南水北调丹江口库区后靠移民发展途径探讨

□石艳红(南水北调中线工程建管局河南直管部)

随着经济社会的发展，目前移民总体环境也发生了很大变化。近年来国家修订了移民规程、规范，于2006年9月1日起施行了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，在以往移民工作经验教训的基础上，提出了以人为本、可持续发展的原则和进一步做好移民安置工作的新规定，社会各界、政府部门、移民群众对移民问题都给予了空前的关注。针对移民安置中出现的新情况、新问题，需要研究采取新的方法，不断完善政策措施解决搬迁难题。为推动丹江口库区移民工作的顺利开展，维护移民群众切身利益，保障库区社会稳定，开展南水北调丹江口库区后靠移民发展途径的研究工作是非常必要且紧迫的。

一、开展后靠移民发展途径研究的必要性

（一）适应新的社会经济形势、完善移民政策的需要

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，对远迁移民在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等进行了补偿，但移民在线上投入开发、因远迁不可能再发挥原有价值的生产资源却未纳入补偿范围。但现实情况是：移民迁移后，线上大部分土地已难以利用和管理，统筹安排存在一定操作难度，如果对这部分由移民长期承包并有投入的资产完全不予补偿或补助，移民很难接受，势必影响移民的顺利搬迁或乱砍滥伐。现行移民政策不能解决此问题，该问题的普遍存在增加了移民搬迁难度，个别水库已经开始考虑或已经给予了移民一定程度的补偿。目前林权改革正在全国逐步开展，有必要结合新的社会经济形势，根据有关法律、法规和国家对集体林权制度改革的有关规定处置，探讨解决问题的途径与办法，完善移民政策。

（二）确保移民安置顺利进行、保证库区和移民安置区社会经济稳定、可持续发展的需要

丹江口水库移民是南水北调工程能否正常运行、能否全面发挥效益的主要控制条件。水库建设不仅要使移民搬得出、稳得住，对于留在库区的老居民而言，也应与当地经济共同发展，并有顺畅的办事渠道。一方面，移民搬迁后，原淹没涉及村组留居农民数量减少，且分布不均，行政管理成本增加；另一方面，水库蓄水后，各组将线上可用耕园地调整给留居农民后，部分村组生产半径过大，不便于耕作。因此，有必要将留居人口和剩余资源统筹考虑并结合移民意愿将原有行政村组重新整合，以保障留居人口的生产、生活便捷和剩余资源的有效利用。

（三）确保丹江口水库水质优良、生态环境优美、可持续利用的需要

丹江口水库通过二期建设，大片肥沃的河谷平地被淹没，线上剩余耕地的质量总体上低于线下，一方面，若仍按淹没前村组的人均标准留置人口，因消落区土地使用条件变化，将造成淹没线上部分留置人口生存困难、人地矛盾更加突出、产生过度开垦等不合理的社会经济活动，对水库生态环境、水质保护等均会产生较大影响。作为南水北调中线工程的水源地，水库的建设、运行管理具有不同于其它水库的特殊性，对库区产业发展及生态环境建设有更高的要求。另一方面，若仍按淹没前村组的人均标准留置人口，部分留置人口安置标准将低于外迁生产安置调地标准，势必造成留置人口心理不平衡，使得部分淹地不淹房移民争抢外迁指标，这给淹地不淹房需搬迁对象及外迁对象的确定带来极大难度并留有隐患。因此，有必要对南水北调中线丹江口库区资源利用和后靠移民发展途径与措施进行研究，使库区人口分布与土地承载能力基本匹配，以保障丹江口水库水质优良、生态环境优美、水库可持续利用。

二、丹江口后靠移民和库区农民寻求发展途径的探讨

据初步估算，丹江口大坝加高蓄水后，生活在线上的留置人口中耕地面积不足0.03公顷的人数达到了3.3万人，再加上11万多后靠移民，人均耕地较少。这部分人生存依赖的环境资源非常紧张，对移民的生产生活、水源地保护和生态环境都会产生不利影响。那么积极寻求后靠移民发展的途径就成为移民工程中一个不可忽视的问题。

库区移民的经济发展离不开国家和地方政策支持，为保障库区移民生活水平不下降，近年来国家颁布了很多关于库区移民的相关法律和法规，力求保障移民居民的生产和生活不受影响。为使得库区移民生活和生产长足保持下去，地方政府应合理分析利用安置区资源，因地制宜，进行产业结构调整，促进当地经济结构转变，拉动劳动力就业。

（一）发展生态旅游项目

发展新兴旅游产业，推动生态旅游。丹江口库区6市（县）拥有大量的旅游资源。湖北有世界文化遗产、著名的道教圣地、武术之乡，国家4A级旅游风景区——武当山,有亚洲第一大人工淡水湖、国家南水北调中线工程调水源头——丹江口水库,有被誉为“汉民族民歌第一村”的吕家河民歌村和“中国民间文化活化石”的伍家沟故事村等响亮的名片。1994年l2月武当山古建筑群被联合国世界文化遗产委员会确定为世界文化遗产,其中金顶、紫霄宫、玄岳门、南岩宫、玉虚宫为全国重点文物保护单位。丹江口除了“武当仙山”和“汉江秀水”名扬天下外，还有石鼓的双龙峡景区、官山的武当山后花园，牛河国家森林公园等，可谓“处处都是旅游环境”。

位于库区的河南省淅川县历史悠久，文化灿烂。淅川是楚文化的发祥地之一，楚国的早期都城（丹阳）就在这里，全县有名胜古迹百余处，有千年古刹香严寺，荆紫关清代一条街，上寺森林公园等，其中省级重点文物保护单位11处，已发现战国时期楚国城址13处，古墓5000余座，出土文物8000多件，中春秋铜楚、王子午鼎、编钟等稀世珍宝，淅川已成为河南旅游业新的亮点。

湖北、河南两省的库区旅游资源通过招商引资，对景区设施再加以开发完善，同时兼顾地方民族和民俗特色，链接，打造丹江口大旅游圈。对后靠移民中的相应人员进行培训，让他们加入到生态旅游，人文旅游，度假、会议、酒店等项目，将带来可观的经济效益。这对拉动当地经济发展，起到巨大的作用，对推动南水北调丹江口库区后靠移民的经济发展是一条很好的途径。

近几年，湖北省委省政府和河南省委省政府都提出抢抓南水北调中线建设的大好机遇，大力发展旅游业，创建生态旅游品牌，使得丹江口库区成为国内外游客休闲和度假的最佳选择。

（二）发展基础产业，振兴库区经济

丹江口库区淹没市县虽然经济发展落后，但是自然资源储量在湖北省占有举足轻重的地位，武当山和丹江口自然资源丰富，各矿藏储量规模大，由于历史原因开采不充分，尤其是稀有矿物的开采，当地在环境污染最小的情况下，可建矿产加工厂。库区森林资源和矿石资源较为丰富，为大力发展建筑建材产业，做大盘强现有企业，县属建材生产企业要按照可持续发展的要求，走新型工业化的道路，改变增长方式，增加科技投入。

（三）发展绿色食品行业

丹江口库区六市（县）林地较多，从水果种类上看，柑橘产量最高，农作物种类丰富，但是当地仅是出产原产品。当地可依托本地所产，成立农产品深加工企业，科学种植，合理管理，使得农产品符合国家绿色食品安全，形成农产品加工产业链。库区市县的家禽种类繁多，可进行深加工，成立禽类加工企业。同时应注重与国内外大企业之间的合作，通过直接项目投资吸引外资，或是联合国内企业进行联合开发。这样不但能引进高技术人才，同时拉动移民就业，增加当地以农业为主居民的收入，改善当地收入结构。

丹江口市资源丰富，物产多样。境内的柑桔基地是我国最北缘的优质柑桔生产基地，年产柑桔1.5亿公斤，被国家命名为“中华名果”。茶叶、木耳、香菇等农特产品享誉全国，开发前景广阔。“武当绿羽”、“武当剑茶”被农业部、湖北省评为优质茶，“武当针井”是湖北省著名商标，被欧盟认证为有机(生态)食品。翘嘴鲌、鳊、鲅、鲤、鲫、鳜、银鱼等鱼类，肉鲜味美，是席上佳肴。中药材品种多达1100多种，境内武当山素有“天然药库”之称，盛产名贵中药材天麻、灵芝、金钗、何首乌，堪称“武当四宝”。这些均为丹江口市发展绿色食品行业提供坚实的物质基础。

（四）发展渔业水产基地优势

丹江口水库坝体加高，使得淹没区扩大，丹江口库区鱼类多达61种，这为发展渔业起到积极作用，其中翘嘴鲌、鳊、鲅、鲤、鲫、鳜、银鱼等鱼类产量可观，肉鲜味美，适于大量养殖。同时还有名贵鱼类，包括银鳔、长吻、鳗鲡、团头鲂、黄鳝等，肉质优良，经济价值较高。丹江口翘嘴鲌已于2008年被选为国家地理标志产品。将渔业资源做大做强，在当地建立渔业加工企业，结合当地特色和国内渔业加工成功企业的经验，建立渔业综合市场，形成生产-加工-销售一条龙服务，既可解决当地渔业资源发展缓慢，同时有助于促进地方移民就业，增加移民收入。

水库为后靠移民群众在沿岸发展水产养殖提供了得天独厚的条件，移民可充分利用水库的资源优势，在水库沿岸大力发展特种水产养殖场，大规模饲养小水禽。通过水产业的发展，促进移民致富，在发展水产业的时候，要加强对专业户的技术培训和重视养殖品种的选育和改良。

（五）发展生态林业产业

森林是一个复杂的生态系统，林内空气清新，气氛宁静，色彩调和，气味芬芳，人入其中，令人精神清爽，给人以美感和舒适感，随着人们生活水平的提高，对自然生态的需求和回归自然的向往已成为时尚。值得注意的是，在发展森林旅游业和各种开发项目中，要坚决制止以牺牲森林资源为代价的竭泽而渔的作法。目前库区的林业产业仍存在不足，主要表现在如下4个方面：一是森林资源分布不均，乱砍滥伐林木现象时有发生；二是林种结构不合理，生态防护效益差；三是资金投入不足，生态建设步伐缓慢；四是森林资源保护与开发利用的矛盾日益突出。这些不足需当地政府予以重视，并在一定程度上提供政策和资金等方面的帮扶和支持。

（六）改善投资环境，吸引中外企业

龙头企业是产业化的引擎和核心。要通过招商引资加快市场主体培育，壮大现有企业实力，不断推动库区及移民安置市县的农业龙头企业壮实力、上水平。一是加大招商引资力度，积极引进龙头企业。立足移民安置区丰富的农产品资源，从税收优惠、信贷支持、项目投入、用地政策、生产用电等方面，实行更加优惠的招商引资政策，营造良好的招商引资环境，加大农产品深加工项目的包装科研论证，吸引投资者到库区移民安置区兴办农产品深加工企业，采取小分队外出招商、以商招商、亲情招商等途径和办法，每年在本地或外地举办农产品深加工招商项目洽谈会，千方百计联系有经济实力、有知名品牌、有营销网络的大公司、大企业来库区移民安置区办企业，支持本地企业与外地企业嫁接联营，不断增加农产品深加工企业数量。二是壮大现有企业规模。全面落实扶持农产品龙头企业发展的政策，对库区移民安置区现有农产品深加工企业，无论规模大小，是何种所有制形式，只要能够带动产业发展，促进农民增收，一律给予扶持；帮助企业不断完善经营机制，扩大生产规模，壮大企业块头，支持企业增强技术创新能力和企业与科研单位建立紧密的合作关系，加速科技成果转化，开发具有自主知识产权的技术和产品，实现产品加工业由初级加工向精深加工转变。鼓励企业引进先进技术、工艺、设备和管理方式，注重产品包装，加强人才队伍建设，推动产品深加工企业的技术进步和管理水平提高，使产品深加工真正成为库区移民安置区的支柱产业，为农民增收、为库区移民安置区经济和社会发展提供有力支撑。