浅析我国公共支出体系的完善

屈 辉

(张家口市社会主义学院,河北张家口 075000）

浅析我国公共支出体系的完善

屈 辉

(张家口市社会主义学院,河北张家口 075000）

公共支出是公共财政体系重要的一部分。目前,我国还没有建立起完善的公共支出体系。本文从公共支出结构不合理、管理约束机制不健全等方面分析了公共支出存在的问题,提出了从调整公共支出结构、加强和完善管理等方面入手,逐步建立起完善的公共财政支出体系,提高财政支出的公共性与使用效率,预防腐败的滋生。

公共支出;完善

公共支出是以国家为主体,以政府的职能范围即事权为依据所进行的一种财政资金分配活动。公共支出体现了政府的政策选择,一旦政府决定以多少数量、以什么质量向公众提供公共产品和服务,则公共支出实际上就是执行这些政策所必须付出的成本。所以,公共支出也可以理解为政府行为的成本。[1]

一、建立完善的公共财政支出体系的重要性

首先,深化公共财政支出改革有利于转变政府职能。公共支出是政府实现其职能的重要手段。通过对公共支出的过程和结果进行考核与评价,进而可以了解政府决策的科学性与准确性,履行职能的效率和效果,政府履行职能时的“缺位”与“越位”的情况,并有的放矢地加以调整,从而加快政府职能转变,提高政府工作效率和行政管理水平。

其次,深化公共支出改革有利于促进基本公共服务均等化的实现。公共支出是支撑服务型政府的物质基础,通过调整支出结构,加大转移支付力度和促进转移支付制度规范化、制度化、法制化来完善公共财政支出体制,使政府能够提供更优质、更均衡的公共产品与公共服务,从而改变我国基本公共服务城乡不均衡、东西不均衡的现象。[2]

再次,深化公共支出改革能够在一定程度上遏制腐败。一直以来,在政府采购与招投标、财政补贴等财政支出过程中,行贿受贿问题严重。通过深化公共支出改革,规范采购程序,加强对公共支出过程中的监督与管理,可以有效预防由此而产生的腐败问题,提高公共支出的使用效率。

二、我国公共财政支出存在的问题

根据瓦格纳法则,随着人均收入的增加和工业化水平的提高,政府财政支出占国民收入的比重将逐渐提高。1978年改革开放至今,我国的人均收入和工业化水平的确有了很大提高,社会保障体系的建立与民生领域的投入必然导致公共财政支出的增长。但是,由于我国政府职能一直以经济建设为导向,这种职能导向使我国的公共财政支出增加的同时却在结构与约束机制上存在很多问题。

1.公共财政支出结构与公共需求偏好结构差距大。公共财政支出结构不合理主要表现在政府支出结构缺位、越位现象严重

第一,行政管理费支出多、增长快。首先,我国的行政管理费支出在财政支出总量中所占的比重较高,增长较快。2000年,各国行政管理费支出占财政支出总量的比重,印度占 6.3%,泰国占 5.2%,加拿大占7.1%,俄罗斯占7.6%,美国占9.9%,我国高达25.7%。从1978年到 2006年,我国行政管理费支出增长了 113.9倍。[3]1978年,行政管理费支出占财政支出总量的4.37%,到了2006年,占了13.95%。其次,政府机构的联动性膨胀加重了行政管理费的负担。1998年机构改革国务院组成部门由 40个减少到29个,部门内设司局减少 200多个,中央各部委直属公务员从 1997年的 3.4万人减少到 1.7万人。但是到2005年底,31个中央部门共管理各级各类单位5074个,在职人员 164.12万人。其中事业单位 2212个,国有独资和控股企业2862个。这些单位约1/3是1998年以后成立的。中央部委机关的改革收到了明显成效,但部门所属单位设立管理中还存在诸多问题。尽管1993年、1998年两度下文,机关与经济实体脱钩,但结果不尽人意。2005年事业单位数量减少了近400个,但人员净增 500多万,年均增长 70多万。机构的膨胀、财政供养人数的大幅攀升成为行政管理费支出增长的一个重要原因。

第二,经济建设费在财政支出中所占的比重大。从纵向看,我国经济建设费占财政支出比重在逐渐减少,1991年占 42.18%,2000年占 30.06%,但绝对数量却并没有减少。政府投资经济主要是通过国有企业实现的,十五大的时候已经对国有经济需要控制的行业和领域做出了具体规定:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。但我们看到,除这些领域之外,仍然有很多经济领域政府没有必要,也不应该介入,如房地产业。2010年3月18日,国资委表示,除了16家以房地产为主业的之外,其他78家非以房地产为主业的中央企业将退出房地产领域 。尽管国资委进行了很大的调整,但央企在房地产领域的绝对份额并未减少。

第三,财政补贴不合理。目前我国财政补贴主要是对国有企业的亏损补贴和个人补贴。企业由于国家政策的变化导致的亏损应该给予补贴,但因自身经营不善造成的亏损不应该享受国家补贴。我国对国企给予的补贴存在很多异议,这也是老百姓对此表示不满的原因;财政对个人补贴范围内,由于社会保障制度的不完善,导致许多居民在医疗、教育等领域重复参保,增加了政府的财政补贴。

第四,国防与民生领域投入不足。2005年,我国国防投入 306.46亿元,相当于美国的 6.19%,英国的 52.95%,法国的 71.45%,日本的 67.52%。据英国《简氏防务周刊》报道,我国军队总体实力落后于美国10—15年。

科教文卫与社会保障投入总量低、不均衡。2009年科技投入占 GDP比重为 0.5%,这一指标的世界可统计国家的平均水平是 1.6%,发达国家是2.2%。其中,对基础研究投入比重过低 ,对与生产活动联系密切的技术创新与开发较重视;在我国的卫生总费用中,政府支出仅占 17%,个人支出过半。占人口总量的 70%的农村人口,公共卫生资源占有量不足全国总量的 30%。据中科院调查,我国政府的医疗投入费用中,80%给了 850万党政干部群体;社会保障制度明显滞后,覆盖城乡的社会保障体系还没有完全建立起来,农民增收困难;环保投入不足,《2006年国家城市环境管理和综合整治年度报告》显示,全国城市生活污水集中处理率平均为 42. 55%,200个城市生活污水集中处理率为 0,占“城考”城市总数的 33.61%,全国城市水域功能区水质达标率不升反降(比上年下降 7.24%;城市生活垃圾无害化处理率平均为 59.48%,187个城市生活垃圾无害化处理率为 0,占“城考”城市总数 31.42%; 155个城市医疗废物集中处置率为0,占“城考”城市总数26.05%。综合世界银行、中科院和环保总局的测算,我国每年因环境污染造成的损失约占 GDP的10%左右。

2.公共财政支出管理约束机制不健全,支出效益低。公共财政资金的截留、挪用、浪费现象严重,财政资金投资效益低下

第一,财政资金分配权分散。按照法律的要求,财政资金分配权应归人大,但现实运行中,由于各级政府预算做得粗,这项权力落到了政府系统,而且也不是集中在财政部门,很多政府部门都有二次资金分配权。

第二,预算约束软化。从原则上讲,预算一经权力机关批准,不得轻易调整,若需要调整,只能通过法律程序进行。在我国,预算应由人大批准,修改也应报人大常委会批准。但我国由于存在预算外,所以经常是行政长官一支笔做决定,超出的部分都算在了预算外之内。可以说,我国人大批准了预算,但对预算的执行缺少监督。财政部门、各主管部门监督也不到位。

三、建立完善的公共财政支出体系的对策

由于我国公共财政支出体系存在上述问题,因此,我们应该加大公共财政支出改革,使我国的公共支出适应服务型政府的要求。

1.调整公共财政支出结构

第一,控制行政管理费。可以通过机构改革、职务消费货币化改革、实行公务卡来控制行政管理费。机构改革要想成功,就要帮助公共部门之外的私人部门创造更多有吸引力的岗位。1995年广东顺德的机构改革成功的原因就是因为广东顺德的民营企业、私营经济发展比较壮大,使政府部门工作人员得以顺利分流。政府机构精简了,人员减少了,行政管理费也就相应减少了 ;通过职务消费货币化改革,很多补贴按级别发放,过去的暗补变为明补;公务卡的推行也在一定程度上解决了虚报等问题。虽然这些措施还不尽完善,但我国也在积极推进改革,逐渐控制行政管理费的支出。

第二,缩减财政补贴。规范补贴范围,减少补贴项目。对于医疗、教育等民生领域加大补贴力度,减少对经济建设领域的补贴,尤其是对国有大型企业争议较多的补贴,政府应根据企业总体收支情况综合考虑。加快推进社会保障制度改革,避免财政补贴资金的重复使用。

第三,退出一般竞争性领域,加大高科技、大型基础设施投入。按照国家规定的国企涉足的领域,国企应该做大做强,而对于其他的经济领域,国企应该逐步退出,例如房地产业,避免为民企进入这些行业设置障碍。

第四,增加对民生领域的投入。加大科教文卫支出力度,逐渐缓解城乡之间、东部与西部之间不均衡状态,特别加大对基础科学的投入,防止人才外流;积极稳步地推进新农村建设,增加三农投入,彻底解决农民增收难问题;增加环保、国防的投入;增加社会保障投入,建立覆盖城乡一体化的社会保障体系,缓解养老压力、失业压力,建设保障性住房,使全体人民住有所居。

2.加强和完善管理,提高支出的公共性

第一,加强人大对预算的审核监督。全国人大应进一步完善《预算法》和预算收支的其他法律,为预算监督提供强大的法律支持;提高各级人大代表、人大常委会组成人员以及工作人员的业务能力、专业水平,克服预算审核人员看不懂预算报告的问题,这也是提高预算执行力与监督力的必要条件;严格控制预算编制、预算执行与预算调整,建立科学合理的预算评价体系。

第二,深化财政支出管理制度改革。改革传统预算只管理预算内资金,而缺乏对预算外资金以及各项事业收入自己的安排,细化部门预算,扩大预算项目。实行一个部门本预算,一个部门的所有收支全部在一本预算中反映。部门内预算要包括预算内资金、预算外资金以及部门其他收入的安排;改革传统分散支付的方式,实行国库集中支付、收支两条线的管理方式,避免财政资金流失;完善政府采购制度,避免行贿受贿、挥霍浪费财政资金的现象。在政府采购中引入监督机制与竞争机制,提高财政资金的使用效率。

第三,加强审计监督。我国的财政监督体系主要由审计监督、财政监督、税务监督、物价监督、银行监督以及其他社会监督等构成。审计监督在其中处于重要地位,尤其是近几年的审计风暴暴露出各级政府在财政拨款和补贴、财政资金的挤占、挪用等方面存在许多违法、违纪的现象。可以说,政府审计在监督国家宏观调控政策的实施、维护国家财政经济秩序、促进廉政建设和保障国民经济健康等方面发挥了不可替代的作用。目前,我国正在逐步建立完善的财政体系,公共财政支出的范围、结构将越来越适应社会主义市场经济的需要。在这个过程中,审计监督也必将越来越适应公共财政支出的要求,要更加注重财政支出的合法性与真实性,解决国有资产流失严重、财政收支虚假瞒报等现象;要细化对政府预算的审计,审计范围要涵盖所有公共部门的财力、人力、物力、时间资源使用情况的经济性、效率性、效果性;加强对我国重点投资项目的审计,包括对政府投资资金拨款管理、建设单位财政资金管理状况的审计。

第四,强化社会监督。充分发挥新闻媒体、网络以及人民群众的作用,对各级政府公共财政支出进行监督。尤其是对重大公共事件以及抢险救灾等事件的支出,更应该及时透过新闻媒体、网络等渠道让公众了解资金的使用情况,避免腐败现象的产生。近几年,对自然灾害所产生的政府支出,新闻媒体及社会关注的比较多,监督比较到位,例如对汶川地震以及玉树地震各项救灾物资及捐款的使用情况,社会都能及时了解。但是对政府大型投资项目却缺少监督或监督不到位,这些项目更容易引发行贿受贿。对政府的大型投资项目可以采取事前听证,听取各界意见,公布预算等方式让社会公众知晓;项目进行过程中可以分阶段透过媒体、网络等渠道向社会公布项目的进行状况,并设立监督举报电话或电子邮箱,对发现问题的要及时处理并公布处理结果;项目进行完毕之后要向社会公众公布投资总额并组织各界人士对项目进行评议。

[1]许正中.公共财政[M].北京:中共中央党校出版社,2003:59.

[2]丁元竹.基本公共服务如何均等化 [J].瞭望, 2007(22):64.

[3]伍云峰.我国行政管理支出分析和控制途径[J].南昌大学学报,2009(6):57.

F812.45

A

1009-6981(2011)02-0078-03

2010-10-05

屈辉(1982-)女,张家口市社会主义学院助教,法学学士,研究方向:公共管理与行政管理相关内容。

[责任编辑徐将林]