城市社区民主自治的缘起、基础和发展

夏国锋

(襄樊学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053)

城市社区民主自治的缘起、基础和发展

夏国锋

(襄樊学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053)

城市社区自治与农村村民自治共同组成了当下中国基层社会的民主政治建设实践。城市社区自治的实践是在农村基层民主政治建设实践的外在影响和城市经济社会管理体制变革的内在推动下运行的。但相比于农村基层民主政治建设的蓬勃实践，城市基层民主自治的发展有着不同的运行基础。基于不同的内在机制与外在条件，城市社区民主自治的发展遵循着自身内在的逻辑。改革城市基层社会管理体制，培养良好的社区环境，发育和壮大自治组织，丰富社区公共生活是促进城市社区民主自治发展的内在动力。

城市社区;社区自治;基层民主

在民主话语之下，自治框架一度成为基层社会治理的路向选择。而基层社会的民主自治实践也一度被认为是当下中国民主化进程中的表征。在理论界，对于我国政治民主化的路向选择，存在着两种观点:一种认为基于中国共产党在国家政治生活中的领导地位，认为中国的民主化进程应该从党的内部民主制度创设与完善开始，从党内民主到国家民主，党凭借其在组织、制度和意识形态等方面的优势来推进整个国家的民主化进程;另一种观点认为，中国的民主化进程应该从基层开始，通过基层社区的民主实践来提高民众的民主能力，培养民众的民主习惯，使民主从基层一步步推进至高层，从而使整个国家的政治生活运行在民主化、理性化的轨道上。不管我们对改革后在农村和城市展开的蓬勃民主实践进行怎样的价值判断，尽管实践所带来的意义可能和制度建构与实施的预期价值存在差距，但它在某种程度上所表现的积极影响与现实意义还是不容质疑的，只是这种价值的限度能否达到整个国家政治的民主化则是另外一个层面的问题。在本文所讨论的主要是后一种路向选择，即城市基层社会的民主治理问题——城市社区民主自治。

一、城市社区民主自治实践的缘起

1.农村基层民主政治建设实践的外在影响

从整个中国基层民主自治的框架来看，与在农村基层社会所展开的蓬勃实践一样，城市基层社会的民主自治实践同样是中国基层民主建设的重要组成部分。村民自治和城市社区自治作为中国基层民主政治建设中的两大举措，两者之间存在何种关联?有学者认为村民自治实践有力地促进了城市社区居民自治的实践，从而提出“第二次农村包围城市”的说法，对此也有人表示质疑。但不管如何界定两者的关联，在农村社会所建构的村民自治制度及其实践，无疑影响着城市社区民主自治的理论建构和实践运作。这一点不仅表现于时间序列、普及程度，最主要的表现于民主实践的操作程序、规则等之间的模仿与借鉴，尤其是制度建构层面，村民自治的理论研究框架明显地影响着学界对城市社区民主自治的制度创建与逻辑分析。由此，可以说农村的基层民主自治实践是城市社区民主自治理论研究和实践操作展开的一个客观背景或缘起变量。

2.城市经济社会管理体制变革的内在推动

自建国后至改革初期，表征为全能主义的国家几乎控制着社会的方方面面，在计划经济体制下单位制度的实行，使单位成为城市社会的基本组成单元，构成国家体制分支上的一个“系结”。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖几乎所有社会事务。在这种社会管理体制下，国家或政府不仅控制着每一个城市人，同时也成为诸如经济、政治和社会等城市公共事务的直接处理者，成为城市社会唯一的治理主体，进而表现出公共权力资源的配置呈现单一化，实行自上而下的垂直式管理。而伴随着城市经济社会管理体制的改革，在市场化的导向下，政企、政事相分开，政社、企社、事社等相分离，促使着城市社会出现了一个“非单位制”社会，与之产生的是各种社会关系的重组。资源配置自由性的增强，个人自主性的增加，单位与个人之间联系的松散，加之工作单位与居住单位的分离，使社会成员的工作与生活分离开来，由之进而改变了传统的国家管理的微观基础，也进而导致政府很多社会职能被剥离出去，城市发展过程中所产生的诸多公共问题和需求的多元化也使得只靠政府寻求解决的途径失灵或无法满足。［1］体制变革后国家或政府所留下的治理真空迫切需要新的主体参与其中，来解决城市基层社会公共事务的治理问题及城市居民对公共事务的参与热情和主体政治权利的诉求。城市居民自治的框架或制度运行便应运而生。

二、城市社区民主自治的基础分析

为何城市的基层民主实践表象没有农村如此繁荣、程度广泛?相比较于农村，城市社区居民自治拥有完全不同于农村村民自治运作的现实基础或内外在的环境与机制。

1.城市社区民主自治的社会基础

农村社区是一个长期自然形成并由血缘、亲缘、地缘关系构成的熟人社会，个人与社区集体之间有着很强的利益相关性，使村民对社区有一种天然的归属感和认同感。［1］在这种人与人社会关联程度相对比较高、彼此之间较为熟悉的乡村“场域”，乡村社会公共生活的运作遵循着关系决定人们行为的逻辑。［2］而城市不同，城市社区是一个人为规划和建构的、由业缘关系构成的陌生人社会。随着城市现代化建设的推进，我国城市居民区正由散居、院落型的传统居住区向较大规模的新型住宅区转变，由单位公房为主的住房结构向商业私房为主的住房结构转变，由传统的单位管理模式向现代物业管理模式转变，［3］由此也造成了社区居民关系的进一步陌生化。尽管人们居住在同一个地理空间，但相互之间并不了解，更不熟悉，社区边界也相对较为模糊。再加上城市居民的流动性及工作单位与生活单位的分离性、血缘与地缘的分离性，使城市居民不容易产生社区的归属感和认同感。在这样一种彼此之间交往相对较少、社会信任度相对较低的环境下，居民的社区意识相对较弱，同一空间的约束性也不强，社区人员集体行动的能力，尤其是参与公共事务的动力也稍显不足。

2.城市社区民主自治的经济基础

在农村，以农业生产为主，村民的生产生活具有同一样，是一个同质型社会。村落社区既是村民生活作息的地方，同时也是他们生产合作的空间。在实行土地集体所有家庭联产经营的生产方式下，村民在生产过程中彼此协作，增加了人与人之间的交往;村集体财产也使得乡村社区有着紧密的经济利益关系，人们能够根据经济利益选择自己的行为方式。这种产权所属与生产合作关系也促进了村民自治参与的动力，尤其是对于村集体财产颇多，经济相对发达的东部沿海区，无论是村庄精英还是普通村民，村庄治理参与积极性相对较高。而城市是一个以工商业为主、流动性强的异质型社会，人们在各自的工作单位工作并取得报酬，这些单位之间缺乏横向的有机联系，因而社区只是一个社会生活空间，居民之间并无直接密切的经济利益关联性。［2］所以，对于城市居民而言，社区更多意义是他们生活的空间，是一个没有共同财产关系的生活区，生产与合作的意义几乎很少，同一生活社区中的居民无生产合作的机会，生活需求满足的运行规则也是依照于市场化的逻辑运行。因而，社区公共事务治理吸引社区精英与大众参与的动力不足。

3.城市社区民主自治的制度基础

1989年，《城市居民委员会组织法》的颁布奠定了城市社区自治的制度基础。它规定了居民自治的程度与规则，并对居民委员会的性质、任务、组织结构、与有关部门和单位的关系等加以具体规定，提供了居民自治的合法性基础和法律依据。然而，该法第三条对居民委员会任务的规定中却涉及了大量协助政府办理的事情。另外，目前的《城市居民委员会组织法》已沿用了二十多年，很多地方不再适应规模调整后的社区委员会的发展形势，需要制定新的法律与规章来奠定社区自治的制度基础与保障。在实际运作中，居委会往往成为城市行政管理的一个层级，沦为城市管理工作层层落实的一个工具和政府实行社会控制与社会管理的终端延伸。从社区内部看，社区内部的自治章程、社区文明公约等作为实现社区民主自治的必要条件。［4］基于不同的社会基础或社会性质，具有意识形态和国家主流文明成份的城市社区公约，较之实用且在长期历史中形成的村民公约而言，在约束人们的外在行为程度上是不可等量齐观的。

三、城市社区民主自治发展的内在逻辑

社区发展的动力既可来自政府，也可来自社会，还可来自政府与社会的合作。因此，在实际的社区发展过程中出现了三种治理模式:政府主导型、合作型、自治型。［5］但在民主政治的框架内和国家政治发展的长远战略考虑下，应该着力推动自治型的社区发展，即社区居民民主自治的发展。

先农村后城市的民主实践，打破了民主与人们文化素质、受教育程度成正比(相必然关联)的假设。在中国，民主发展情况的重要变量，不是人们的素质本身，较之更重要是的政策变量或管理体制变量。政府对城市的控制或管理程度要甚于农村。中国改革的突破首先在于农村也说明了这点。改革现有城市基层社会管理体制、减少政府对城市基层社会的控制力度，是促进城市民主政治发展的首要条件。城市民主政治发展推行中，基层社区管理体制改革是促进城市社区自治发展的必然变量。社会管理体制的变革，实质是权力的运作规则和程序的改变、社会权力关系的重塑，即政府与社会关系的重构。

民主政治在基层社会的发展表征于自治的形式开展。自治在主体层面强调国家(政府)相应程度上的“退场”或“让位”;居民个体或由居民自觉组成的自组织便自然成为充进基层社会治理空间的重要主体。自组织呼求的潜在假设是自治的完善与推进过程中，分散的个体力量是弱小的或脆弱的，难以抗衡有着膨胀欲望或干预倾向的国家权力或政府组织。因而，只有组建成团体或组织，才能与之相反抗衡、相博弈。另一个假设是自组织提供了居民个体制度化参与的一个渠道，同时也可通过自组织来代表自己的利益，由分散的个体所组成的组织或团体，便自然地成为居民个体的利益代言人。通过自组织建设来增强城市居民的社区意识，提升居民之间的社会关联程度，可能是自组织建设所带来的另外一个客观功能结果。在自组织自发组织的各种社会活动中，居民通过参与其中，增进了彼此的了解程度，相互交往的机会增多，彼此相互的信任度提高，从而克服了城市社会中的因流动性高具有的陌生人社会性质所导致的缺陷。也就是说，通过丰富居民的公共生活内容来增加参与公共生活机率，提高合作的可能或集体行动的能力是另外一种假设或可能。因为城市社区的性质，遵循着行为决定关系的逻辑。只有通过开展与参与多种公共生活，诸如社区公共文化生活等，来增进人们之间的社会关联程度。通过社区公共活动，人们的社区意识才能得以强化，社区建设才有了强固的主体性基础和持续性动力。

社区自组织是社区自治的载体。在目前社区非政府组织发育不充分的情况下，居民委员会显然是实施社区自治的核心载体。其运作成功与否直接决定着社区自治和基层民主发展的深度和广度。因此社区居民委员会的研究成为学界关注的焦点。［5］因而，改革城市基层社会管理体制，首要的是理顺居委员会与基层政府、街道办事处、社区党支部等之间的关系，使居委会这一自治组织的自主性和自治性得以复归与张扬。［6］伴随着新型社区的增多，社区场域中的诸多组织主体，如业主委员会、社区工作站、物业管理公司等的出现，［7］它们之间的关系又如何处理并在民主自治的进程中发挥何种作用，又成为学者们新的研究点。

［1］ 徐 勇.论城市社区建设中的社区居民自治［J］.华中师范大学学报:人文社会科学版，2001(3):5－13.

［2］ 徐 勇.社区选举强化社区意识［J］.《长江日报》，2007－06－06(6).

［3］ 陈 颐.论我国城市基层社区管理体制［J］.唯实，2003(7):70－73.

［4］ 孟迎辉，邓泉国.农村村民自治与城市居民自治的法制建设比较［J］.社会主义研究，2007(3):82－85.

［5］ 张宝锋.城市社区自治研究综述［J］.晋阳学刊，2005(1):22－26.

［6］ 唐亚林，陈先书.社区自治:城市社会基层民主的复归与张扬［J］.学术界，2003(6):7－22.

［7］ 卢 英，全天赐.城市社区组织关系架构重塑探析［J］.学术论坛，2006(11):99－109.

(责任编辑:江 河)

Community Democratic Autonomy in Cities: Origin，Foundation and Development

XIA Guo－feng
(School of Economics，Political Science＆Law，Xiangfan University，Xiangyang 441053，China)

As one important part of democracy at the grassroots level in china，the development of community democratic autonomy in cities has been impacted by villager autonomy in rural areas and the reform in social management system in cities.Compared with thriving development of democracy at the grassroots level，community democratic autonomy in cities follows its own internal logic.For further development，we should reform the city social management system，foster better community environment，develop the self－governing organizations and enrich the community public life.

City community;Community autonomy;Democracy at the grassroots level

D082

A

1009－2854(2011)09－0041－04

2011－06－07;

2011－07－07

教育部人文社科青年项目(09YJC810033)

夏国锋(1981—)，男，山东济宁人，襄樊学院经济与政法学院讲师，华中师范大学政治学研究院在读博士生，主要研究方向:基层社会治理。