人民调解制度的现实困境及完善

孙青平，吴传毅

（1.上海政法学院，上海 201701；2.湖南行政学院，湖南长沙 410006）

·法学研究·

人民调解制度的现实困境及完善

孙青平1，吴传毅2

（1.上海政法学院，上海 201701；2.湖南行政学院，湖南长沙 410006）

人民调解制度是我国民间调解的延续和发展，它曾在化解纠纷、增进团结、预防犯罪、维护稳定、宣传法制等方面发挥了不可替代的作用。但进入20世纪90年代后期以来，人民调解的作用明显下降。造成此种现象的原因有理论上的误区、社会结构的变迁、传统伦理道德体系的解体、人民调解制度的创新不足、多元化纠纷解决机制不协调等。为此，需要科学定位人民调解的性质和功能，完善人民调解的程序，加强人民调解的队伍建设，保障人民调解的活动经费，拓宽人民调解的受案范围，解决好多元化纠纷解决机制的对接与配合。

人民调解制度；现实困境；制度完善

当前，我国社会正处在经济转轨和社会转型的关键时期。国内以民生问题为主的人民内部矛盾较为突出，贫富差距、城乡差距、分配差距、社会保障、劳动就业等问题引发的矛盾纠纷增多，对和谐社会建设带来不利影响。面对新型化的纠纷类型和日益膨胀的纠纷数量，党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的重要论断，要求及时、妥善、有效地处理各种社会纠纷，建立一套全面、协调、持续发展的纠纷化解机制。为此，我们应站在构建和谐社会的高度，重新审视人民调解制度，实现人民调解制度的与时俱进。

一、人民调解制度的现实困境

人民调解曾以其方便快捷、灵活有效的方式，在化解矛盾、平息纠纷、促进团结、维护稳定等方面发挥了积极作用，被西方国家誉为“东方经验”、“东方之花”。但是，改革开放以来，伴随着司法现代化的进程，学界对传统的法律文化及法律制度进行了全面反思和颠覆，诉讼观念不断强化，调解日渐边缘化，开始进入“诉讼时代”。正是在“司法现代化”的背景之下，人民调解制度受到质疑和压制，日渐衰落，陷入了前所未有的困境。进入20世纪90年代后期以来，人民调解的作用明显下降，具体表现在两个方面：一是调解组织和调解纠纷的数量下降（见表1）；二是调解解决的纠纷与诉讼的比例下降（见表2）。1980年至1985年6年时间，全国人民调解组织调解矛盾纠纷4200多万件，平均每年600多万件，相当于同期人民法院一审民事案件数量的10倍。但到2005年人民调解处理的纠纷案件仅为448万件，与人民法院一审受理的民事案件总数436万件基本持平[1](P25)，人民调解处理的民事纠纷数量由20世纪80年代与法院一审民事受案数的17：1 下降为1：1[2](P24)。

表1 20世纪90年代以来调解的发展趋势①参见《中国法律年鉴》。

表2 20世纪90年代以来诉讼的增长

从列表中可以清晰看到：人民调解组织在萎缩，处理纠纷的数量在下降，而且这种萎缩与下降是在经济快速发展、纠纷数量急剧增长的背景下发生的，它暴露出我国人民调解制度的不足。值得一提的是，面对纷繁复杂的社会矛盾以及有限的司法资源，西方国家却一反“司法的现代化”，转而寻找其他的纠纷解决方式，于是，替代性纠纷解决机制便历史性地登上了西方司法制度的舞台，在西方高度发达的诉讼文化中占据一席之地，并发挥着极其重要的作用。

二、人民调解制度弱化的原因

1.理论上的误区

作为一种法律制度，人民调解制度的产生和运作与当时的政治实践分不开，同党的主要意识形态的建立密切相关[3](P199)。作为一种政治工具，人民调解从其产生之日起，就承载了平息矛盾、预防犯罪、教育群众等诸多政治功能，其矛盾的化解和纠纷解决的目的性价值被忽略。随着经济发展模式的转变、依法治国方略的确定，人们的权利意识日渐苏醒。在倡导司法权威的纯法治主义思潮影响下，社会主流的法律意识将法治一方主体片面理解为国家正式法律组织机构和司法人员，而忽视了非正式法律组织机构及其人员的作用，人们高举着民主和权利的大旗，带着对诉讼机制的迷信，走上了诉讼万能的误区。人民调解则被视为落伍的、与现代法治精神相悖的“旧衣服”而遭到冷落，并逐渐被边缘化。

2.社会结构的变迁

随着市场经济体制的建立以及工业化和城市化进程的加快，农民以前所未有的规模向城市流动，原有的村落归属感和依赖感逐渐减弱。伴随着企业的改制，城市人也从“单位人”向“社会人”转化，原有的共同体被打破，新的共同体尚未形成，以契约为基础的社会关系及由此形成的陌生人社会正逐步取代以血缘、居住地或单位为基础的社会关系及相应的熟人社会、乡土社会，人际关系发生了改变，由原来的亲近和相互依赖关系转变为陌生和彼此独立的关系，甚至还有许多流动人口游离于社会组织之外。这种社会结构的变化强烈冲击着人民调解制度赖以存在的社会基础，使传统的说服、教育、规劝难以奏效，制约着人民调解作用的发挥。从根本上说，新型的有凝聚力的自治共同体的形成，将是人民调解重新振兴的开始[4](P506)。

3.传统伦理道德体系的解体

市场经济是一个允许和鼓励人们追求个人利益的时代，当人们个人利益得以实现时，社会和国家利益相应得到实现。与市场经济相适应的工业文明有自己的伦理道德体系。工业文明在倡导科学民主法治的同时，打破了农耕文明的平和与宁静、温情与人伦。从一定意义上讲，市场经济让人类步入了一个泛功利化时代，人们对经济利益的追逐和人文教育的滞后，导致了协商与合作精神的退化，致使宽容与妥协价值贬值。市场经济的冲击使传统的人际关系准则、传统的道德伦理规范、传统的价值信仰体系逐步解体，人们道德水平日渐降低，诚实信用与协商合作精神严重衰退，人民调解的社会伦理道德基础发生了动摇。加之我国的市场经济体制尚不成熟，社会自治组织和自律机制的缺失，进一步导致了人民调解作用的弱化。

4.人民调解制度创新不足

在社会转型时期，旧的社会组织不断分化、瓦解，新的社会组织不断生成，新型的复杂的纠纷不断发生，社会矛盾急剧增加，人们的思想观念发生了嬗变。美国学者亨廷顿阐述了这样一个思想：经济发展产生一种社会动员，提高人们对生活的期望，当社会动员快于经济发展时，人们就会因为不满足而产生社会挫折感。当前，这种社会挫折感普遍存在，从而使社会矛盾和纠纷大幅度增加。这些对人民调解提出了新的更高的要求：不仅是要调处当事人之间的矛盾和纠纷，还要对当事人的心理进行疏导。而我国的人民调解制度却墨守成规，缺失应有的与时俱进，导致其越来越不适应形势和时代发展的需要。同时，已经出台的人民调解法并没有对人民调解制度作根本性的修改，只是在组织形式完善、纠纷机制对接、调解效力、执行力等方面作出了些许改动，它推动不了人民调解制度作用的发挥。

第一，缺乏规范的程序保障。人民调解以灵活性著称，没有明确规范的程序。这虽然为调解机制的快速有效运行提供了条件，但同时也会导致调解过程中随意性较大，程序价值未能得到有效体现。在当前道德滑坡、社会风气不好的大环境下，这些无疑加剧了调解活动中腐败的发生，给调解结果的公正性抹上一层浓厚的阴影。当调解缺乏必要的程序设计、赋予调解人员过大的自由裁量权等问题出现时，无疑会破坏人们对调解的信任。同样，由于缺失对调解程序的规范，就会导致实践过程中调解程序的千差万别。当然，强调规范化的运作会比较僵化、缺乏灵活性，如严格的书面申请、庭式调解方式等，与人民调解与生俱来的贴近群众、简便易行的特性也不尽吻合，但这只是事物发展中无法回避的取舍。

第二，脱离实际的性质和功能定位。《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”然而，法院作为独立的审判机关，应恪守“不告不理”原则，以避免先入为主。为严守中立，法院既不能也没有必要对调解活动进行指导。此外，将调解委员会定义为“群众性组织”，把调解视为自治性活动，对村（居）民调解委员会来说没有异议，但对乡镇一级的纠纷调解组织就有问题。因为乡镇一级的纠纷调解组织原本就不是“群众性组织”，其调解人员一般是国家公务员，其作用和职能以及工作程序都是制度化的，他们只是乡镇工作的一部分，而且要对乡镇领导负责。又如，随着社会的发展，人民调解委员会这一单一的组织形式和调解范围，已远远满足不了社会发展的需求，因此，在人民调解组织的基础上又出现了新的调解组织，比如，集贸市场调解委员会、消费者协会以及具有行业特点的调解组织，这些调解组织的调解对象、内容、范围已大大突破了自治的范畴，如何规范、明确这些新兴调解组织的地位、对象、范围等，都是立法时亟待解决的问题。

第三，调解人员素质偏低。从目前情况来看，人民调解委员会的委员多为当地德高望重的年长者或基层自治组织的成员。他们主要依靠对当地居民的了解、对地方惯例和规范的熟悉及自身的生活经验和个人的影响力进行纠纷调解，基层人民政府和法院极少进行指导培训。如北京市石景山区的2279名调解委员中，年龄在50岁以上的占1727人，具有大专以上学历的仅228人，高中文化程度的446人，初中以下的达1605人。除司法局工作人员兼任的调解员外，其他人员均未受过系统法律教育[3](P508)。这种缺乏制度保障的个人权威型调解模式在面对当今社会结构的全面调整、利益分配机制的重新架构时，其作用日趋弱化。

第四，调解协议的效力缺失。调解协议是记录双方当事人纠纷的解决所达成合意的书面协议，是双方当事人达成一致协议的凭证，是人民调解委员会调解成功的凭证，也是双方当事人履行义务的凭证[5](P523)。《民事诉讼法》第16条和《人民调解委员会组织条例》第9条一方面规定当事人应当履行调解协议，另一方面又都规定达成协议后反悔的，可以向人民法院起诉，即人民调解协议在被肯定的同时又受到可以“反悔”的否定。这种表述存在语义矛盾，缺乏可操作性，失去了法律应有的严谨和规范。最高人民法院2002年9月颁布的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，通过规定人民调解协议的合同性质，强化了协议的法律效力，具有一定的积极意义。但是，这一规定无论在理论上还是实践上都可能面临一些问题，都会造成悖论，从而影响人民调解作用的发挥[6](P49-50)，而新出台的人民调解法也没有解决好这一问题。

第五，调解资金的严重短缺。根据《人民调解委员会组织法》的规定，人民调解组织系群众性自治组织，这一定性使人民调解与政府相分离，人民调解不能列入行政管理编制享受财政拨款；同时，由于我国人民调解实行不收费制度，致使调解工作陷入无经费的困境。这种免费制度源于革命根据地及解放初期的政治需要，在解决纠纷、减少冲突、缓和矛盾、维持稳定、团结人民中起到了积极作用。但是，也引发了当事人不尊重人民调解、把人民调解作为讨价还价的机会或拖延时间的手段等问题的出现，并产生调解工作经费紧张、效率低下以及优秀调解人员流失的负面影响。我国当前的经济体制、社会结构乃至思想意识都发生了巨变，必然要求各项制度建设随之而作出相应的改变，墨守成规的做法显然不合时宜。

第六，多元化纠纷解决机制不协调。多元化的矛盾必然要求多元化、多层次的纠纷解决机制，多元化、多层次的纠纷解决机制也必然要求内在的协调统一。我国当前存在传统的人民调解、新兴的社会中介调解、行政调解、诉讼调解、仲裁及诉讼等多种调解方式，但对各种方式在受案范围、效力以及彼此关系等问题上都不甚明了。特别是人民调解未能与诉讼实现有效衔接，这在一定程度上影响了人民调解协议的效力及人们对人民调解的信赖。而新出台的人民调解法只是规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人申请人民调解；人民调解委员会对调解失败的纠纷,应当告知当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。由此可见，它仍然没有解决好这一困惑已久的难题。

三、完善我国人民调解制度的思考

我国的人民调解制度有多部法律规定，但都不完备，且过于原则，缺乏国家基本法层面的立法。面对日新月异的新形势，我国建立在计划经济基础之上的人民调解显然已不适应时代的潮流、历史的需要，影响了人民调解工作的健康发展。因此，应结合我国实际情况，总结我国人民调解的历史经验，借鉴国外、境外诉外调解的成功做法，以《宪法》、《民事诉讼法》等法律为依据，制定《人民调解法》，并对《民事诉讼法》等法律法规进行相应修改，对人民调解的性质、对象、范围、形式、管理、保障、程序以及组织机构和调解人员的设置、职责、权利义务、法律责任等进行明确规定，推进人民调解的规范化、制度化、专业化、社会化建设，为发挥人民调解在构建和谐社会进程中的作用奠定良好基础。

1.科学界定性质和功能

我国的人民调解制度发展到今天，由于缺乏法律的充分支持和物质条件的切实保障，已经陷入了尴尬困境。在实践中，各种自发的、利用国内外或境外捐助资金或自筹资金进行“民间调解”的组织如雨后春笋般涌现，在纠纷解决中发挥了重要作用，但却不为我国传统的人民调解制度所涵盖，其活动也无所规制，造成了事实与法律的悖论。人民调解无论是从组织形式还是调解对象、内容和范围等方面都已大大突破了自治的性质，调解活动的本身已由“自治性”向“自律性”方向发展。事实上，人民调解作为一个政治色彩极其浓厚的语词已经失去了其生存的社会语境，应该还其民间调解之本来面目，在加强村（居）民调解委员会的同时，逐步建立健全行业调解委员会、专业调解委员会、区域性调解委员会、联合调解委员会以及特殊群体调解委员会等组织，把所有民间调解组织纳入到统一的法律规制之中，构建覆盖全社会的民间调解网络，确立调解、仲裁、诉讼三足鼎立的纠纷解决格局。与此同时，剥离强加于民间调解的过多政治功能，实现民间调解保护权利和解决纠纷的功能单一化。其他如防止矛盾激化、维护社会稳定作用只是调解活动的附带产品，不能作为调解活动的目标追求，从而避免民间调解成为政治附庸，真正实现民间调解在构建和谐社会中的积极作用。

2.完善人民调解的程序

程序是制度化的基石。人民调解程序的构建应发扬人本传统，以当事人为中心，确立当事人的主体地位，遵循被动原则、及时原则、灵活原则、保密原则。

在具体的程序设计上，既要保证调解的顺利进行和结果的公正，又不能过于刚性，破坏调解灵活方便之先天优势，具体可分以下几个步骤进行。一是当事人申请调解，书面形式、口头形式、电话形式、委托他人均可，尽可能给群众以方便。二是调解员的确定，可参照仲裁的方式进行。三是做好情况调查。与诉讼、仲裁不同，人民调解以实质正义作为价值目标，因此，不能以证据规则为判断准则，还应综合考虑社会风俗人情、道德感情等因素。为此，调解员必须亲自到纠纷发生地，向当事人、知情人调查了解收集第一手材料，做好笔录，并要求被调查人员签名盖章。如果被调查人员拒绝，应在笔录上予以说明。这是做好调解工作的基础和关键。四是调解委员会召开调解会议，制定调解方案。要制定一份科学可行的调解方案，必须要对通过调查获得的信息进行逐个具体分析和整体上的综合分析[7](P121)，并要考虑可能发生的意外情况及应对措施，确保调解顺利进行。五是调解可以不拘形式，灵活多样，但调解人员一定要充分保障当事人辩论的权利，满足其倾诉的欲求，耐心细致疏导，明之以法、晓之以理、动之以情，促使当事人消除隔阂，寻找共识，在双方自愿基础上达成协议。六是调解结束。如果调解成功，调解委员会要及时制作调解协议，调解协议经双方当事人签字生效；若调解不成功，调解委员会也要制作调解证明书，当事人凭证明向法院起诉。

3.加强人民调解的队伍建设

人民调解队伍不稳、素质低下、不能适应时代需要是我们不容回避的问题。建设一支稳定的高素质调解队伍，可从以下几个方面着手。一是建立人民调解员准入制度。在遵循人民调解员基本任职资格的前提下，应按照地域、行业调解组织的不同确定调解人员学历、经历等具体任职条件。二是加强对人民调解员的培训。各地司法行政部门负责本区域内人民调解员的指导培训，通过安排旁听法庭审判、讲座、专门培训班等形式，对调解人员不断进行知识更新和业务能力培养。三是推行首席人民调解员和等级认证制度。首席人民调解员因其具有较高的素质，可以提高公民对人民调解的信任度，并可以在人民调解制度内起到“传、帮、带”的作用。人民调解员等级认证制可以通过考试或考核的办法进行等级划分，规定不同的权利待遇，以调动调解员的工作积极性，促使其钻研业务、提高专业水平。四是规范和鼓励律师、基层法律工作者和中介鉴定人员参与调解中的非诉讼代理和鉴定活动。五是建立人民调解员的激励制度和责任体系，培养人民调解员的职业道德感，增强调解能力。

4.保障人民调解的活动经费

调解资金严重短缺是制约人民调解发展的瓶颈，它阻碍了人民调解工作的有效开展，也不利于吸收高素质的人才参加到调解工作中来，使人民调解工作长期停留在较低水平。采取多种形式建立健全人民调解的经费保障制度，突破资金瓶颈，是人民调解发展的当务之急。为此，一是需要将人民调解的经费纳入政府预算。二是改革人民调解一律不收费的制度。随着市场经济的建立，民间纠纷的性质发生了较大变化，道德伦理型家庭家族纠纷相对减少，商品经济活动中发生的财产型纠纷日益增加。在现代社会中，人民调解若一律不收取费用，由他人为少数人的私权纠纷买单，不仅不合理，甚至还可能被当事人滥用作为讨价还价、拖延时间的手段。因此，针对商品经济活动中发生的财产型纠纷应收取适当的费用，以弥补我国人民调解工作资金的不足，这样更符合社会的公平正义。三是推进人民调解工作社会化。把社会能办的事交给社会去办，积极培育和发展行会、商会、消费者协会等新兴行业调解组织，建立健全社会的专职调解机构，政府则可以通过购买服务等方式解决人民调解经费问题，这符合“小政府、大社会”的理念，也是社会改革发展的趋势。四是积极宣传，多途径广泛筹集社会资金。

5.拓宽人民调解的受案范围

司法部2002年9月26日颁布的《人民调解工作若干规定》第20条规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”这一规定已不能满足社会生活的实际需要，理当加以拓宽。首先，把法人之间的纠纷排斥在人民调解之外没有任何根据。法人作为拟制人，是市场经济中最活跃、最基本、最重要的主体，其间的纠纷与个人之间的纠纷并无本质不同，其领域也纯属私人领域，其纠纷解决方式的选择权似乎也不应被法律强行剥夺。其次，社会生活中有许多违反社会公共道德而引起的纠纷，既不违法、也不涉及权利义务，但都具有很大的危害性，极易激化和转化，我国现行立法对此却熟视无睹，实为不当。其实，义重于利，关注道德层面甚于权利义务正是中国传统文化中调解的本质和精髓，我们不应当忽视不涉及权利义务之争的纠纷。再次，社会矛盾呈现多元化趋势，新型矛盾层出不穷，如农民与村集体之间的承包合同纠纷、计划生育、征收等引起的干群纠纷以及劳务纠纷、劳资纠纷、拆迁纠纷等，远远突破了民事权利义务的范围，人民调解要勇于面对现实，充分发挥其解决纠纷的作用，把新型矛盾纠纷都纳入到工作范围，构筑“大调解”格局。最后，应当将刑事案件纳入到调处范围。刑事调解在我国亘古有之，符合诉讼经济原则，有利于犯罪人改造，确保了当事人的合法权益。我国在建国后，特别是上世纪90年代后，对其进行限制和禁止。但即便如此，目前我国农村发生刑事案件后进行私了的占农村犯罪案件的25%以上[8](P341)。纵览当今世界，许多国家都允许一定范围内的刑事调解，我国不能无视社会现状和世界趋势。

6.解决好多元化纠纷机制的对接与配合

社会矛盾的多元化、层次化必然要求纠纷解决机制的多元化、层次化。诉讼只能作为纠纷解决的最后手段，而不可能也不应该是唯一手段。我们当前存在着人民调解、行政调解、法庭调解、仲裁、诉讼等多种纠纷解决方式，为保障各项纠纷解决机制的有机衔接、协调配合，在制度构架中必须坚持以下原则。第一，独立原则，即各种机制作为社会的合理存在都有其自身的存在基础、自身价值和活动模式，在各自的领域中独立运行，任何机制都不能对其进行随意干涉。第二，不重复原则，即纠纷的解决，除诉讼作为社会正义的最后屏障，有权依法对其他形式的活动和结果进行审查外，当事人可以任意自由选择其中一种处理方式，经选定，则不容轻意更改，一旦作出决定则应遵守而不能再行选择其他方式，以免重复判断，耗费资源。第三，调解前置原则。调审分离的观点在我国司法改革中由来已久，法院调解难免存在以压代调的做法，且可能先入为主，影响公正判决。为此，可构建一个以人民调解与法院审判相对接的调审分离制度，将民事调解作为民事案件的前置程序，从而取消审前调解，让法官专心于审判。第四，司法审查原则。司法审查具有最终判定力，但是，司法审查的对象应该是纠纷解决的结果，而非纠纷本身，否则，必将导致多次判断，从而削弱其他方式的权威和效力，浪费社会资源，降低效率。具体于人民调解制度而言，就是“在承认人民调解正当性的前提下，经过一定的程序设计使协议获得一种执行力”①参见齐金艳硕士论文：《论人民调解程序的构建》，对外经济贸易大学2004年。。

[1]孙展.调解：没落还是复兴[J].中国新闻周刑，2007，（4）.

[2]胡泽君.人民调解工作的改革与发展[J].国家行政学院学报，2006，（6）.

[3]《中国法律年鉴》编辑部.中国法律年鉴（1990—2000年）[Z].北京：法律出版社，2000.

[4]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

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[7]张卫平.人民调解：完善与发展的途径[J].法学，2002，（12）.

[8]陈光中.中国司法制度的基础理论专项研究[M].北京：北京大学出版社，2005.

（责任编辑 周吟吟）

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1671-7155（2011）06-0045-06

孙青平（1973-），女，河南许昌人，上海政法学院法律系讲师，武汉理工大学博士研究生，主要研究司法制度；吴传毅（1963-），男，湖南衡阳人，湖南省行政学院教授，主要研究法学理论。

2011-09-10

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.009