公共行政人员的伦理是一种责任伦理

庞小艳

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州221116）

公共行政人员的伦理是一种责任伦理

庞小艳

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州221116）

公共行政人员的伦理价值一直在发生变化，而责任的主题一直未变，变化的只是责任的形式。公共行政人员职业活动的最主要责任是维护和促进公共利益，公共利益应当成为公共行政人员的信仰。要实现公共利益，公共行政人员必须具备一定的伦理道德素质，最重要的是公正、良心、宽容、忠诚，这些伦理不仅是一种美德，更是一种责任。

公共行政；公共利益；责任伦理

公共行政人员是一个特殊的群体，但这种特殊性并不代表着神秘性，特殊在于其掌握着公共权力，权力是一把双刃剑，要使这种权力正确地发挥效用，公共行政人员必须具备一定的伦理道德。公共行政人员所选择的职业也是特殊的，这种职业有其特定的职位和岗位要求，其中，责任是最重要的，既然公共行政人员选择了这种职业，也就相应地选择了一种责任，一种为维护和促进公共利益的责任。关于责任，弗雷德里克·莫舍曾经说：“在公共行政和私人行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”[1]

一、公共行政人员伦理价值的转变

不同历史时期的公共行政有着不同的行政价值，因而公共行政人员的伦理价值也在不断地发生变化。19世纪末20世纪初主流公共行政范式——官僚制，把公共行政视作纯粹的封闭的执行体系，强调下级对上级的责任。60年代末70年代初的新公共行政学派提出了公共行政的基本原则应是促进社会公平，强调公共利益和公共责任。新公共管理20世纪80年代以来，新公共管理又掀起了新的改革热潮，“企业家政府”、“市场导向的公共行政”是以自利人为假设，企图通过引入企业家精神来再造政府的公共管理模式，实践证明新公共管理取得了巨大成功的同时，也引起了很大的社会不公。处于现代公共行政系统中的公共行政人员，在其现实性上是多重职责角色的集合，其中的每一个角色都代表了一系列的责任和义务。美国当代著名行政伦理学教授库珀指出：“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人责任，这些委托人包括组织上级、政府官员、职业性协会和公民。”[2]行政价值在社会发展的各个时期是不同的，行政价值本身也是一个被发现的过程，王锋副教授探讨了前现代社会，现代社会和后现代社会的行政价值，认为“前现代社会，行政与政治混沌未分，行政完全是服务于政治的一种工具，其价值完全被政治所遮蔽。现代性社会使行政与政治相分离，在形式理性化的推动下，行政被认为是价值中立的。行政虽然具有自己的独立性，但它仍然被看做技术化、科学化的东西，因而其价值在现代性社会又被扭曲。后现代社会基于对现代性社会以及建立在形式合理基础上的理性行政的反思，逐渐发现行政本身蕴含的价值。”[3]

二、公共利益至上是公共行政人员职业活动的责任

首先，公共领域与私人领域的分离，使得公共行政人员以一个相对独立的群体呈现在我们面前。公共行政人员是特殊职业群体，这种特殊性的最根本性在于公共行政人员掌握着公共权力，其必须建立对公共权力公共性的信仰。“真正把公共行政人员看作一个独特的群体是在 ‘文官制度’被提出之后，特别是在公务人员职业化的条件下，人们已经无法再无视行政人员作为一个独特的职业群体的客观实在性。”[4]既然公共行政人员的职业是特殊的，那么这个群体就应当有不同于一般社会成员的职业意识和道德观念。但在此必须强调，公共行政人员的职业有一定特殊性，但并不具有神秘性。

其次，公共利益应当成为公共行政人员的信仰。公共利益和公共行政人员的相同点是它们都有“公共性”。“公共行政的本质特征之一即是‘公共性’。有效地增进和公平地分配公共利益应当看作是公共行政的精髓。……公共行政在现代社会很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现。”[5]公共利益的实现有赖于公共行政人员正确的观念、科学的态度和道德的行为。对此，罗伯特·达尔认为：“公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的。因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出的某种行为，以及预计或预测会表现出某种行政的人的研究。”[6]公共行政人员在公共管理活动中的宗旨就是维护和服务于公共利益，但这种公共利益并不是私人利益的简单叠加，公共利益是公共行政伦理的基石。虽然，公共行政人员自我利益的存在和实现是必要的和正当的，但是既然公共行政人员选择了这个职业，就要就有这样的责任感，而不是把实现自我利益作为自己行为选择的前提。公共行政人员掌握的权力只是为了实现公共利益，谋求社会公平的手段，而不是追求自身利益的最大化。

再次，公共行政人员的职业角色包括职位和岗位。每一种明确的职位和岗位都会有着明确的责任和义务。每一个人的职位和岗位直接构成了组织内部的角色责任和义务，同时，职位和岗位也直接地构成了人的多元社会角色。具体到公共行政人员来说，就是公共行政人员不仅对组织负有责任，同时也对整个社会负有责任。同时政府既对社会负责，政府对公共行政人员也是负责的，公共行政人员不仅仅是雇员而已，他们在政府体系中也充分享有自主性，他们有自己的人格，而不仅仅是政府行政执行的一种工具。公共行政人员在自由裁量的范围内充分享有自主的资格，其根本的责任和义务是增进公共利益。正如库珀指出的，“所有的公共行政人员，实际上是所有的公共雇员都有责任去维护他们的公民利益，做不到这一点就是违背了受托责任，也是对公民责任的否定。这是最基本类型的伦理关怀问题。”[7]

三、公正、良心、宽容、忠诚不仅是一种美德，更是一种责任

公正、良心、宽容、忠诚等都是公共管理伦理学的重要责任范畴，在以往的社会历史中，这些都被看做社会治理者的美德。被历史铭记的诸多“清官”、“父母官”、“青天老爷”被人们所敬仰和赞颂，因为他们都有着这样高尚的美德。但是，这些在以往的社会治理模式中被当做美德的东西，对公共行政人员来说则被作为一种责任。既然公共行政人员选择了这个职业，他就选择了一种责任和义务。

公共的应该是公正的。在古希腊时期，公正被称为四种美德之一，公正问题在随后的伦理学发展过程中，被认为是伦理学的最基本、最重要的问题之一。“‘伦’本身就有着‘公’的内涵，伦理的‘理’当以‘正’为准。所以，公正是一切伦理学的最基本范畴之一。”[8]亚里士多德说：“公正不是德性的一部分，而是德性的整体。”[9]“公正是一种完全的德性……有了这种德性，人们就不但能以德性对待自己，并且以德性对待他人。”[10]在传统农业社会，人们在分配的方式上基本是不公正的，存在着严重的等级差别，反观历史，我们可以看到森严的等级制不断地强化分配的不平等，不公正，于是随着社会不断发展，各种阶层的壮大，对公正的要求愈来愈强烈，因此对公共行政人员提出了更大的期望和挑战。把公正直接规定为公共行政人员的责任，在某种意义上来说是要求公共行政人员必须努力在公共管理活动中做到公正。

良心是道德存在的核心，是人的终极道德存在。张康之教授说“在人的道德存在系统中，良心是内核，良心生成义务感、责任心，以及全部道德观念、道德情感、道德意志和道德信念，而所有这些存在形态的外向作用过程，都会以人的道德行为的形式表现出来。”[11]公共行政人员在处理个体利益与整体利益、私人利益与公共利益的矛盾过程中，不能用一方取代另一方，而是要凭借良心去追求一种和谐共进，一种合作。公共行政人员的良心应是一种自为和稳固持久的存在。一个有良心的公共行政人员能够将自己的行为自觉地作出符合道德的判断，他（她）能够把个体行为调适到符合客观要求的状态。公共行政人员应当把良心作为自己在公共管理过程中的一种责任，一种道德自律，而不是表现的满口仁义道德，但举手投足之间都显现出一种不道德，而自己却从不为自己的这种不道德行为感到知耻。“知耻，表明行为主体对自身内部欠缺的一种自觉意识。这也正是人之为人，人超越其兽性，人比动物高贵之处。”[12]因此，公共行政人员作为特殊人群同样必须懂得知耻，在公共管理过程中应该基于良心作出客观公正的判断。

宽容原本是一个有着深厚历史渊源、宗教背景的伦理概念，房龙在《宽容》、洛克在《论宗教宽容——致友人的一封信》中对宽容进行过探讨，认为宽容的概念源于基督教关于宗教异端及其裁判的观念。后来随着欧洲的思想启蒙，宽容成了与“博爱”相近的人道主义伦理概念。现代公共行政人员在面对多元文化和价值的现实中，更需宽容的伦理责任，在公共管理活动中去实践宽容，这成为了公共行政人员伦理责任的一个重要方面，但强调公共行政人员的宽容并不意味着无原则的放纵。公共行政人员更应在制度上和公共政策上积极接受和容纳异质因素，允许和鼓励多样性的存在。宽容在我们人类自出现以来，人们就对宽容寄予了很大的期望，因为我们生活在社会中的各个人会存在这样或那样的差异性，如果宽容仅仅作为一种美德的话，那就无法实现宽容的普遍化，也就无法充分尊重每个个体的合法存在。

忠诚就是国家行政人员无论职位高低或从事哪一类行政管理工作，都要辨认自己对上级所承担的客观责任范围，都要忠于国家和人民，以敬重、负责的态度对待自己的本职工作。忠诚不同于服从，忠诚并不意味着言听计从或惟命是从。在忠诚的前提下，公共行政人员依然可以有适当的自由裁量权。“公共行政人员拥有的自由裁量权增加了从事政治性行为出现的可能。”[13]约翰·热尔在考察美国宪政历史之后，得出了这样的结论：“行政人可以通过对宪法的宣誓表示其对人民利益、对民主宪政的效忠而获得对权力的行使的合法性。他提出，在特定问题上，面对来自总统、议会和法院三方经常是互相冲突的价值主张，行政人员可以依据其对宪政理念、公共服务宗旨的忠诚，及其专业知识与技能，自主地决定赞成哪一种主张，甚至完全按照自己的道德伦理去行事。”[14]对公共行政人员来说，他们不是简单地为自我实现而工作，而是以增加公共福利的方式为公民服务，他们是公民利益的忠实代表。公共行政人员的忠诚最主要体现在公共利益和公共性再生产方面，对公共行政人员来说，忠诚是一种对公共利益服务的必然责任。

[1][2][7][13][美]特里·库珀.张秀琴,译.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2001.63,64,47,43.

[3]王锋.文明演进中的行政价值[J].道德与文明,2006,(6):43.

[4]张康之.公共行政中的哲学与伦理[J].北京:中国人民大学出版社, 2004.278.

[5]王伟,等.行政伦理学[M].北京:人民出版社,2005.173.

[6]彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央出版社, 1997.155.

[8][11]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003. 217,159.

[9]亚里士多德.亚里士多德全集(第8卷)[M].北京:中国人民大学出版社,1993.96-97.

[10]亚里士多德.尼克马克伦理学[M].北京:中国社会科学出版社, 1996.88.

[12]王锋.耻感:个体自律的道德心理机制[J].天津:天津社会科学, 2010,(1):35.

[14]李春成.行政人的德性与实践[M].上海:复旦大学出版社,2003.117.