行政吸纳与村庄“政治”的塌陷——村民自治制度的运行困境与出路

蒋永甫

（广西大学，广西 南宁 530004）

·政治学研究·

行政吸纳与村庄“政治”的塌陷
——村民自治制度的运行困境与出路

蒋永甫

（广西大学，广西 南宁 530004）

从政治与行政的分析框架来看，“乡政村治”的制度安排实际上就是乡镇行政体系与村庄政治的并存格局。村民自治的运行困境主要来自于行政吸纳所导致的村庄政治的塌陷。重建村庄政治生活需要扩大村民自治的范围、重建乡村社区、强化村民各项公民权利。

行政吸纳;村庄政治;村民自治

一、问题与框架

自20世纪90年代以来，村民自治逐渐成为学术研究的热点问题，产生了大量具有影响的学术成果。梳理近20年有关村民自治研究的学术文献，我们可以发现两种不同的学术旨趣。自1990年以后，由于政治体制改革的停滞不前，村民自治制度受到学术界的追捧，被看作是中国民主政治发展的新的突破点[1]。由此也引起了有关中国民主化道路的学术争论。近年来，研究者越来越直面村民自治在实际运行中的困境。徐勇教授著文指出，由于地方党政利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理，使村民自治有自治形式而无自治内容，因此沦为空壳化[2]。更多的学者则把村民自治存在的问题归结为村民自治的行政化。于建嵘教授在肯定村民自治的民主价值的同时也总结出村民自治制度的五大困境，即“两委矛盾”凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点以及自治权与行政权冲突[3]。

村民自治为什么会失灵呢？国家政权建设理论因其所具有的国家权力下沉和基层社区权威的国家化这两个方面的内涵而成为主流的阐释框架。在这一阐释框架中，村民自治作为一种国家政权建设的形式，成为国家治理乡村社会的一种重要工具。因此，村民委员会并不是纯粹的自治组织，而是具有“准政权”的性质[4]。由此，村民自治的行政化、官僚化问题便得以合理的解释。但是这种阐释框架存在一些难以克服的理论矛盾。首先，把村民自治作为国家政权建设的重要形式，无法解释从人民公社到村民自治的乡村治理模式变迁。不可否认，国家政权建设是20世纪中国政治现代化进程中的一条主线，从清末新政一直持续到中华人民共和国的成立。所有的中央和地区政权，都企图将国家权力伸入到社会基层。人民公社体制的建立可以说是国家政权下沉和扩张的顶点。国家政权的下沉和对乡村资源的无限吸取损害了农民的生存权利，引起了农民的“日常反抗”[5]，并最终迫使国家权力收缩，从而瓦解了人民公社的治理模式。代之而起的是由村民自发经由民主选举方式产生的村民委员会。可见，村民自治并不是一种国家政权建设的形式，也不是一种国家有目的的策略行为。其次，即便把村民自治看作是国家政权建设的重要内容，国家政权建设所具有的官治也并不排斥自治，更谈不上实现自治组织行政化、官僚化。在完成了国家政权建设的现代西方国家，不仅有完善的官治体系，而且还存在发达的自治系统。学者们在运用国家政权建设理论来解释村民自治的困境时，过分强化了官治与自治的对立关系，而忽视了它们之间的互赖关系[6](P186-217)。最后，构成村民自治运行困境的“两委矛盾”也无法用国家政权建设理论来解释。

本文尝试从政治与行政的关系入手，具体运用“行政吸纳政治”这一理论分析工具来探讨村民自治的困境。自1887年美国著名政治家、行政学家威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中提出政治与行政的两分法以来，政治与行政的关系成为学术研究最为基础的范畴和分析工具。著名的人类学和社会学家金耀基先生在分析香港的政治结构时，提出了“行政吸纳政治”的理论模型。根据这一理论模型，“行政”是指港英当局的政府管理体制，“政治”就是大众（尤其是精英）的民主参与。在金耀基先生看来，“行政吸纳政治”实际上是港英时期香港所特有的一种政治安排。在这种制度安排中，港英当局把香港社会的民主参与要求通过开放行政管理体制的方式吸纳掉。因此，香港政治的奥秘在于“精英吸纳”以及通过这种吸纳消除精英阶层的政治民主化诉求[7](P33-34)。“行政吸纳政治”虽然是金耀基先生用来分析港英时期的香港政治体制的理论工具，但其理论价值并不仅限于此。本文运用政治与行政的分析框架来解释当代中国乡村社会的基本制度安排——“乡政村治”。其中“乡政”主要是指以乡镇政府为代表的国家政权体系，它是国家权威在乡村社会的表达。以乡镇政府为代表的国家政权体系属于行政的范畴，因为行政化是当代中国政治体制的显著特征，正如徐勇教授所指出的那样，“中国的政治体制以行政为主导，国家治理权更主要的是为行政政府（广义行政，党组织处于中心地位）所执掌”[2]。“村治”原意是指村民自治，在本文中被定位为一种村庄政治。村民自治的运行困境主要缘自以乡镇政府为代表的行政对村庄政治的吸纳而导致的村庄政治塌陷。

二、村民自治：村庄中的“政治”

村庄是一种自然形成的社团形式，它是在家庭的基础上扩大而成的。亚里士多德指出：村坊是“为了适应更广大的生活需要而由若干家庭联合组成的初级形式”[8](P6)。在托克维尔看来，村庄或城镇是“一群人聚居地中唯一完全自然的社团，以致似乎是自身组成的”。这种小规模社团可以看作是社会中集体行动的初级地方单位。在这种初级地方单位，是否存在“政治”，取决于我们对“政治”的理解。一般认为，政治起源于人类社会生活的需要，也是解决人类共同生活所面临的种种难题的一种方式。“政治是参加属于一群人的一般安排的活动，就他们共同承认一种参加它的安排的样式而言，这些人构成了一个单一的共同体”[9](P48)。人类共同生活离不开公共权力，从某种意义上讲，政治就是围绕公共权力展开的一切活动。在现代语境中，我们总是把公共权力等同于国家权力，政治往往被看作是“君主、国会、部长们的活动，还包括那些帮助或阻碍这些人物取得权力的政治参与者的活动”[10](P7)。政治的范围一般限定在国家、政府等宏观层次，是“安邦治国之道，是发生于高城王宫之事”。依这种理解，小小的村庄是不存在政治的。事实上，公共权力可以分为社会公共权力和国家公共权力两种，由此可以区分两种政治形态，即广义的社会政治和狭义的国家政治。村庄政治以权力为中心，但乡村政治中的权力属于一种社会公共权力而非国家公共权力，由此决定了村庄中的政治属于广义的社会政治范畴，具有不同于国家政治的草根性和自治性等特征。

社会政治是国家政治的根基。在《论美国的民主》一书中，托克维尔从社会政治的路径探讨了美国式民主的政治大厦。在他看来，“政治生活始于乡镇”，乡镇自治正是美国政治的根基。“新英格兰的居民依恋他们的乡镇，因为乡镇是强大的和独立的；他们关心自己的乡镇，因为他们参加乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了，并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”[11](P76)。

自古以来，中国的乡村社会就是一个相对独立的社会系统，存在于帝国行政体系之外，实行乡绅自治。围绕乡村社会中的公共权力而展开的村庄政治由来已久。传统乡村生活中的许多活动——诸如祭祖、续谱、游行和纪念仪式等等，往往具有与现代政治类似的宣传、动员、组织、巩固权力和团体内聚等象征意义[12](P201)。由于乡村权力运行于乡村社会的文化网络之中，从而促进人们在文化网络中追求领导地位[13](P15)。在现代化进程当中，国家政权建设导致国家权力下沉，传统的乡村政治逐步瓦解。新中国成立后，中国社会的重新组织化问题成为执政的中国共产党的重要任务。在1949年9月30日的中国人民政治协商会议第一届全体会议上毛泽东发出了“组织起来”的号召：“我们应当进一步组织起来，我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。”[14](P11-12)重新组织化成为中国现代化运动的一个重要内容。在农村，主要通过阶级斗争、合作社到人民公社的方式实行农村社会和农民的高度组织化。在人民公社管理体制下，农村日益成为一个高度组织化、行政化的社会，其行政化强度并不亚于中国的城市社会。在人民公社的半军事化的组织体系中，由于土地集体产权制度的低效率，造成了人民公社时期农业产出的持续不前和农民消费水平的极度低下。农民受饥饿逻辑的驱动，开始自发地分田到户，形成了家庭承包责任制的制度变革，并从根基上瓦解了人民公社的行政化治理体系。人民公社解体后，中国乡村社会面临着由权力真空而导致的村庄治理困境，集中表现为乱砍滥伐和公共资源的滥用、偷盗成风和治安恶化、公共产品的短缺和乡村社会矛盾的增多等。村庄农民不得不在同无序和混乱的争斗中重建乡村的政治秩序。

1.村庄政治的民主内涵反映了村庄公共权力的来源和产生方式

一般说来，村庄公共权力的产生主要有两种方式，一种是行政方式，另一种是政治方式。行政方式就是通过国家政权下沉，在乡村建立起权威性的行政权力机构，实施对乡村社会的管理。如人民公社时期的大队与生产队，就是国家政权下乡建立起来的村庄行政权力结构。这种村庄权力来源于上级权力机关的授予，代表上级权力机关管理村庄公共事务。政治方式则是指由村民通过民主选举的自下而上的方式产生村庄公共权力，建立村庄公共权力机构，其本质特征是民主。村民自治落实了我国宪法中一切权力属于人民的原则。人民主权是近代以来确立的基本政治原则，它强调一切公共权力来源于作为被统治者的人民，其重要的制度显示就是人民选举公职人员。因此，在村庄中，村民们通过选举的方式产生村庄公共权力的村庄选举，本身就是一个发生在村庄中的政治事件。1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议修订通过了新的《村民委员会组织法》，对村民自治的民主内涵进行了进一步完善，在民主选举的基础上，实现民主决策、民主管理和民主监督，使村民自治成为当代中国基层民主政治的一项基本制度安排。

2.村庄政治的另一个本质内涵是自治

根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。“所谓自治，就是自己的事自己去治”[15]。村民自治属于具有中国特色的群众性自治。首先，自治的主体是农村广大群众，而不是地方；其次，自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；第三，自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；第四，群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定的经济补贴[1](P45)。

3.村庄政治的第三个政治内涵就是治理

村民委员会的主要任务就是负责管理本村公共事务，兴办公益事业，调解民间纠纷，协助维护公共秩序和社会治安，以及代表本村村民向政府提出意见、建议和要求，维护村民的合法权益。村民自治中的民主必须服务于村庄治理目标。特别是在市场经济条件下，村庄政治不能仅限于民主选举，尽管民主选举是村庄政治中的一件大事，但如果民主选举产生的村民委员会不能服务于村民经济社会发展的需要，这种民主又有什么用呢？事实上，在村庄政治场域中，如何使自己的生活日渐改善，如何能挣到更多的钱这些俗事，才是村民心目中最大的政治。在这种“生活即政治”的逻辑支配下，村民对于诸如“民主”、“选举”这些现代性构成可能是重视的，但也很可能是隔膜的。即使是重视，也更可能是基于宗族与经济利益的现实考虑，而非某种抽象的权利理念使然[16](P26)。因此，村庄政治具有强烈的经济功能导向，特别是在市场经济条件下，村庄政治必须解决农民面临的困难。

三、行政吸纳与村庄政治的塌陷

在“乡政村治”的乡村基本制度安排下，以乡镇政府为代表的行政体系对以村民自治为内容的村庄政治的吸纳，主要表现为“控制”与“同化”。“控制”就是各级地方政府不受所谓村民自治制度的束缚，采取了多种多样的措施来控制村政，包括对村干部的控制和对村级财政的控制两方面。“同化”就是改变村民委员会的群众自治组织性质，把村民委员会变成自己的下属组织，实现村民委员会的行政化。

1.以乡镇政府为代表的行政体系对以村民自治为内容的村庄政治“控制”

控制主要表现为对村干部的人事控制和对村级财政的控制两个方面。对村干部的人事控制，包括不按时组织和指导村委会换届选举，随意任免、撤换、停止、诫免村委会成员职务。村民委员会的选举和换届选举一般由乡镇政府来组织实施，在换届选举中，乡镇政府往往通过操纵选举，让自已中意的候选人当选。对于那些自己不中意的当选的村委会成员，则通过行政手段加以撤免。如湖北省潜江市自1999年9月28日到2002年5月1日，全市329位经选举产生的村委会主任中，有187位被乡镇组织及个人撤换（含免职、停职、降职、精简、改任他职等），占总数的57%。除此之外，还有432位村委会成员被撤换。接替他们职位的人均非村民选举产生。其中重要原因就是村委会干部“不听话”[17]。乡镇政府对村干部的控制的另一种手段就是给村干部当支书，由于村支书不由村民民主选举，而是可以经由上级党组织任命，这种做法，除了可以加强村委员的权威，化解两委矛盾外，还有加强对村主任进行控制的一面。除了对村干部的人事控制外，乡镇政府还以各种方式插手村级财务，加强对村级财政的控制，实行村财乡（镇）管。福建省建立了“村账镇管”、村会计集中办公、村主要干部离任审计等制度，加强村级财务管理。河北省则进一步在全省推广“双代管”，即村级财务由镇政府经营组织统一代管，既代管资金又代管账目。代管的钱有10个项目，村里的收入上交，镇上给每个村留有零用钱，花完了报账再领，做到每月一清一结一兑[15]。“村账镇管”本是为了解决村干部任意花费村提留和其他村集体钱财，而采取的一种补救措施，但是一种制度产生后它本身又具有自我维持的功能。乡镇政府通过村财乡管，控制了村级财务，实际上也损害了村民自治的精神。

2.以乡镇政府为代表的行政体系对以村民自治为内容的村庄政治“同化”

同化包括村干部的准公务员化管理和对村委会的准行政化管理两个方面。一是对村干部进行准公务员化管理。不少地方政府从财政中拿出一部分村干部补贴款。如广西壮族自治区给村干的补贴平均为每月1000元左右，南宁市按村的大小一般则为1600-2000元左右。二是对村民委员会的同化。乡镇政府把村委会在事实上变成自己的下属组织，导致村委会的准行政化、官僚化。乡镇政府是面对广大农村最基层的国家行政组织，常常面临数不胜数的行政任务，单就常规工作而言，除了传统的计划工作外，还有农业生产、森林防火、山林纠纷、抗旱抗灾等等。这些工作的完成离不开村民委员会的协作。尽管公社体制废除后的村民委员会从法理上属于村民自治组织，与乡镇政权的关系属于指导与被指导的关系，而不是命令－服从关系。但从国家行政管理的角度，作为行政村，仍然有义务服从上级组织的指示，协助上级完成政府任务。因此，乡镇政府为了完成行政任务和实施日常管理，都有很大的动力去吸纳村政，把村干部作为自己的下属干部，把村民委员会变成行政系统不可或缺的组成部分。

3.乡镇行政对村庄政治的吸纳的结果就是村庄“政治”的塌陷

塌陷对应的英文词是eclipse，原意是指日食，在这里引申为整体中的某个部分的崩溃现象。村庄政治塌陷主要表现在以下几个方面：

（1）权利的塌陷。村庄政治是一种权利政治，村民的公民权构成村庄政治的基石。村民委员会的权力来源于村民的公民权，村民通过行使公民权，通过选举的方式，让予一部分权力，交由村民委员会。村民委员会行使的只是代理权，村民委员会是代表村民行使自治权的一种农民组织形式。因此，村民委员会的权利应当是有限的，应遵循权利保留原则，即凡是涉及村民基本权利的事项，必须由村民大会来决定，村民委员会不能决定涉及村民基本权利，更不能代替村民处分重大事项的权利。但是，由于村民委员会的准行政化，村民在村民自治制度的实施过程中实际上总处于一种极其被动的边缘化地位。村民们在选举过程以外很难参与到村庄的具体管理及决策中来[18]。

（2）民主的塌陷。村庄政治是一种民主政治，这种发生在村庄范围内的田间地头的民主政治又被称为草根民主。草根民主的内涵主要表现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。从实践上看，民主选举经过了十多年的发展和完善，已成为草根民主最为耀眼的事件。农民在村委会选举中还出现了许多制度创造，如发源于吉林省梨树县的“海选”、竞选演说、秘密划票间、“函投”、具有代议制性质的村民代表会议、村务公开等等。但是，民主决策、民主管理和民主监督却在实践中落实不好，不如民主选举普遍落到实处。即便就民主选举来看，由于原子化的村民缺乏集体行动的能力，再加上村委会作为正式的村庄权力安排得到了来自代表国家权力的乡镇政府的支持，使得村民对当选村干部的缺乏约束能力，导致有些村干部以权谋私、吃喝盛行、生活腐化、作风专横。

（3）自治的塌陷。村庄政治是一种自治型政治。所谓自治，就是自己的事自己去办，多指社会单位的自我治理，尤其是建制化的、非官方参与的社会治理，其成员身份不是官方委派的官职。自治本身是民主政治的重要内容。与自治相对的是官治，是由官方实施的治理形式，其成员身份是官职体系中的一个正式职位[6](P186-217)。村民自治是一种群众自治，但是在实际运行中，村民委员会已成为凌驾于村民之间的一种准行政组织，使村民自治转变为村委会自治。张静对华北西村案例分析证明，西村村民在对待“官治”与“自治”问题上呈现出矛盾的心态：一方面，西村村民自治运用自己对人事、财务和资源的控制权力，可以部分防止来自外部的掠夺干扰，因而在某种意义上——比如在税款方面保护村民的利益。但另一方面，村民的反应不是借助这种“自治”来抵制“官治”，而是相反，要求借助“官治”抵制这种“自治”。因为在隔离外部约束的同时，内部的约束也被限制了，没有力量能够约束村庄权威对村民的掠夺行为——滥用权力、搭车收费、不公正分配、浪费性预算、疏于公共投入以及将集体资产用于私自用途等[6](P186-217)。由于村民自治只是增强了村委会少数人的支配权，没有促进权利的公共扩散和分布，而这些支配权或自主性地位，并没有必然引起公共责任的增加，其根本原因在于这种支配权的性质，它实际上属于一种（地方）“权威性自治”而不是现代意义上的（村民）“代表性自治”。

四、如何重拾村庄“政治”

在当代中国这样一个高度行政化的社会，村民自治不仅是一个异数，相对于行政体系的等级、自上而下的授权、科层化而言，自治体系则体现了一种自由、平等、权利、契约的精神。只有从政治的角度来看待村民自治，才能真正把握村民自治的价值与意义。村庄政治是整个国家政治的基石。村庄政治的塌陷不仅仅影响村庄，从某种意义上影响到整个国家的政治发展。

1.完善村民自治的治理结构

中共十七大报告明确指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围。”村庄政治以村庄为范围，以村民为主体，意味着在村庄范围内的村民、由村民自发组织的各种农民组织都应该是村庄政治的主体。因此，村民自治并不局限于村民委员会，还应该包括农村党组织和农民经济合作组织以及合法的农村民间组织。首先是农村党组织需要将自己纳入到村民自治的框架下获得和证明自己的先进性，并发挥其政治整合作用[19]。根据《村民委员会组织法》，农村党组织在村民自治制度中处于“领导核心”的地位。此外，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，村一级的决策权分成两大类，属于本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由党支部讨论决定，其他事务则交由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定。因此，农村党组织本身就是村民自治制度的范畴。其次，农民经济合作组织是当前村庄的经济实体，它具有服务于农村经济发展和农民致富的村庄治理目标。村庄政治具有受农民日常生活逻辑支配的特点。村庄政治离不开经济实务，在后农业税时代，离开了农村经济发展和农民致富，村务还有什么内容呢？因此，农民经济合作组织也应成为村民自治的治理结构的一部分。

2.重建乡村社区，推动农村公益事业发展

根据世界卫生组织的界定，社区（community）“是指一固定的地理区域范围内的社会团体，其成员有着共同的兴趣，彼此认识且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，形成特有的价值体系和社会福利事业。每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区”。社区的形成具有四个方面的要素：一是因人聚集与互动，满足彼此需求的一定的人口；二是一定的地方或地理疆界；三是社区内居民由于生活所需彼此产生互动，特别是互赖与竞争关系；四是社区认同：社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民沟通，并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社区防卫系统，居民产生明确“归属感”及“社区情结”。因此，社区通常指以一定地理区域为基础的社会群体。面对行政村范围过大，且不可避免地有行政化倾向的困境，需要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区，进行社区重建[20]。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”原则建立农村社区，有利于农村公益事业的发展，从而为村庄政治搭建一个真正的平台。

3.保障村民权利，培育村庄政治基础

村庄政治离不开权力，更离不开权利。村庄公共权力来源于村民的公民权，村民通过行使公民权，通过选举的方式，让予一部分权力，交由村民委员会，管理村庄公共事务。可见，村民的公民权是村庄政治的逻辑起点。但是在实践中，村民在制度的实施过程中实际上总是处于一种极其被动的边缘化地位。村民除了选举过程以外很难参与到村庄的具体管理及决策中来，更谈不上行使其民主管理和民主监督权。正是由于权利的缺失，使村民自治演变为村委自治。村委自治，使村官腐败成为困扰村民自治的最大困境。有关村官腐败的案件数不胜数，单以乡村经济较为发达的广东为例，村官腐败可谓猛于虎。如广东省广州市黄埔社区干部用麻袋分赃款、广东省陆丰市村民悬赏百万元征清官来扳倒腐败村官、广东省佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任挪用公款2170万元。村民自治本来是村民对自己事务的管理，村委会只是村民自治的机构，其权力不过源于村民权利的让渡。但是在实践中，由于村民权利的弱化、虚化，村民自治变成了村委自治[21]。村庄政治的基础在于村民的公民权利，重拾村庄政治，必须保障村民的各项权利。在村民自治中，需要强化的是一种参与型政治，而不是选举型政治，以防止村民自治沦为村委自治。

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（责任编辑 叶剑锋）

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A

1671-7155（2011）06-0019-06

蒋永甫（1968-），湖南邵东人，广西大学公共管理学院教授、政治学博士，主要研究比较政治、公共组织理论和乡村治理。

2011-07-15

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.004