论WTO非正式决策机制“绿屋会议”改革

徐成伦

（广东商学院 法学院，广东 广州 510320）

论WTO非正式决策机制“绿屋会议”改革

徐成伦

（广东商学院 法学院，广东 广州 510320）

由于多方面的原因综合作用，WTO在实践中发展出一种非正式决策机制“绿屋会议”，作为对正式决策机制的补充。近几年来，“绿屋会议”制度中的缺陷逐渐显露出来，受到来自各方面的质疑和批评，进行制度改革已成为必然趋势。

非正式决策机制；绿屋会议；WTO；改革

一、WTO决策机制演变与“绿屋会议”由来

WTO的决策机制在法律表述与实际运作两方面差异明显，对决策机制的法律文本规定见《建立世界贸易组织协定》（简称《WTO协定》）第九条：世贸组织应当继续遵循GATT奉行的一致意见作出决定的实践。除另有规定外，若某一次决定无法取得一致意见时，则由投票决定，在部长会议和总理事会上，世贸组织的每一个成员拥有一票表决权。[1]P10该条规定被学者们称为“正式决策机制”，可以概括为：以全体一致作为决议达成的原则做法，以投票多数决作为特别情况下的补充做法。

然而，正式决策机制在GATT/WTO多年的实践运作中并没有被贯彻，其规则早已被事实做法大加修改。其中“投票机制”已经处于名存实亡的境地，几乎未曾被使用过；[1]P10而与此同时，被称为“绿屋会议”的一种非正式决策机制则蓬勃发展，被放置于正式决策程序部长会议和总理事会会议之前，并被频繁使用，成为世贸决策程序中的一项惯例。[2]P46于是在毫无法律规定的情况下，“绿屋会议”被使用于绝大多数规则的制定和修改程序，使第九条的规则面目全非。

“绿屋”一词，本指GATT时代总干事在日内瓦的私人会议室，据传是因为当时该房间的墙壁以绿色涂料粉刷而得此名。[3]P30“绿屋会议”的最早雏形，是GATT总干事邓克尔为了推动发起乌拉圭回合谈判，而以个人身份在绿屋中开展的一系列私人磋商和会晤，这些“研讨会”达成的共识和决议，并不构成任何法律约束效力，“研讨会”本身也不是决策程序，然而，日后这种由总干事或总理事会主席牵头的非正式磋商谈判，却发展成不仅是催生了WTO项下众多多边贸易协定草案的孵化场，同时成为今后世贸组织制定与修改WTO规则的必经程序，令人意外。

乌拉圭回合的巨大成功和WTO一揽子协议的生效，客观上证明了非正式决策机制的有效性，从一定程度上说，“绿屋会议”有其存在的价值；与此同时我们又要清醒的认识到，“绿屋会议”作为一种非正式决策程序，长期游离于WTO规则有效规制范围之外，其中难免有许多不尽如人意之处。下文首先简要分析WTO决策机制中绿屋会议产生发展的原因，然后指出“绿屋”决策机制有待改革的问题，最后提出如何改革的具体设想。

二、产生“绿屋会议”是多方面原因使然

（一）世贸成员人数剧增，全体一致面临困境

在GATT时代和WTO初期，成员为数不多，通过反复磋商谈判，形成共识的可能性比较大[1]P12，或者换句话说，由于谈判中各方相互之间比较了解，作出妥协以换取对方让步的方式比较容易实现。同时，早期谈判涉及的话题内容相对比较普通，较少涉及高度敏感的话题和领域，故各国的主权担忧较少，国内的利益集团也不易被触动。而随着成员人数的逐渐增加，谈判涉及的议题进一步广泛深入各国主权的核心区域，成员方之间的谈判难度开始急剧增加。此外，各种区域经济一体化的发展也使得WTO成员之间互筑高墙，区域贸易利益第一次摆在了多边贸易共同利益之上，全体一致面临前所未有的挑战，尤其是在立法过程中，“由于全体一致本质上更倾向于维持现状，企图运用全体一致原则变得极端困难”[4]。

如果将“绿屋会议”作为正式决策会议之前的前置程序[5]P64，由于绿屋会议采取在有限数量成员之间先取得共识，再将谈判结果以草案的形式提交部长会议或总理事会会议讨论并最终形成正式决议的“同心圆”模式[1]P10，实际上是以这种方式将参与会谈的成员人数还原到了GATT或WTO初期的规模，客观上就减轻了谈判的阻力，使全体一致的成功率有所增加。

（二）发达国家的担忧促成“绿屋会议”模式形成

“WTO是建立在主权平等基础上的国际组织，成员的同意是创设有拘束力的法律规范的前提”[1]P11，全体一致原则有效地肯定和维持了这一主权观念，授予每一个成员面对会议提案说不的权利，在理论上，每一成员都有平等的权利阻止一次决议的通过。然而，正式决策机制中的投票制度使发达各国普遍担心，因为在成员比例上，发展中国家数目已占绝对优势[1]P11，并且，发达各国在许多问题上内部也存在分歧，并非在决策会议上始终步调一致。这种情况下很可能导致有利于发展中国家权益的决议最终获得通过，而有利于发达国家的决议则可能胎死腹中。于是，发达各国努力将投票机制束之高阁，只采用全体一致。然而就算以共识的方式做出决策，面对众多的发展中国家仍然无利可图，如果能够只对付部分发展中国家，发达国家提出的要求得到满足的机会大大增加。事实证明，仅有有限的发展中国家参与，而全体贸易大国均参与其中的“绿屋会议”，很好的实现了发达国家的目的。

（三）贸易大国的威胁

WTO规定有成员的自愿退出机制。在世贸规则制定过程当中，一些贸易大国常常以申请退出WTO作为威胁，促使对其单方面有利的决议的通过或者拒绝执行对其生效的义务。由于WTO自身担心贸易大国的退出，会使世贸管理的全球贸易份额锐减，使所辖的全球贸易区域缩小，可能影响到世贸自身的稳定与权威性，WTO不愿看到贸易大国退出的局面发生；[2]P46同时，其他的发展中国家也担心贸易大国的退出会使因关税减让和削减非关税壁垒带来的利益荡然无存。两方面因素导致WTO对这些国家持一种忍让甚至迁就的态度，使得贸易大国主导之下的非正式会议“绿屋会议”生成的决议草案，在提交正式会议时通常能够通过。[5]P63-64这种做法，对其他国家明显不公平，但是反过来说，如果仅仅采用正式决策机制，由于中小贸易国家的数量优势，对贸易大国或许也不公平。毕竟无论是只考虑贸易大国利益，还是只体现中小贸易国家利益，对构建一个健康全面的新全球贸易体系都是不利的。正如有学者指出“如果由贸易额只占很小比例的一些国家决定最终决议的内容，似乎也是不合理的”。[6]P159

（四）发展中国家谈判实力增强，积极参与“绿屋”磋商

随着全球经济一体化的发展，许多发展中国家开始以更加积极的姿态参与世贸决策程序，如今“绿屋会议”成员常能达到20~30个之多，除几个发达大国和欧盟成员作为整体参会外，还有众多的发展中国家成员。[2]P47客观说，如今发达成员想在“绿屋”中做手脚已经远不如WTO初期那么容易。并且，这些发展中国家很多并非以单一身份参会。除因共同利益而临时组建谈判联盟外，如今绝大多数国家都至少是一个区域经济组织的成员，就是说，无论是哪些发展中国家在参加会谈，它都可以依靠身后的经济组织为依托，以区域谈判代表的双重身份赴会，而发达成员即使歧视小看发展中国家成员，在与一个区域组织进行谈判的时候，也不得不更加谨慎。如果说绿屋会议本身具有不公平因素，从现在的发展趋势看，这种因素正在被削弱，“绿屋会议”将有继续发展的空间。

三、“绿屋会议”存在的主要问题

（一）“绿屋会议”的理论依据不符合国际法

Green Room的理论依据是西方学者提出的 “贸易霸权论”，认为“应该由占国际贸易份额前几名的国家组成决策集团，领导全球贸易规则的制定和管理”[2]P14，并且该学说强调交由贸易大国决策有利于WTO的稳定运作。但是，这种理论存在很大的漏洞，第一，各国的国际贸易水平不断发展变化，贸易份额并非常数，难道频繁的依据份额分配决策席位？这样做恐怕更加导致WTO运作的动荡不定；第二，一个国家所占的贸易份额与其参与会议决策的能力之间毫无干系，说白了，由贸易大国组成决策机构不等于更加高质高效的决议的产生。相反，如果参会各方更广泛的代表不同利益需求，反映更丰富的文化背景，体现更多样的经济社会发展水平，最终的会议决议才是真正考虑到不同国家需要的全面周到的成果，其在全球的执行才会产生更积极良好的实效。

（二）参与非正式决策会议的机会不平等

贸易大国被赋予了恒定的“绿屋会议”入场券，而广大中小发展中国家的参会权完全没有保证。[5]P64“绿屋会议发展到今天，参会方一般有25~30个代表，其中包括传统的四个发达成员（美国、欧盟、加拿大、日本），以及如中国、印度等大的发展中国家”，而广大的中小发展中国家被排除在会议室之外[5]P64，这种单纯以贸易份额为准将各国划分为三六九等的做法，早已根本背离了主权平等的原则。对于为什么传统的四个发达成员被赋予恒定的参会权，而其他国家全靠临时挑选参会的问题，毫无正式解释。同时，“这些会议一般也是由美欧主导，并由他们提出议题和方案，然后提交给其他国家讨论”[2]P47，迫于传统四国在WTO的巨大影响力，这些讨论不过是走个过场，实质能够对草案进行修改的机会微乎其微。最后提交部长会议进行正式决策时，其他中小国家对提案的建议能被听取采纳的机会就更是几乎为零了。事实证明“许多提案在‘绿屋会议’提出那一刻起到最终形成正式决议，只字未动”[2]P47。既然美欧同意，其他国家也跟着附和，贸易小国除了随大流又能够怎样。非正式决策机制，使中小发展中国家的参会权和决策权完全成为为形式民主，而正式决策程序，不幸沦为“橡皮图章”[3]P33。

（三）“绿屋会议”有违WTO规则导向原则要求

构建WTO法律体系的目的之一，就是要使全球贸易的管理和争端解决真正法治化，其精神体现在“规则导向原则”之中。“绿屋会议”将非正式决策机制导入WTO当中，是“绿屋”变成了各国的政治游戏场[7]P112，其行为并无法律依据。[3]P32客观上，各国完全有能力在会议上使用政治强权和经济报复措施，促成绿屋草案出炉。

设立“绿屋”的原本目的，就是希望通过非正式的途径，解决那些仅依靠正式决策机制很难形成共识的棘手问题。然而，越是棘手的问题往往又是对各国主权利益关系尤为密切的问题。在这类至关重要的议题上偏离规则导向原则，求助于所谓“将问题放在政治背景下来解决”的思路，极易造成不公现象。因为过分动用政治手腕，过分关注各国一己之力，必将危害多边贸易体制的健康发展。例如TRIPs协议的出台，就过分抬高了知识产权保护的力度，在有利于发达成员的跨国公司利益的同时，使许多发展中国家的政府承受了过分沉重的负担，损害了发展中成员国家正常的发展需要和人民生活水平的提高[5]P65，显然有误WTO促进各国经济社会健康发展的宗旨。

（四）“绿屋”会谈缺少必要的透明度

透明度原则是WTO的基本原则之一，而“绿屋会议”的具体运作缺少必要的透明度。例如，“绿屋会议”的组织者依据什么标准选择成员代表参加会议，什么时候进行会议，将会讨论什么议题，都是秘而不见[5]P64，会谈的进度和决议案产生的依据和背景资料更是叫外人无从知晓。这样的决策程序，在参会成员与场外成员之间造成了严重的信息不对称，违背了世贸组织一贯强调的透明度原则，可能影响决议的公平公正与客观科学。

（五）发展中国家在会议中被“边缘化”

近几年“绿屋会议”的发展中出现了“大绿屋”内嵌“小绿屋”的新现象[3]P31，通常在“绿屋会议”经过一段时间仍然无法取得一致意见时，为避免会议进程停滞不前，而由“绿屋会议”的主持者再在“大绿屋”当中选择部分所谓的“核心成员”进行更小范围的会晤，而贸易大国总是能够进入到“小绿屋”当中，被排挤出会议的，总是那些相对弱小的国家。原本在通常的“绿屋会议”当中，发展中国家就常常面临开会时没有机会发言，或者发言不被听取和记录的窘况，而在大小镶嵌的更多重同心圆机制中，每增加一圈，在内圈参与谈判的发展中国家就面临更为孤立无援的局面，参会发展中成员就面临严重的“边缘化”，这是一种十分明显的歧视政策，使“绿屋会议”在发展中成员中引起剧烈的不满情绪。

四、未来“绿屋会议”改革的几点设想

（一）建立分组谈判模式[1]P14

现行“绿屋会议”的缺陷之一，就是吸纳参会成员的能力有限，有损发展中国家充分参与决策的权利，然而，若过分扩大“绿屋会议”的规模，又会导致非正式决策机制的效率优势，有违当初设计该机制的初衷。一种合理的设想是，在召开“绿屋会议”之前，依据具体议题，以及各WTO成员经济发展水平、地理位置和外交关系等综合因素，将愿意参加非正式决策程序的各成员，以自愿为主，协调为辅的原则进行分组，每一磋商小组维持在与现行“绿屋会议”大体一致的规模[7]P114，由各个小组选派代表当任主持工作，开展相同议题的分组讨论，之后再将各小组中形成的共识草案，交小组代表提交“绿屋会议”讨论，由“绿屋会议”表决形成草案最终稿。这样做虽然可能有十几份草案意见摆在绿屋会议面前，牺牲了部分效率优势，然而能够更为全面细致的考虑议题，从多角度反映问题的实质与各方争议的焦点，有利于更加公正科学的决策。“绿屋会议”只要能够解决各小组草案中分歧较大的问题即可，其余具体问题完全可以以备选项的形式提交大会讨论以形成最终决议。

（二）完善集团谈判模式

“发展中国家在协商一致中不可避免的要受到发达各国的压力，很难独立自主的行使否决权或提出正式的反对意见，因此最终达成的决议往往更多地反映发达各国的利益。”[5]P66-67为了改变这种不公的局面，或许发展中各成员可以尝试在“绿屋会议”开展前结成临时或者持久的谈判联盟，将联盟的力量渗透到“绿屋”之中，以集团关注的核心共同利益为指导进行磋商，以期通过集团势力作后盾，对抗非正式决策当中发达国家的政治施压和贸易报复。[7]P113-114然而，这种方式会进一步鼓励区域贸易一体化组织的发展，淡化多边贸易体系的热度，如何防止这种不利后果，有待研究。

（三）将“绿屋会议”有关流程安排规范化

必须确定会议参会资格的选择标准，该标准除考虑成员的贸易份额外，还应该考虑WTO一揽子协议所涉及的人权保护，可持续发展等因素，尽可能以客观标准科学决定每一次会议的参会成员，必须改变由发达贸易大国单方面决定参会成员选任的做法。同时，如某议题事关发展中国家特殊利益需要甚重，则应该规定限制发达国家成员的参会比例，以达到实力平衡的目的。

其次，现行“绿屋会议”将参会方区分为核心成员与非核心成员，似不妥当。WTO明确规定所有成员在WTO法律面前一律平等，这一点已经反映在 “一成员一票”、“全面有效参与”、“非歧视”等原则之中[3]P33，而核心成员享有的某种特权身份，显然是歧视性的，也剥夺了非核心成员的部分平等权利，应该得到纠正。

（四）增加非正式决策程序透明度

提高透明度是保障决策过程公平公正的前提，也是对非正式决策机制进行改革的最易实施的措施之一。如何增强决策透明度，以下几点建议或可满足要求：

1.寻求外部专家意见

在“绿屋”之中，如果能够引进外部专家机制，则可以增强绿屋决议草案的客观性和可信度，减少程序中的政治权力干涉因素。专家协助在WTO争端解决和WTO贸易仲裁程序中均被成功使用，对事实问题完全可以交由外部专家提供专家意见供决策时参考。是否也能够将这种成功做法运用于非正式决策，使决议更为科学，值得思考。

2.WTO常设机构应提供全面技术支持

WTO的秘书处、总干事等常设机构，应该充分合作，尽可能“预先制定某一时间段的‘绿屋会议’计划表，预先通告会议日程和主题，使受邀请各国做好准备”。[5]P66

会后应及时发布有效信息，如会谈中提出的各种观点，核心问题以及会议决议作出的根据等，使场外各国能够有效了解实际情况，为正式决策中作出自己的明智选择做好准备。

最后，充分利用信息传输技术，同步直播会议，也可以在“绿屋“中增设旁听席位供其他非成员方旁听，只要规定旁听人员无权参与讨论即可。[7]P113

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