水政与公安联动执法周口市创新执法模式

□魏 洪（河南省水政监察总队）

2007年以来，周口市水务局以贯彻实施《水法》、《防洪法》、《节约用水管理条例》等法律法规为主线，以水事案件查处和规费征收为重点，积极探索执法模式，与周口市公安局建立联动执法机制，在水资源费的征收和查办各类水事违法案件过程中，发挥了重要作用，取得了显著成效。

周口水利、公安联动执法新模式得到省有关领导部门及兄弟市县的高度关注。省政府法制办、省公安厅、省水利厅等领导，到周口市就水利、公安联动执法的组织领导、警力配备、设备配置、工作经费等问题进行了调研和座谈，并对周口市的做法给予了肯定。安阳、信阳、洛阳、驻马店等市水利执法单位先后到周口学习交流了水利、公安联动执法工作经验。

一、联动执法机制建立的必要性

周口市位于豫东平原，属淮河流域，境内100平方公里以上的骨干河道62条，共有防洪堤防2536公里。大型水闸10座，中型水闸57座，小型涵闸600多座，桥梁1700多座，水文观测设施40多个，防汛通讯线路120多公里。河道多，堤防长，水利工程位置偏僻，水行政执法地域广、跨度大、任务重、执法难。

近年来，非法采砂、破堤取土、盗伐护堤林木、盗窃防汛通讯设施、行洪河道违章建筑、毁坏水文观测设施、破坏水利工程、违法凿井取水等水事案件时常发生。平均每年发生水事违法案件1000余起。特别是省重点防汛河道沙颍河，河岸河底多砂，砂质好，价格较高,受利益驱动,非法采砂案件逐年增加，一些非法采砂人员言称“采砂比贩毒强，法律责任小，经济利润高”，工程管理稍有松懈，非法采砂活动就出现反弹，致使河道险工更险，严重影响了水利工程的安全正常运行，群众反映强烈，给社会经济的可持续发展造成了重大隐患。水事案件的多发地段大部分都在远离市区、交通不便的河道内，违法分子大都是当地人，人多势重，水政执法人员受围攻、挨打受骂、暴力抗法的情况时有发生。再加上水行政执法经费短缺、执法装备落后、执法手段不力等诸多因素，致使很多水事违法案件得不到及时查处，从而造成水行政执法非常被动的局面。如果不采取有效的措施，加大水事违法案件的查处力度，将会给周口市防汛和人民生命财产安全造成严重危害。

二、联动执法模式建立的过程

水行政执法存在的问题引起了周口市委、市政府的高度重视。2006年11月20日，周口市人民政府第62次常务会议，认真研究了水行政执法难问题。会议决定在市水务局设立警务室，加强水行政执法力量，由市公安局派出一定警力，协同水利部门严厉打击各种水事违法行为，确保国家、省重点水利治理工程正常施工，确保防汛和人民群众生命财产安全。根据周口市人民政府常务会议纪要（〔2006〕13号）精神，周口市公安局挑选了3名政治素质高、业务能力强的骨干，组建了周口市公安局城市管理警察大队水政中队，并于2007年6月7日正式挂牌，形成了水利、公安联动执法模式，开创了水行政执法的新局面。

三、联动执法开展的工作

（一）加强建设，充实装备，完善各项规章制度

没有纪律严明、目标明晰、作风顽强、铁的约束机制的队伍是不合格的队伍。水政工作执法是关键，队伍是保障。周口市水务局高度重视联动执法队伍建设，首先加强对公安、水政联合执法人员的培训。大力开展政策法规集中学习教育，特别把“怎样解决好执法中遇到的一系列问题”作为学习的重点，全面提升执法人员的业务素质和执法水平。其次是完善各项规章制度。建立健全了水政警察中队和水政监察支队各项配套管理制度，明确了联合执法人员相应的责、权、利和执法范围、权限、程序、标准、责任以及考核和奖惩办法，确保了水政执法队伍规范化建设的有序进行，为实现依法治水、依法管水的良性运行机制提供有力的保证。三是充实装备。一年多来为水政联动执法，先后购置警车1辆、电脑7部、照相机2部、摄像机1部。为全体执法人员配备了服装、钢盔、橡胶棒等必需器材，安装了空调，更新了办公桌椅，改善了办公条件，做到保障有力。

（二）团结协作，密切配合，形成综合执法合力

高标准地干好工作，出色地完成各级赋予的任务，争创一流联合执法队伍，既是每一名执法队员工作的动力，更是我们搞好团结的共同思想基础。联动执法行动在黑河淮阳临蔡段执法时，队员何冰一人开着暂扣车辆，遭到驾驶无牌面包车的十多名不明真相人员的围攻、堵截、谩骂，情况非常危险，中队民警王洪伟、马伟接到通知后，及时赶到现场，将正在暂扣车辆驾驶室内撕拽执法人员的非法采砂分子制服，震慑了企图抢车、殴打执法人员的不法分子，顺利撤离现场。联合执法人员在沙河西华逍遥白湾段执法时，受到当地村民数十人的有组织围攻，他们对执法人员撕拽、拉扯、谩骂，甚至用石头砸，民警马伟、王洪伟在眼镜被打烂、衣服被撕破、身上被多处抓伤的情况下仍奋不顾身，联合执法队员齐心协力把两名不法分子抓获并依法行政拘留，将此处非法采砂点彻底摧毁。

（三）打破地域，互相配合，市县联动打击水事违法行为

周口市下辖10个县、市、区，联动执法开展以前，市水务局与各县、各县与各县之间水政执法相互配合很少，县级水行政执法单位受执法人员编制数量和执法手段的限制，一旦面对强势违法当事人，水政监察人员执法时就会缩手缩脚，束手无策。采取联动打击水事违法行为后，打破地域限制，互相配合，统筹调度各县市的水政监察人员联合执法，异地执法，建立了市县联动执法办法。这样既壮大了执法队伍，又激励了执法人员的斗志，摆脱了各县市执法的人情关系，有效震慑了违法分子，确保了执法行动的顺利进行。2008年7月17日，由周口市水政监察支队和水政警察中队牵头，组织商水、西华、项城、鹿邑四个县水务局水政监察大队联合商丘市柘城县水务局水政监察大队进行了联合执法行动，集中对惠济河非法采砂进行打击。由于组织得力、计划周密、布置得当，取得了显著的执法成效，使水行政执法的威信进一步得到提高。

（四）抓住战机，突出重点，增强联动执法威慑力

联动执法队伍成立后，针对周口市非法采砂行为日趋严重之势，周口市水务局选定群众反映比较强烈的几个非法采砂点，由水政警察中队和水政监察支队联合直接查处。特别是对沙河西华县逍遥镇白湾村段、项城市郑郭乡胡楼村段、黑河淮阳县临蔡镇赵桥村段、惠济河鹿邑与柘城交界处等非法采砂点的打击战果尤为显赫。河南电视台、《大河报》、周口电视台等新闻媒体都进行了报道，极大地震慑了河道非法采砂分子，起到了打击一点，威慑一片的效果。

两年多，周口市联动执法人员出击200余次，其中查处非法采砂案件165起、水资源案件20起、追缴水资源费200多万元；共抓获不法分子284人，行政拘留18人；抓获并暂扣运砂、取土车辆90辆；暂扣非法采砂船只186条、柴油机筏50只；吊扣非法采砂机械42台；收缴电机76台；拆除采砂筏126只；销毁采砂船80只；销毁采砂机械80台;拆除违法取水设备30余台；取缔无证取水12户；开展洗浴、洗车场所用水专项整治活动两次，在社会上较好地树立了水政执法的权威。

四、建立水政联动执法机制的主要收获

（一）增强了执法力量

周口市通过建立联动执法机制，依靠公安执法的强力措施，既改变了目前水行政执法被动局面，增强了执法力量，强化了执法手段，又提高了水行政执法的强制力，给违法者心理上造成了威慑，从而解决了水事案件执法难、执行查处难的问题，给水行政执法工作带来了事半功倍的效果。水利与公安联合执法体现了政府部门在朝着打破条块分割、在公共事务管理上加强协作等方向上的进步。

（二）提高了执法效率

水行政案件查处起来容易，但是实际执行起来总会遇到这样那样的困难和麻烦，尽管有《水法》、《防洪法》等各种水事法律法规作为依据，但是由于水行政执法缺乏强有力的执法主体配合，案件当事人总会拖延执行或拒不执行，甚至对抗执法，时常会危及水政执法人员的人身安全，将案件当事人起诉至法院也会因为诉讼周期较长而大费周折，法院执行难也是一个普遍的现象，从而造成人力、物力上的浪费，给被侵权主体造成无谓的损害，影响执法效果，降低法律的严肃性和威严。

现在，水政联动执法新机制推行后，违法犯罪分子碍于公安机关强大的威慑力，都能主动履行处罚。2008年以来，周口市本级立案查处水事违法案件109起，结案109起，大大地提高了执法效率。

（三）规范了执法行为

周口市水行政执法工作起步晚、经验少，但是通过与公安机关联动执法办案，正逐步走向规范，在法律文书制作上、具体案件查办技巧上、违法现场、人员的控制上、执法人员行为要求上都已经积累了很多经验。这对提高水行政执法人员的办案水平，规范水行政案件的执法行为，促进依法行政、文明执法，都将起到积极推动作用。

（四）树立了良好形象

水政监察队伍，是水利部门的窗口。它处在水行政执法的前沿，与其它行业、部门接触较多，代表国家直接行使水法律、法规赋予的权力。执法人员的一言一行、业务素质的优劣、执法水平的高低等都直接影响到水利行业的外部形象和水行政执法的权威。开展联合执法以来，我们以高度的工作热情和敬业精神、优质文明的服务和扎实有效的工作作风，使水政工作达到办公自动化、管理规范化、执法程序化等现代化管理水平。目前，水利、公安联合执法机构动作顺畅，双方信息共享，协同作战，使管理及执法效能大大提升。水利与公安联合执法严厉打击了非法采砂等水事违法分子的嚣张气焰。近年来由于市水务局党组对水行政执法工作的高度重视，全体执法人员共同努力，2007年在全省水法规知识电视竞赛中获得“一等奖”的好成绩；省政府2007年授予周口市水务局“水行政执法先进集体”称号；周口市政府2008年授予市水务局“水行政执法先进集体”称号；市水务局2008年9月被省水利厅评为“全省水政监察执法文明窗口示范单位”。

实践证明，开展水利与公安联动执法，对打击各种水事违法行为，震慑犯罪分子，彰显《水法》的威严，造就良好的执法环境，推进依法治水具有重大的制度价值和现实意义。周口市水务局在加强执法队伍建设管理，创新完善联动执法新思路、新模式方面进行了有益的探索和实践，充分发挥了水利与公安联动执法在水利建设管理工作中保驾护航职能，在全省水利系统联动执法机制创新方面，起到了良好的示范带头作用。

执法案例

侵占紫罗山水文站水事案件成功查处

案由:2008年3月下旬,汝阳县交通局在未经水行政主管部门进行相关论证和批准的情况下,擅自在汝阳县境内的紫罗山水文站测验保护范围内进行公路建设,并在该站基本段面下游200米处倾倒建筑废渣,造成基本水准点t.b.m2损坏，在上游150米处实施山体爆破作业、将爆破后的废石料直接倾倒北汝河主河道内，阻碍了河道行洪，并在该站下游监测段面100米处挖砂、采石，严重影响了水文设施安全和正常的水文业务。该站职工与施工单位曾多次交涉,未果。4月8日接报后，省水文监察支队迅即派员会同河南省水利厅水政监察总队、洛阳市水利局、洛阳水文水资源勘测局等水政执法人员共同赶赴现场进行实地查勘、核实。经查证，汝阳县交通局在此次公路建设中违法事实清楚、证据确凿，违反了《中华人民共和国水法》第二十八条、第二十九条，《中华人民共和国水文条例》第三十二条第一款、第二款，第三十三条之规定。

省水利厅水政监察总队对此案高度重视，列为2008年全程督办案件(案件督办编号：2008001)。4月8日15时省水利厅水政监察总队、水文监察支队、洛阳市水利局、洛阳水文水资源勘测局、紫罗山水文站和汝阳县政府、县水利局、县交通局、县公路局相关各方在汝阳县水利局会议室召开督办案件现场会，并送达《责令停止水事违法行为通知书》于汝阳县交通局，各方就此案的处理达成原则性共识。随后，河南省水利厅向汝阳县人民政府下发了《河南省水利厅关于全程督办汝阳县交通局修建高速公路引线工程违法侵占水文设施案件的函》并提出如下督办意见：

（一）责令汝阳县交通局立即停止违法施工行为。

（二）限于4月30日前清除紫罗山水文站测验保护河段河道内的废弃石料，恢复原貌。

（三）对紫罗山水文站及附属设施所造成经济损失给予赔偿。

（四）对该工程立项过程中涉水审批项目按规定向市级以上水行政主管部门提出申请。

（五）要求汝阳县人民政府按照水法规的规定，采取有力措施，确保水文设施安全，避免事态升级和此类水事案件的再度发生,做好善后处理。

汝阳县人民政府接函后给予了积极合作，就此召开县长办公会专题研究，并责成有关部门按照督办意见逐条落实，县交通局下属洛阳至南阳高速公路汝阳段工程建设协调指挥部在停工、清理河道、补办相关手续的基础上，对水文设施所造成经济损失按期给予了足额赔偿。洛阳市人民政府对此案非常重视，市委常委、副市长高灵芝当即做出批示，要求市政府副秘书长带人再赴汝阳县协调落实省水利厅的督办意见，由于市县两级政府的高度重视，确保了该案件依法处理终结。

通过对侵占紫罗山水文站水事案件的查处，充分说明了随着我国依法治国方略的实施，包括《中华人民共和国水文条例》在内的涉水法律法规已引起了各级党委、政府的关注和重视，只要坚持不懈地深入宣传贯彻国家和地方《水文条例》，依法加强对水文设施和权益的保护、对各种违法侵权行为的水事案件做坚决的斗争，在未来尽可能短的时间里在基层水文站测验保护区周围群众中普遍建立起水文设施受依法保护的法制观念，努力拓展和巩固来之不易的外部环境。当然，在具体水事案件处理中，我们在依法保护自身合法权益的同时，也需正视违法当事方的合理诉求，真正做到有理、有利、有节，既坚持法律的刚性原则，又讲究博弈过程的柔性策略，再辅之于行政协调等有效手段的介入，着力达成维权的目的，这也是此案件给予我们的一个重要启示。