南水北调中线工程丹江口库区河南省移民信访问题探讨

□段 薇（黄河水利委员会移民局）

□朱天舒（郑州外国语学校）

□杨 涛（黄河水利委员会移民局）

一、南水北调中线工程河南省丹江口库区移民安置概况

南水北调工程作为一项跨流域的宏伟工程，为建设南水北调中线工程，河南省共需搬迁安置淅川县丹江口库区农村移民16.2万人，需要在平顶山、郑州、新乡、漯河、许昌和南阳等6个省辖市25个县（市、区）开工建设208个移民新村。为保证南水北调中线工程的顺利实施，河南省率先提出了“四年任务两年完成”的目标，16.2万移民搬迁安置完成时间从2013年提前到2011年，具体分为试点移民和第一批大规模移民、第二批大规模移民三个阶段实施。自2008年11月7日河南省库区移民迁安工作开展以来，于2009年8月底前完成了1.1万试点移民的搬迁；于2010年9月4日完成6.49万第一批移民搬迁任务，被国务院南水北调办称赞为我国水库移民迁安史上的伟大创举；第二批移民迁安工作自2010年6月12日启动，到今年8月25日，用112天时间提前完成了第二批移民集中搬迁任务，连续搬迁95个批次，搬迁移民7.67万人。

二、移民信访的特点

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国家机关反映情况，提出意见、建议、要求、申诉、控告和检举，依法由有关国家机关处理的活动。移民信访主要有书信上访、个体来访、群体上访和围堵到库区和安置区开展工作的领导反映诉求等方式，表现最为激烈的是群体性上访行为，由于人数众多，情绪激烈时可能会冲击党政机关、损害公共财物、殴打接访干部等过激行为。从社会学角度看，群体上访实际上是一种社会成员集体焦虑引发的社会冲突现象。由于社会中的不确定因素而使民众产生了压抑、烦躁、不满、非理性冲动等紧张心理，当这一紧张心理聚焦到一定程度时就会形成社会张力，最终以群体上访等社会冲突方式释放出来。移民工作千头万绪，涉及到移民生产、生活及其利益的方方面面，无论哪一方面处理不好，都可能引发移民的不满。由于思想观念上的误区，这种不满的情绪更多表现为上访形式。

移民信访问题既是移民工作中难以避免的工作问题，也是水利水电事业在经济发展过程中出现的特殊社会问题，对工程建设进度影响较大，事关社会稳定大局和社会主义和谐社会的构建。

当前移民信访存在如下显著特点：一是信“访”不信“法”。即使是典型的涉法问题，移民怕花钱更怕麻烦，不愿找法院通过法律途径解决，多数要到政府部门上访要求解决。二是信“上”不信“下”。信访移民大多直接要找当地党委、政府一把手，找上级部门，认为以上压下可以促使信访问题尽快解决。三是信“多”不信“少”。无论什么事，多向几个部门和领导反映总不会错，一次不行多跑几次。四是信“闹”不信“理”。不管有理无理，先闹起来再说，部分信访移民总认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，闹的人越多越好，法不责众，于是相互串联，形成群访，要迫使政府解决。

三、南水北调丹江口库区河南省移民信访问题

随着第一批移民搬迁结束和第二批移民新村建设的全面实施，各地不稳定因素不断增多，移民个访、集访同时涌现，并呈现由到县上访到向省、进京越级上访趋势。上访移民诉求问题复杂、要求迫切、情绪激动，劝返难度较大，容易形成不良影响或恶性事件。

（一）对安置地的生产条件不满意。生产用地分配是移民高度关注的重要问题。部分移民对安置地分配的生产用地的数量、质量、形状、耕作半径、土地平整、水利设施配套等现状不满意，认为未达到规划的生产用地标准，不愿意接收土地。

（二）对移民人口、土地、实物错登漏登问题反映强烈。移民人口、土地、实物登记关系到移民的切身利益，因此库区群众对此特别关注。移民搬迁到安置地进行移民人口、资金卡复核时，部分移民反映人口、土地、实物登记存在错登漏登问题，有的是反映本户存在错登漏登，有的反映其他人冒充移民人口等等，而移民人口界定不清楚又涉及到生产用地分配、资金结算工作，引起连锁反应。

（三）对房屋维修情况不满意。移民房屋是由移民代表组成的迁安组织委托安置地政府建设。由于时间紧张、建房任务重，各安置点和标段进度不均衡、管理体系不同等原因，房屋质量情况也不尽相同，部分房屋存在裂缝、地坪起沙、渗漏等问题。尽管各安置地政府已组织施工队伍维修多遍，甚至有的房屋已经房屋质量部门鉴定，但有的还达不到移民期望的要求。

（四）伴随着移民搬迁安置引发的其他问题。新老移民重叠，历史遗留和现实问题交织，导致相关移民问题复杂多样，原移民村农转非户口、嫁、娶、添丁要求随迁，村组集体财产补偿费分割，移民之间的私人恩怨、邻里纠纷，宗族、群体矛盾纷争、争权夺利、债权债务纠纷等都在移民搬迁安置之际引发。

（五）在“构建和谐社会”执政理念的背景下，部分移民依赖思想重。

（六）移民工作管理者的素质、政策水平、作风与移民群众对他们的高标准、严要求之间的矛盾。少数移民干部对移民政策不熟悉，责任心不强，没有认真履行职责，工作方法简单，在执行移民政策中走样变形等。

四、南水北调丹江口库区河南省移民信访心理分析

丹江口库区移民结构复杂，在20世纪中期，因修建丹江口水库，20.2万移民曾分6次进行搬迁，现今南水北调中线工程河南省又将面临16.2万人的搬迁。新老移民矛盾交织，使得移民信访问题比较复杂。究其原因，除移民安置政策的统一性与实际情况的多样性之间的矛盾导致移民安置工作被动而引发群众不满外，移民群众心理脆弱的现实，也使得移民信访问题凸显出集中性、迫切性、过激性和关联性等特点。

（一）集中性。丹江口库区移民问题处理跨度近半个世纪，一些遗留问题尚未彻底解决，新的矛盾又在不断产生，特别是南水北调中线工程库区移民在长时间搬迁等待中心理期望值越来越高。然而，期望与现实之间，实际需要的多样性与政策统一性之间的差异，使得一些移民在心理期望得不到满足之后，心理失落感增强，心理压力增大，直接或间接导致了心理的不适应。表现在对移民安置政策的不满，产生抵触情绪；认为安置地政府、村干部对他们的生产和生活关心不够。于是各种诉求便集中暴发，个性问题产生个访，共性问题形成集访。特别是在搬迁前后的数月之内，各种历史的、现实的、思想的问题集中呈现凸显出来。

（二）迫切性。南水北调中线工程移民安置工作时间紧，任务重，移民安置工作环环相扣、交叉进行。大规模移民搬迁后，移民原有的社会支持和社会网络被打破，短时间内移民能够获得的社会支持明显偏低，使其在新的社会环境中缺乏安全感，在心理上会产生一定的焦虑情绪。当面临合法权益受到侵害或处理生产生活事件时，渴望迫切解决的心理较强。申诉问题就要求立即答复解决，否则就到上级机关、部门上访。特别是一些补偿不足或收入不高的移民，因难以承受搬迁对于生产、生活条件的大幅变动，负面心理较重，尤为迫切。

（三）过激性。多数移民认为，他们为了南水北调工程的建设，背井离乡，为国家、为社会作出了重大牺牲和贡献，认定国家不仅应在经济上给予补偿，还应在生产、生活方面予以重点照顾，从而对政府产生一种强烈的依赖心理。近些年，移民政策的不断完善，“移民应当受到重视、尊重”的观念不断植入移民工作当中，也使一些移民在心里产生了“优越感”，从而把自己特殊化。在遇到问题时，有的移民法制观念淡薄，思想认识偏激，只讲利益，不顾大局。信访过程中逐渐形成了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的信访观念，部分信访者认为自己是移民，处于强势地位，因此上访时言行过激，打横幅、堵大门，甚至采取打、砸等过激行为。

（四）关联性。南水北调中线工程河南省移民大部分是以土地为生的农民，搬迁后不仅要适应安置地语言、文化、风俗习惯、生产方式等变化，还要面临重建新的社会关系和经济网络，心理压力较大。同时，受移民自身观念局限和利益驱使疑虑、攀比心理较重。一旦发现有差别，再经少数人喧染煽动，极易出现一呼百应的群访。在共性问题上，对政策“断章取义”，出现跨安置点、跨县市串联上访。

五、预防和处理南水北调丹江口库区河南省移民信访问题的对策

随着丹江口库区移民安置工作的深入开展，移民信访稳定问题也将逐步增多。应针对移民的信访心理，从以下几个方面预防和处理移民信访问题。

（一）加强移民工作的领导。移民工作的复杂性决定了移民搬迁工作不仅仅是移民部门的工作，需要各个部门通力协作，共同完成，这需要有一个强有力的领导组织来支撑。因此，应加强对移民信访工作的领导，将信访工作纳入重要议事日程，严格按法律和政策规定解决信访问题，坚持移民信访工作目标管理责任制，落实移民信访工作领导责任制和责任追究制，强化领导干部阅批移民来信和接待移民来访制度，强化驻外联络移民信访工作职能，把移民信访工作绩效纳入公务员考核体系，强化移民部门工作职权，加强移民干部队伍建设。

（二）加强移民工作处理移民信访能力建设。首先，要加强对各级移民干部的业务培训，提高各级移民干部的政策水平。其次，要加强移民政策的宣传力度，增强移民政策执行的透明度，积极做好移民集体上访和突发事件的疏导工作，坚持说服教育，晓之以理，动之以情。第三，各级移民信访机构，要继续完善信访网络体系和要情通报制度，发挥前沿阵地的窗口作用和预测预报功能。认真转变工作作风，使移民信访消化在基层，确保移民利益诉求渠道的畅通，得到比较全面有效的法律和政策保障，避免移民正常诉求采用非正常诉求手段。各级政府应认真做好移民信访调研工作，努力探索化解矛盾的新途径和新方法。

（三）注重移民信访处理的方法。首先，要抓好共性问题的化解。在安排移民各阶段、各环节工作中，对可能引发信访的问题要有前瞻预判，要制定处置预案。对一些共性问题，要做统一答复，以利于思想认识的统一，减少移民疑虑。其次，要抓好移民信访多发部位、重点乡镇（村）的工作的同时，开展结对帮扶、送温暖等活动，做好移民心理疏导。在为移民减压的同时，避免关联性信访问题的出现。第三，对移民信访突出问题的政策解释中，要注意全面、权威性，接触移民疑虑，避免移民在对政策理解上“断章取义”。第四，对要求过高或无理上访的，要深入交流思想，不要置之不理，任其上访，放任不管极易造成不可挽回的负面影响或恶性事件。对借事借题信访的，要了解动机，对症下药，标本兼治。第五，加强移民思想教育工作。除了政策法规，还应包括安置地的政治经济形势、文化特点、风俗传统等内容，以此加深移民对安置地的认识和认同。移民思想工作要以消除特殊公民意识为重点，注重个别化、家庭化，力求入脑入心。第六，做好移民心理慰藉工作。以化解个别人的极端情绪为重点，开展心理咨询、行为矫正等活动。第七，舆论宣传应注意转向，从以宣传移民牺牲奉献精神为主转为以宣传移民发家致富和遵纪守法的先进典型为主。

（四）完善政策法规，解决移民诉求“合情合理不合法”的问题

政策性问题需要分类研究处理。有些问题可以通过适当完善原有政策予以解决；有些问题的产生有其特殊的历史背景，只能在保持原有政策严肃性和连续性的前提下，出台新的政策加以覆盖。既要尽力解决移民的合理诉求，又要防止无原则的迁就，刺激移民漫天要价。

对国家、省、市和县各个层面现有移民政策、法规、文件进行清理、修订和补充完善，按照不同类型和搬迁安置、后期扶持等不同阶段分别整理并汇编成册，发放到移民和干部手中，便于移民掌握政策，减少无理要求和相互攀比。对现有政策和文件的落实情况开展大检查，对无法落实的空头文件坚决废止并针对新情况新问题研究制定新文件。对于在动员移民搬迁过程中的宣传和干部的口头承诺，要分清情况，区别对待，合理或基本合理的要积极争取兑现，过高的不适当的无法兑现的承诺，要多做解释。

[1]王应政.中国水利水电工程移民问题研究[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[2]梁福庆.三峡工程移民信访工作研究[J].三峡论坛，2010，（4）.

[3]刘辉，陈纯静，刘丹丹.水库移民信访原因及对策[J].人民长江，2007，（12）.