇。

2．行业准入制度不完善成为煤矿事故多发的诱因之一

由于煤炭行业的高额利润，基于采矿权的竞争相当激烈。但目前我国对从事煤炭企业生产尚无完善的准入制度，缺乏公开竞价的体制，从而使采矿权审批具有很大的自由裁量空间。一些地方地勘行政管理部门甚至扮演起超级企业的角色，以所谓“拉动地方经济发展”为由直接参与投资，在企业运营中与法人财产“同股同利”，却不必像普通市场主体那样接受监督与考核，这种不规范的投资行为导致矿业市场利益关系的严重扭曲，刺激各种非法小煤矿在高额利润的诱导下趁乱而起，也为暗中出价收买的行为提供了生存空间，暗箱操作又必然导致采矿权出价高于公开合法竞价的水平。相应地，争夺采矿权的竞争越激烈意味着暗箱操作所耗代价也越大［3］。对那些非法小煤矿而言，为了尽快收回成本，“拼命”生产就成为其唯一考量。也就是说，行业准入制度的不完善为非法采矿权的滋生提供了土壤，而非法采矿权又进一步刺激了非法矿主的短期行为，从而更加加剧了煤矿安全生产的严峻形势。

3．煤矿安全监察体系不完善是煤矿事故发生的重要原因

我国现行的煤矿安全监察行政系统的主体包括国家煤矿安全监察局、下属20个省级直属地区煤矿安全监察局、两个直属煤矿安全监察办事处以及69个矿区煤矿安全监察办事处(分局)，各级煤矿安全监察局隶属于同级安全生产监督管理局，后者则隶属于各级政府经贸委。根据现行法律法规规定，设立非中央煤矿企业从事煤矿生产，一般要经过省级煤炭管理部门批准，从各级国土资源管理部门取得探矿权许可证、采矿权许可证，进行矿山建设并经煤炭管理部门验收合格，向省级以上煤炭管理部门申请取得煤炭生产许可证，同时向省级以上煤矿安全监察局申请取得煤炭安全生产许可证以后，方可实际投入生产。也就是说，上述管理部门对煤矿企业的安全生产也都负有一定的监督管理责任，各级煤矿安全监察局并不是煤矿安全监察制度中的唯一执法主体。这种多元化的隶属关系和多头管理的状况却恰恰使地方监察机构不能完全独立于地方经济的利益取向，导致国家局在向地方推行安全生产指令时一旦与地方利益发生冲突就会遭遇重重阻碍;而屈服于地方经济利益取向又直接导致地方煤矿安全监察机构监察主动性不足，同时监察力度也大打折扣。一些地方的安全生产监督管理部门提请政府依法关闭矿井后，却无法采取措施使停产整顿决定付诸实施［4］。这些无疑成为诱发煤矿安全事故发生的重要原因。

三、遏制煤矿矿难的对策思考

(一)完善煤矿安全生产法律体系

安全生产是关系到矿工基本生存权利的问题。因此，应将保护劳动者的人身安全和健康作为现阶段煤矿安全立法的唯一价值目标，使煤矿安全立法真正从权利保护的角度出发，着眼于煤矿安全生产相关责任主体的行为控制，规范政府的执法行为和矿山企业的安全管理行为。通过细化和梳理与矿山安全有关的法律法规，最终达到遏制煤矿安全事故的目的。一是在《矿山安全法》中明确界定“矿山”的合理范围，使从事非法探矿和采矿的行为也可以受到追究。二是提升《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》的立法位阶，并在《矿山安全法》中明确规定矿山企业未按规定存储安全生产风险抵押金的责任主体及其责任承担方式。三是完善和细化《矿山安全法》和《安全生产法》关于法律责任承担的相关条款，规定矿山企业的在矿难事故中民事赔偿责任。并通过加大经济处罚额度，提高违法者的违法成本，使其为违法行为付出惨重的经济代价。四是完善行政问责法律制度，通过立法对问责启动的程序、责任内容、问责的后果，解除问责的条件等做出具体规定。

(二)理顺矿产资源产权法律关系

首先要理顺所有者与经营者之间的关系，也就是要理顺国家产权和经营权之间的关系。矿产资源的所有权，统一属于国家，是无可争辩的。但要明确政府管理的具体权限，建立切实可行的矿权转让制度。通过实行矿产资源国家统一所有，具体权能政府分级管理的制度，即按照所有权同占有、使用、处分等具体权利分开的原则，建立矿产资源占有，使用、处分等具体权能政府分级管理的制度，形成完善的矿产资源探矿权和采矿权有偿出让与转让市场，形成真正的产权约束。这样，既保证了国家所有权利益的实现，又能对矿业权人起到相应的约束作用。其次是理顺所有权和监督权之间的关系。政府不干预煤矿企业的生产经营性事务，而是通过设立专门机构，通过税收及加强安全监管立法，明确监管的权力范围和执行程序，以及监管不力所应承担的法律责任。一方面既保护矿业权人的法律地位不受侵害，又能对矿业企业的安全生产进行有效的监督，使矿业市场规范有序的健康运作。此外还要理顺投资者之间及投资者与劳动者之间的关系。因为开发利用煤矿资源，最终的落脚点在于经济利益。煤矿资源作为不可再生的稀缺资源，惊人的投资回报率往往会吸引不规范的投资行为，在实践中则体现为恶性竞争，甚至以牺牲矿工生命安全换取利益。因此理顺投资者之间的关系，营造良性竞争的投资环境，并通过相关法律的完善使矿工安全真正成为投资者的责任，亦是减少煤矿事故发生的重要内容。

(三)建立完善的煤炭行业准入制度

一是在相关法律中增加煤炭企业市场准入基本条件的条款，明确进入这一市场的主体资格条件;同时要制定具体的公开招投标办法，对中标企业向社会公示，接受社会监督，并对政府和企业违规操作行为所应承担的责任做出具体规定。这样一方面可以规范政府的审批行为，杜绝暗箱操作行为的发生，同时可以把不具备条件的企业挡在大门之外，以减少安全隐患。

(四)健全煤矿安全监察法律制度

如前所述，目前我国煤矿安全监察制度中多元化的隶属关系和多头管理的状况使地方监察机构不能超脱于地方经济利益取向行使权利，导致监察主动性和监察力度不足，为煤矿安全事故埋下隐患。因此笔者认为应当从此入手，首先通过立法，确定各级煤矿安全机构为负责煤矿安全的唯一主体，各级煤矿安全监察机构人事和财政均只隶属于国家局，地方各级监察机构的监察人员定期在国家安全监察局的调配下进行轮换对调，从机制上防止监察人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟，确保煤矿安全监察的独立性。同时应当授权地方各级安全督察机构定期或不定期对煤矿企业进行安全检察的权力，一旦发现安全隐患，有权责令煤矿立即停止生产，同时应规定相关人员泄露检查信息或误导调查应当承担的法律责任。一旦发生煤矿事故，当地的安全监察机构不得参与事故调查，而是由国家安全监察局从外地抽调人员进行，以保障责任追究的公正性与彻底性。

［1］刘超捷．我国矿山劳动安全立法初论［J］．河北法学，2005，(9)．

［2］熊惠平．“穷人经济学”的矿权解读:矿难生成的利益博弈［J］．岭南学刊，2006，16(3)．

［3］秦国伟．产权与矿难［J］．理论界，2006，14(10)．

［4］汤道路．煤矿安全监察主体的法律思考［J］．河北法学，2005，25(9)．

Interpretation and Reflection:Frequently Occurring of Coal Mine Calamities

YANG Xue－mei

Frequently occurring of coal mine calamities has become bottlenecks of healthy and sustainable development of coal industry．In this sense，that value objective in safe Legislation，law revision lags behind the demand and legislative technique is not perfect is the legal reasons of frequently occurring of coal mine calamities at present，and that the property right is vague，profession permission system and mine safe supervisor legal system is imperfect is then its system constructional reasons．Therefore，improving safe production legal system，clarifying the relationship of property rights and perfecting profession permission and mine safe supervisor legal system are necessary means of avoiding mine tragedy effectively．

Coal Mine Accidents;frequently occurring;Containment;Countermeasure

DF31

A

1008－7966(2011)05－0030－03

2011－05－12

2010年度黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目(11552254)

杨雪梅(1974－)，女，湖南祁阳人，硕士，讲师，主要从事青少年犯罪的研究。

［责任编辑:李 莹］