ICPR：河流治理的欧洲经验

□赵崇强（时代周报记者）

莱茵河是西欧第一大河，流经瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰等9个欧洲国家，是沿途几个国家近2000万人的饮用水源，是世界上管理最好的一条河，也是世界上人与河流关系处理的最成功的一条河。然而，莱茵河并不是一直就这样好，曾经也号称“欧洲下水道”、“欧洲公共厕所”。

自19世纪末期开始，随着流域内人口的增加和工业的发展，莱茵河的水质日益下降。到20世纪20年代，莱茵河下游的渔民不断抱怨鱼肉的味道越来越差，原因是德国鲁尔工业区排放的废水中含有大量苯酚。20世纪中叶，莱茵河的污染还在加重。战后的欧洲百废待兴，在大规模的战后重建中，莱茵河流域逐渐发展成为欧洲最主要的经济命脉，以鲁尔工业区为代表的多个工业区沿河分布。这些企业不仅向莱茵河索取工业用水，还将大量用过的工业废水排入莱茵河。莱茵河作为繁忙的水上交通线，还承受了水上交通带来的污染。同时，工业的发展需要劳动力，将许多农业人口吸收到莱茵河附近的城市中来。众多的城市人口直接导致生活污水的增加，大量的工业垃圾和生活污水同时向莱茵河倾泻。莱茵河简直就成了“欧洲下水道”。

1950年7月11日，瑞士、法国、卢森堡、联邦德国和荷兰在瑞士巴塞尔成立了保护莱茵河国际委员会（英文简称ICPR）。

尽管在成立之初，ICPR做出了很大的努力，但一开始的工作并没有取得显著成效。因为在二战后，欧洲大陆各国需要在废墟上重新迅速建立起家园，发展工业是头等要事。而且，对流域内的9个国家来说莱茵河的重要性并不一样，这9个国家的经济发展水平也不一样。因此，到了20世纪70年代，莱茵河的污染程度进一步加剧，大量未经处理的有机废水倾入莱茵河，导致莱茵河水的氧气含量不断降低，生物物种减少，河流中的鱼和其他水生动物大量死亡，河水散发阵阵臭味。最具代表性的鱼类——鲑鱼开始死亡。

1986年11月1日，瑞士巴塞尔附近的一家化工厂发生爆炸，救火时喷出的水柱将20吨含有剧毒的农药冲进莱茵河，数百公里河段遭剧毒污染，鱼和其他生物全部死亡。沿岸国家负责管理莱茵河的部长们在事故发生后，连续在苏黎世和鹿特丹召开紧急会议，商讨对策，最后委托保护莱茵河国际委员会制定一个彻底根治莱茵河的方案。事故发生后，瑞士桑多斯化学公司在公众的压力下，捐赠了500万瑞士法郎来清除污染和改善水生动物的生活环境。桑多斯公司的这笔基金为“莱茵河行动计划”的第一阶段提供了资助。由于害怕失去消费者的支持，在绿党的推动下，瑞士、德国的化学公司带头，法国、卢森堡和荷兰紧随其后，为莱茵河的研究和恢复捐出了数百万美元。它们都希望借此建立良好的环境声誉。

1987年，在法国斯特拉斯堡举行的环保会议上，沿岸国家的环境部长一致通过了保护莱茵河国际委员会制定的《2000年前莱茵河行动计划》。从此，莱茵河的治理掀开了新的一页。这个计划得到了莱茵河流域各国和欧共体的一致支持，其特点是以生态系统恢复作为莱茵河重建的主要指标，是以流域敏感物种的种群表现对环境变化进行评估的方法。此计划详细提出了要使生物群落重返莱茵河及其支流所需要提供的条件，治理的总目标是莱茵河要成为“一个完整的生态系统的骨干”。在这个计划中，水环境改善的目标不是简单用若干水质指标来衡量，而是将目标确定为恢复一个完整的流域生态系统，这是建立在“洁净的河流应该是一个健全生态系统的骨干”的理念基础之上。到2000年，莱茵河环境整治和生态恢复的预定目标全面实现，沿河森林茂密，湿地发育，水质清澈洁净。鲑鱼已经从河口洄游到处于上游的瑞士一带产卵，鱼类、鸟类和两栖动物重返莱茵河。

总体来看，ICPR在这次事故的处理以及莱茵河污染的总体整治中，都发挥了重要的作用。ICPR由成员国及观察员机构两部分组成，观察员机构还把自来水、矿泉水公司和食品企业都组织了进来，他们对水质最敏感，因此成了水质污染的报警器，而容易造成污染的化工企业也希望能够获得与监督方对话和沟通的机会。例如，荷兰的一家葡萄酒厂，突然发现他们取自莱茵河的水中出现了一种从未有过的化学物质，酒厂把情况反映到委员会。委员会下设有分布在各国的8个监测站。他们很快就查出来了，原来这种物质是法国一家葡萄园喷洒的农药，流入了莱茵河，这家葡萄园最后赔偿了损失。

ICPR采用部长会议决策制，由每年定期召开的部长会议作出重要决策，明确委员会和成员国的任务。决策的执行是各成员国的责任。委员会下设3个常设工作组和2个项目组，进行委员会决策的准备和细化，分别负责水质监测、恢复重建莱茵河流域生态系统以及监控污染源等工作。

ICPR的最高决策机构为各国部长参加的全体会议，每年召开一次，决定重大问题，各国分工实施，费用各自承担；但是执行讨论的会议一年要开70多次，基本上是一周一次。虽然主席轮流转，秘书长却总是荷兰人。这不仅因为荷兰是最下游的国家，在河水污染的问题上最有发言权、最能够站在公正客观的立场上说话，更重要的是，处于最下游的荷兰受“脏水”危害最大，对于治理污染最有责任心和紧迫感。

ICPR没有制定法律的权力，也没有惩罚机制，无权对成员国进行惩罚。它所能做的全部事情就是建议和评论。ICPR从不采取投票的方式进行表决，它会组织所有成员国就某项建议彼此互相讨论，直到达成一致，得出所有成员国一致同意的方案。因此，ICPR的所有决定都是被成员国完全支持的。各成员国之间存在着政治互信，羞耻感在各国间起到了至关重要的作用，各国一般都会忠实地履行ICPR所做出的建议。而且每隔两年，ICPR还将就每个国家实施建议的情况作一个报告，这是对成员国施加的一个无形压力。因此，ICPR的辛勤工作不会付诸东流，建议100%会被成员国执行，最多只是时间问题。