现代民主政治进程中公民政治参与的效能、限度及对策分析

李见顺

（三峡大学，湖北 宜昌 443002）

·政治学研究·

现代民主政治进程中公民政治参与的效能、限度及对策分析

李见顺

（三峡大学，湖北 宜昌 443002）

公民参与是现代民主政治可持续发展的显著特征，是现代行政民主化的总体趋势。在现代民主政治进程中，公民的政治参与具有积极的效能：促进公共管理民主化、提升政府合法性、弥补政府的有限理性。但是，公民的政治参与仍然面临诸多限制性因素：公民的知识障碍与政治冷漠、行政人员的否定态度、公民参与的制度障碍等。因此，必须合理界定民主政治进程中公民参与的限度、加强公民参与教育、重新培训行政人员、不断完善公民参与机制，从而提高公民参与的效能。

公民参与；民主政治；参与机制

公民政治参与是公民或团体为了实现公民权利，通过制度化的方式，直接或间接地参与政府的公共行动和公共政策的政治行为。随着现代社会公共事务的日益复杂，公民民主意识和权利意识的逐步提高，政府行政权力的进一步集中所导致的疏离民意和扭曲民主弊端的凸显，使得政府在民主政治进程中已无法胜任推动民主政治发展和实现民主治理的重任。这就需要最大限度地调动公民参与的积极性、主动性和创造性，以实现政府与社会的共同治理和共同管理。因此，扩大公民的政治参与逐渐成为促进民主政治发展、维护公共利益、实现公民权利的客观要求。在民主政治进程中扩大公民的有效参与，既可以提升政府的合法性、克服政府决策的有限理性，又可以促进政府公共管理的民主化。但是，公民的知识障碍与政治冷漠、政府行政人员对公民参与的否定态度以及公民参与的制度障碍等因素限制了公民政治参与的深度与广度。因此，必须合理界定民主政治进程中公民参与的限度，加强公民参与教育，重新培训行政人员，不断完善公民参与机制，从而提高公民政治参与的效能。

一、现代民主政治进程中公民政治参与的效能分析

公民参与是现代民主政治可持续发展的显著特征，是现代民主行政发展的总体趋势。马克·彼特拉克认为，公民参与在现代民主政治的发展中占有举足轻重的地位，公民参与是现代民主政治的希望[1](P1)。在科恩看来，一个社会实现民主的程度，同其成员参与公共事务的多少、大小及范围密切相关，因此，公民参与是衡量民主政治发展程度的关键尺度[2](P12)。公民参与不只具有工具价值，它本身就是一种目的。在现代民主政治进程中，公民参与可以产生积极的效能，主要体现在：

1.公民积极的政治参与有助于提升政府的合法性

戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[3](P4-5)现代政府以公共政策作为实现治理目标的重要工具，而公共利益是现代政府的合法性基础，政府的合法性来自于它的公共性，因此，政府的公共政策应当以公共利益为目标。政府的公共性主要是指政府的公共政策符合公共利益的程度。[4](P48)在多元社会中，政府的公共性往往通过社会的共同利益来具体体现。政府的公共性要求行政组织及其公职人员应秉持为公民服务的职业态度、观念和信仰，着眼于社会长远、根本、全局的利益从事公共活动，并在公共活动中，设置较为完善的公民参与机制。对于作为公共权力机构的政府而言，要巩固其合法性基础，就必须按照公民的意愿和公共利益的要求，面向全社会和全体公民制定和执行公共政策，提供公共物品，维护公共秩序。

政府应该以公共利益为依归，但是，政府作为利益主体，其经济理性使政府在公共活动中也会追求部门利益。这种部门利益的特征是：第一，隐蔽性。政府以公共权力主体的身份开展公共活动，以公共利益之名追求部门利益。第二，垄断性。政府通过对部分公共权力的垄断来谋取部门利益。第三，封闭性。其利益只在内部分配，因而政府部门往往形成利益集团。第四，膨胀性。政府也有强烈的利益冲动，在公共活动中力图实现自身利益的最大化[5](P50)。显然，政府部门利益的存在会造成政府与公民关系的隔膜与疏离，引发公民对政府的不信任甚至对抗，从而削弱政府的合法性基础，甚至引起政府的合法性危机。政府的合法性基础是公共利益。在公共活动中，要使社会公共利益最大化，必须维护政府的权威，提升政府的合法性。实现这一目标的有效途径就是扩大公民的政治参与。公民有效的政治参与对于巩固政府的合法性具有积极的作用：

（1）公民积极的政治参与能增强公民对政府权威的认同。公民的政治参与是以公民对政府权威的认同为其心理基础的。公民的政治参与能够使公民产生权利意识、责任意识以及对于某一特殊社群的归属感，从而认同现在的政治体系和政府权威。

（2）公民的政治参与可以提高政府的效能，巩固政府的合法性基础。政府的效能依赖于政府对社会的政治输出，而政治输出是否有效，取决于政府的政治输出是否能够满足社会的需要，取决于政府是否了解社会的需求。政府获取有效信息的方式和途径有很多，其中，公民参与决策时所表达出来的利益需求则是政府获取信息的最重要方式。在公民的政治参与过程中，政府对社会各种分散的、繁杂的需求信息进行整合，并以此为基础制定和执行公共政策，使公共政策代表社会公共利益。这有助于重新调整政府与公民的关系，体现政府的公共性，增强其合法性基础。

（3）公民的政治参与可以增进公民对公共政策的认同，从而有助于公共政策的顺利推行。公共政策能否成功实施取决于公民对公共政策的认同程度。只有使公民产生广泛的政策认同感，公共政策的实施才会产生实际的效能。而且，公共政策的实施效果，只有回到社会中去检验，才能发现其是否符合社会的实际需要，从而对公共政策进行调整或者终止。

2.公民积极的政治参与有助于弥补政府决策的有限理性

赫伯特·西蒙认为，决策者的理性处于完全理性和完全非理性之间，是一种有限理性。决策者的知识有限，既不可能掌握全部信息，也无法认识决策的详尽规律；决策者的想象力和设计能力有限，不可能列出所有替代方案；决策者的价值取向复杂多元，甚至互相抵触，没有统一的标准。因此，有限理性限制决策者作出完全理性的决策，只能在有限理性的范围内作出决策[6](P26)。

在政府的行政管理活动中，政府决策的有限理性主要是由以下原因造成的。一是环境的不确定性。公共政策受制于特定环境的约束，环境的不确定性是客观存在的。诸如政治环境的变化，经济结构的调整与经济利益的分化，文化环境与社会环境的变迁，错综复杂的国际环境，自然灾害等不可抗力因素都会极大地影响公共政策。环境的不确定性既影响公共政策的效力，又对公民的参与行为产生深刻的影响。二是知识和信息的有限性。政府获取决策所需信息以及处理信息的能力是有限的，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”[7](P68)。由于价值偏见和目标认同的差异，政府的决策者根本不可能洞悉所有公民、组织和利益集团的动机、意图和利益，不可能获得完全充分的知识与信息。而且，知识与信息的获取是有成本的，在收益低于成本的条件下，政府决策者只能根据有限的信息进行决策。

公民积极的政治参与有助于弥补政府决策的有限理性。一是公民参与可以提出政策议题，降低政府决策的信息成本。公众参与可以提出并确认政府必须处理的社会公共问题，有助于公民直接、准确地表达其利益偏好，从而减少信息扭曲，降低政府获取信息的成本。二是公民参与可以为政府提供制定公共政策所必备的、有价值的信息，如公民、组织和利益集团的动机、意图和利益诉求，此种信息在某种程度上降低了政府决策的不确定性。三是公民参与决策过程，可以降低政府决策的失误。公共政策信息贯穿于全部行政管理过程，在公共组织环节较多、层次复杂的时候，信息有可能失真，此时依靠组织内部的信息传输渠道可能会造成决策失误。在政策决策过程中，方案的产生、论证离不开公民的参与。公共政策方案的提出、论证、讨论过程实际上是一个政府与公民之间的互动过程。公民个人及社会组织有能力就公共政策问题提出自己的见解、方案供决策者参考，必要时与之协商。这时鼓励公民直接参与决策过程，可以减少信息被扭曲的可能，降低决策失误。

3.公民积极的政治参与有助于促进公共管理民主化

公民积极的政治参与是公共管理民主化的动力和具体体现。民主政治的发展促进了公民民主意识和权利意识的觉醒，从而推动公共管理向民主化的方向转变。随着公民民主意识和权利意识的增强，公民不再仅仅满足于作为公共管理的客体去被动地认可和接受政府的公共政策，而是强烈要求向政府表达自己的意愿，具体参与公共管理的全过程，使政府的公共政策能够充分反映公民的意愿，使公共管理能够更充分地体现自己的利益。

公共管理民主化是对代议制民主的一个重大挑战。代议制民主是间接民主的具体体现形式。在代议制民主中，公共管理几乎属于非民主化的领域。而公共管理民主化则意味着以间接民主为主要特征的代议制政治民主在向以直接民主为主要特征的行政民主的方向发展。因此，衡量一个国家的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其公共管理民主化的程度，要看公民直接参与公共管理过程的广度与深度。

公民参与公共管理有助于促进公民与政府之间关系的调整，从而促进公共管理的民主化。首先是行政权力受到更多的规制，公共管理方式趋向民主化。行政机构逐渐失去原来的特权地位而要受到法制化和标准化原则的约束。行政组织与公民个人处于平等的法律地位，行政机构做出行政决定的方式也由行政命令转向合同和协议。其次是行政组织的主要职能由社会管理转向公共服务，行政组织逐渐变成医疗、社会、经济等方面服务的供应者，从而对服务的使用者或消费者承担义务。行政机构在提供公共服务的过程中，其行政自由裁量权受到限制，公民的授权成为公共管理的合法性来源。公共服务必然要遵守用以保护消费者权益的标准，而行政组织的主要职责则在于控制主要行业公共服务的质量和价格，为使用者的申诉提供听证会。第三是在公共管理向公民公开过程，公民通过各种渠道直接参与行政机关的管理活动，一方面，行政组织通过各种方式让公民表达意见，参与决策，包括在咨询机构中接纳公民代表，在行政程序中让公民表达意见，以行政公决方式让公民做出决定等；另一方面，让公民参与到规制活动领域，公民参与行政决策使公共管理更加接近公民，及时回应公民的要求。第四是保护公民权利和规制行政权力的法律制度的逐步完善。公民对政府信息的知情权、对行政程序的干预权、在既定时限内取得行政决定的权利、对行政决策的参与权等受到相应的法律制度的保障。公民与政府之间关系的变化必然要求公民更多地参与公共政策的制定和执行，公共管理的民主化有助于促进公民在公共管理活动中主体地位的进一步确立。

二、现代民主政治进程中公民政治参与的限度分析

公民的政治参与能够产生很多积极的效能，为政府和社会带来许多实际的收益。但是，在民主政治进程中公民的政治参与还存在许多限制性因素。

1.参与者的知识障碍

随着现代社会公共事务的日益复杂化，公共管理所涉议题往往具有较高的技术性或专业化程度，社会公共问题的解决涉及大量的专业知识与技术手段。公共管理的这一特征要求参与公共管理的公民具有较高的教育程度和一定的专业知识和技能。否则，社会公共问题的专业化就可能约束公民政治参与，限制公民参与的深度和广度。

如同决策者的有限理性一样，作为个体的公民存在着难以克服的知识障碍。一是专业知识的有限性。相对于社会公共问题所涉知识领域的广度和深度而言，参与者的知识总是有限的。二是信息的有限性。由于时间和精力的限制，参与者仅仅把社会公共问题的部分信息当作对象，未经知觉的信息被排除在参与者的认知范围之外。三是参与技术的有限性。由于政治倾向的差异，参与者可能存在抵抗政府的不良情绪；参与教育的欠缺，可能导致公民不了解公共管理的运作机制，不知道如何与行政人员进行交流、沟通与合作。

2.公民的政治冷漠

公民的政治冷漠是公民参与的主要障碍之一。公民的政治冷漠主要源于以下因素：一是公民日常生活的现实障碍。公民虽有更多政治参与意愿，但是公民日常生活的压力如交通、时间约束、家庭结构、家庭成员的劳动力数量、儿童看护以及经济衰退等因素都可能限制公民实际的参与行动。繁重的日常生活不仅使公民无法实现政治参与，也可能会产生拒绝参与的态度和政治冷漠情绪；二是“理性的无知”所导致的“搭便车”行为。公民追求个人效用最大化的经济理性是公民参与政治活动的内在动因。但是，公共物品的公共性为“搭便车”现象的广泛存在提供了可能。公民的政治参与需要支付一定的时间、精力甚至金钱等成本。在不需要支付参与成本却可以享受他人参与所带来的收益时，公民的经济理性就导致公民作出不作为的理性选择，即“理性的无知”。“理性的无知”是一种普遍性的策略行为，在民主政治进程中，往往表现为一种消极和冷漠的态度；三是行政集权以及行政组织的科层化对公民参与的排斥。高度科层化的公共组织为追求管理效率，使得公共政策的决策权日益集中于行政人员和专家之手。显然，行政组织的科层化和决策权的集中限制了公民参与的深度和广度。

3.行政人员的否定态度

公民的参与权利和行政人员作为行政决策者的权威之间存在着一种必然的紧张关系，行政人员对待公民参与的不合作的消极态度就成为公民参与的主要障碍。行政人员对公民参与的否定态度源自行政人员对公民参与的负面看法：一是公民参与可能造成管理迟滞和繁文缛节等负面效果，公民参与的发展会增加无效率现象。行政人员往往认为公民没有制定公共政策的能力，没有明确的政策偏好，而且，公民过于冷漠和缺少组织性，无法有效参与公共政策；二是公民参与所产生的最根本的问题是可能对社会控制产生一定的威胁。因此，行政人员出于稳定发展和减少动乱的考虑，对于公民参与的要求不够重视；三是公民参与可能威胁行政人员作为公共管理决策者的权威。为了维护自己的权威地位，行政人员往往片面强调“专业人员”和“专家”、“精英”治国。莫舍指出：“公共职业专门化的共有特征之一就是这些专业团体总是希望抬高他们的身价，并且加深他们作为一种专业在社会上的印象。他们经常所采用的手段是把某种工作说成是他们所独占的领域，其二就是强调其工作内容，特别是强调从就业前就需要进行科学技能培训的准备工作。……专业精华同时也是政府中的基本决策人，构成该职业团体的核心。”[8](P339)

4.公民政治参与的制度障碍

公民政治参与制度的局限性往往成为公民政治参与的障碍。一是公共管理的信息被政府控制。公共管理的信息由政府控制，信息从公共管理专家流向公民，参与过程中的沟通行为成为一种单向活动。当信息处于被政府管理、控制和操纵的状态时，公民只能获得有限的政府信息，这就对公民的参与能力构成了限制。二是参与方法的制度安排难以保障公民与行政人员之间进行充分的交流与沟通。公共听证会和公民会议制度旨在说服而非促进沟通，这阻碍了各方有意义的相互交流。公民咨询会、公民座谈会等参与机制的局限性主要在于，参与者可能对某些问题存在偏见，参与者与公共行政人员难以形成政策共识。民意调查机制虽然可以及时地汇集公民的意见，但却没有考虑公民与行政人员之间的互动关系。三是行政组织的科层制刚性妨碍公民的参与。行政组织通过科层化集中进行协调和控制，进而获得管理效率。但是，行政组织的集中控制模式使得立法和决策被行政组织和行政专家所主导，行政组织的寡头化倾向难以避免，这就造成了公民政治参与的困境。

三、提高现代民主政治中公民政治参与效能的对策分析

有效的公民政治参与必须具备三个要素即开放的行政结构和过程、对公民政治参与持肯定态度的行政人员、具有较高参与意识和较强参与能力的公民。仅仅强调一个方面不能实现真正的参与。如果不进行行政体制改革，公民权利必然会陷入困境，不改变公民和行政人员之间的权力关系而片面开展旨在增加参与行为的行政改革也会遇到很多问题。因此，在民主政治进程中要实现有效的公民政治参与，使公民政治参与具有实际的效能，就必须重视与参与相关的三大要素，从以下三个方面进行改革。

1.对公民进行参与教育，克服参与的知识障碍

公民的参与意愿是公民意识的直接体现，较高的参与意愿和自觉的公民意识是公民政治参与的前提和基础。公民的参与意愿与参与意识的价值在于，外化为自觉的参与活动，并对公共管理运行的方向、过程和结果产生现实的影响。参与意愿与参与意识是公民民主意识的核心内容，公民的参与意愿与参与意识越强烈、越自觉，参与的行为越广泛、越深入，公共管理民主化的程度就越高。反之，公民的消极参与就会降低公民政治参与的实际效能。

对公民进行参与教育的目的是培养公民的参与意识，提高公民的参与能力。对公民进行参与教育需要从以下几个方面着手：首先，进行参与意识教育，培养公民政治参与公共事务的意识与兴趣，使公民了解公共管理的必要性，消除公民抵抗政府的不良情绪，真诚地寻找行之有效的与政府开展合作的参与方式。其次，对公民进行参与权益教育，在高中教育和高等教育中更加强调公民权益，使公民转变观念，让公民意识到每个人都享有参与公共管理的权利，从而产生内在的主动参与意识。最后，进行参与能力教育，教育公民认识政府的制度、法律，向公民传授具体的组织和研究技能，教育公民怎样在制度内行动，如何处理与制度的关系，包括集会、沟通技巧、研究和统计技能、政策的形成、执行与监督等等。有了共同的知识基础，公民和行政人员就能从公共决策的起始阶段（确定政策议题）形成合作，同时公民和行政人员还可以共同致力于探讨调查研究方法和问题解决技术的开发和使用，从而提高公民政治参与的技能，增强公民政治参与的有效性。

2.培训行政人员，把行政人员从专业的管理者转变为公民的合作伙伴

行政人员是行政体系和公民之间的中介。在公共管理的制度框架内，行政人员扮演着管理者和专家的角色。由于行政体制对行政人员中心地位的保障以及行政人员工作局限和视野狭隘等原因，行政人员不愿与公民共享决策权力，而是依靠自己的技术和专业知识承担自己在公共管理过程中的应然角色。在行政人员占主导地位的参与模式中，公民政治参与只具有象征意义。

为了实现有效的公民政治参与，必须改变教育和培训行政人员的方式，重新定义公共管理中专家的角色，把行政人员从专业的管理者转变为公民的合作伙伴。首先，除了公共管理专业本科和硕士阶段所接受的专业知识和技能之外，行政人员还需要加强公共管理过程和人际交往技能方面的训练，包括辅助服务、团队组建、组织发展、交流以及人际交往、增强合作、自我学习等各项技能。其次，行政人员需要重新审视自身的公共权力观念和实际管理行为。在公共对话中行政人员需要变成合作的参与者，从一种利己的动机，即自我关怀、自我保护、自我谋利、垄断权力，转向一种关怀参与与合作的意图，即需要明确权力与政府是基于保障公民权利的需要而产生的[9](P65)。最后，教育行政人员在日常生活情景中改变自己的行为方式。行政人员要主动走到公民之中，与公民开展交流与沟通，而不是要求公民来到官员之间。行政人员不能将自己的生活与工作隔离开，应该把自己看作是参与者。同时注重宣传工作，使人们可以及时地了解信息。

3.优化行政结构和过程，构建完善的公民政治参与机制

行政结构和过程是影响公民政治参与的主要因素之一。一种静态的、封闭性的行政结构和行政过程可能会阻断公民政治参与，从而成为公民政治参与的过程性障碍。如果行政机构的运作方式不发生实质性的转变，那么就很难实现真正的公民政治参与，反而会导致行政人员和公民之间产生相互排斥甚至对抗的不良情绪[9](P66)。因此，要改进公民政治参与的过程，就需要调整行政结构与行政过程，使之从静态的、反应性的行政程序向一种动态的、协商性的行政程序转型。一是行政组织要努力实现正式制度和程序的民主化。首先，建立弹性的会议安排制度，为公民创造多元的参与机会。其次，建立公民政治参与的财政资源保障机制，为公民政治参与公共管理提供必要的物质和资金保障。再次，建立决策民主化机制，确保所有参与者拥有平等的对话权，并将公民置于紧贴议题的位置，让公民参与从议题确定到决策产生的整个协商过程。只有这样，公民才能处于公共管理过程的中心且与公共管理议题直接相关，公民才能拥有及时、平等的机会去影响政策过程和决策结果。最后，建立行政人员与公民之间平等交流的机制。民主是解释真正参与重要性的一个最核心的证明要素，所有参与者拥有平等的对话权且任何一方都不具有控制另一方的特权就成为真正公民政治参与的核心要素[9](P56)。

总之，真正的公民政治参与可以产生众多的社会政治效益，不仅有助于促进公共管理的民主化，提升政府的合法性，而且可以弥补政府有限理性的不足，促使政府制定出更好的政策，从而获得更多的社会与环境收益。但是，公民政治参与过程所涉及的参与主体、行政人员、行政机构与过程等三个核心要素都存在难以克服的局限性。因此，要实现真正有效的公民政治参与，就必须加强公民政治参与教育，重新培训行政人员，改革行政结构与过程，从而克服公民政治参与的障碍，提高公民政治参与的效能。

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[8][美]R·J·斯蒂尔曼.公共行政学[M].北京：中国社会科学出版社，1998.

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（责任编辑 叶剑锋）

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1671-7155（2011）06-00 25-06

李见顺（1967-），男，湖北巴东人，三峡大学经济与管理学院副教授、政治学博士，主要研究政治学理论与方法。

2011-10-15

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.005