影响地方政府执行力的观念文化探究

朱占奎

（西北师范大学 政法学院，甘肃%%兰州%%730070）

影响地方政府执行力的观念文化探究

朱占奎

（西北师范大学 政法学院，甘肃%%兰州%%730070）

摘%%要：%政府的执行力是政府有效执行政策的关键要素。近年来，地方政府的执行力弱化问题已成为各方关注的焦点。影响地方政府执行力的因素很多，本文试图通过对观念文化因素的分析，探讨提高地方政府执行力的途径。

%地方政府；%执行力；%观念文化

一、影响地方政府执行力的观念文化因素

在现实中，地方政府执行力并非令人十分满意，执行力弱化的现象还相当普遍。［1］影响地方政府执行力的因素很多，其中观念文化因素不容忽视。

在地方政府的公共政策执行中，对地方政府执行力产生影响的观念文化因素，笔者认为主要有以下几种：

1.官本位思想

“官本位”起始于奴隶社会，形成于封建社会，是以皇权为最高权力，以官为尊贵，以官为标准的特权等级制度。［2］官本位思想的存在，将会影响我国的法制建设进程，也会影响到地方政府的政策执行力。

首先，官本位思想文化强调的是人治。人治必然体现为官制，官员的独断专行以及官僚制自身的低效率，必然会对政府的执行力产生不良影响。在我国各级地方政府的权力体系中，由于历史原因和体制因素，地方政府中党政一把手的权威毋庸置疑。政府的决策是个人或少数人说了算，“家长制”、“一言堂”现象在一些地区非常普遍。各个职能部门只能是“正确的要顺利执行，不正确的要灵活执行”，甚至违背国家法律、政策和上级指示，不惜损害国家利益和广大人民群众的利益，也要按领导的旨意，不打折扣地完成任务。这种情况下，领导的意图是达到了，但政府政策的执行却难免出现越位、缺位和错位的现象。

其次，在“官尊民卑”的心理作用下，政府决策往往具有封闭性，妨碍了广大民众对于政府决策过程的参与。这种封闭性特征突出表现在政府决策过程的不透明、不公开。当政府决策目标与民众的利益相背离时，政府决策就很难得到民众的支持，甚至出现民众的抵制现象，那么，政府的强制执行自然成为执行的唯一选择。另外，在“官贵民轻”的思想影响下，政府官员很少能够设身处地去考虑广大民众的切身利益，而民众对于政府政策的执行大多是被动、冷漠、保守的。只要不涉及重大的切身利益，在“人微言轻”的思想下，群众一般对于政策执行缺少应有的关心，很少有提出建议和意见的；对于政策执行中的不法行为，缺少监督和举报，抱着“多一事不如少一事”的心理，冷眼旁观。这就使政策执行中的错误和偏差，很难得到及时纠正和完善，形成对政府执行力的极大威胁。

2．拜金主义

拜金主义就是一切从金钱利益出发，把金钱利益作为得失的衡量标准。张康之认为，“一般来说，人总是从自我的利益出发，去认识客体和改造客体，去处理与他人的关系，去选择对待社会、对待组织以及对待政府的态度”。［3］如果地方政府及其成员无度、过分地追求自身和组织的利益，则会损坏社会的整体利益，使得政府政策的执行面临困境。

在政策执行中，一些地方政府以利益为标准进行过滤，对政策进行选择性执行。在“政策因地制宜”思想的指导下，不顾上级的指示和广大民众的利益，擅自出台“地方新政”，使上级的政策“变了调，走了样”，怨声载道。一些地方政府过度地从利益角度考量，有时对有损于自己利益的政策，会以各种借口拖延或抵制执行。有些群众盼望的政策一拖再拖，久议不决，拒不执行，或者不敢明里抵制执行，采取“上有政策，下有对策”阳奉阴违的办法，使政策成为一纸空文，变相抵制，导致政策失灵，政策的目标任务无法按时有效落实，也导致执行力度的丧失。同时，政府官员的权力寻租和政府部门基于部门利益的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、搭车收费，进一步加大了政府执行的难度。

3．人情观念

人是社会人，人情是难免的，而过分重视人情关系，则会使人们在处理问题时，增加了过多的感情因素。政策的执行和规章制度的推行，有可能因为受到来自各方面人情关系的掣肘而大打折扣。

地方政府主要领导的“人情关系”思想，严重干扰着政策的顺利执行。我国著名行政学家夏书章在谈到影响我国政策有效执行的因素时认为，如果人情“不能正确对待，将这种感情夹杂在政策运行中，往往就扰乱了政策的执行”。［4］一些地方政府的领导通过打招呼、批条子等方式，对于政策的执行施加影响，直接控制、左右着政策执行的进度和过程，甚至把“拉关系，送人情”作为政策执行的中心，严重偏离了政策执行的正常轨道。有些领导在执行中不讲政策、丧失原则、放弃立场、丢下身份，置国家法律和规章制度于不顾，为自己人“开绿灯，走便道”，导致政策在执行过程中出现扭曲、变形以及出现执行的双重标准，严重影响地方政府的执行力，同时也损害了地方政府的形象和威信。人情观念也影响到一些地方政府领导在用人方面的考量。为了有效执行自己下达的各项指示，在执行的人选上，不少领导干部首先考虑的不是人选的真才实学，而是过多考虑执行人员与自己的亲疏远近。为了保证执行的顺畅，最终选定的一定是自己信任的、最能与自己保持一致的人员，这就导致“任人唯亲”、“用人唯亲”的现象。这种“人情”的纠葛，使得政策的执行人员过多考虑的是领导的意图，而不是群众的利益期盼。

4．保守观念

保守观念就是安于现状、求稳怕乱的思想。当前一些地方党政领导中普遍存在着这种心理。在“稳定压倒一切”的思想指导下，地方政府在政策执行过程中束缚了自己的手脚，制约了政策执行的灵活性和创造性的发挥，“前怕狼，后怕虎”，缺乏生机和活力。

地方稳定成为地方官员任职的重要指标，因此，求稳怕乱、因循守旧、墨守成规也就成了一些地方官员的执政理念。在政策的执行中自己不敢有任何的创新性，同时，也不允许下属成员对政策的执行有任何尝试性的探索。他们所崇尚的是：“不怕没成绩，就怕出问题”，“不求有功，但求无过”。这种思想上的保守性，严重地扼杀政府政策执行的创新精神和进取精神，影响政府政策的顺畅执行。另外，这种保守、怕冒风险的思想，使得一些政府执行人员在执行工作中按部就班、小心谨慎、文件当头，对政策的执行也是不顾本地实际，简单地采取照搬照抄、机械执行。有时问题不但没解决，反而又增添了新的问题和矛盾；在实际执行中遇到的新问题，不善于也不愿意去思考新办法、新举措，只是一味地按照老经验、旧惯例去生搬硬套。

三、对策及其路径选择

地方政府政策执行中的观念文化是影响、制约政府执行力强弱的一个重要因素，必须给予高度重视：

1．创新政府的观念文化内容

首先，要树立“以人为本”、“以民为本”的思想理念，革除“官本位”的封建思想残余，以及纠正过分看重人情关系的思想。树立“民本”思想，做到情为民所系、利为民所谋、权为民所用，全心全意为人民谋福利，为社会谋发展。地方政府应把“立党为公，执政为民”的执政理念深入人心，使之成为每一个成员的价值取向和工作追求。摆正地方政府和广大人民群众之间的位置关系，树立亲民、爱民和构建和谐社会的思想观念，增强以人为本、顾全大局、优质服务、顺畅执行的理念，提高政府执行的有效度和长效性。其次，清除拜金主义、享乐主义的腐朽思想观念。在地方政府的成员中大力宣传、组织以“八荣八耻”为主要内容的社会主义核心价值观和加强执政党建设的学习，倡导新风尚，用毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观来武装头脑，解决价值观扭曲的问题，增强政策执行的坚定性。再次，摒弃政策执行中安于现状、按部就班、谨小慎微的保守思想，提倡执行中的创新性和实效性，以及扎实工作和真抓实干的作风，树立具有创新性、民主性、互动性的政策执行方式，提高地方政府部门执行人员执行的积极性和主动性，变被动执行为主动执行。

2．依法规范政策的执行

地方政府在执行中要明确其法治政府的价值取向。洛克在《政府论》一书中强调：“统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治”。“政府所有的一切权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而是应该根据既定的和公布的法律来行使”。［5］洛克的观点对于建设法治政府、依法行政提供了重要的理论支持和启示意义。

现实中影响政策执行的各种思想观念的滋生和蔓延，表明人们在社会生活中对于法律地位的漠视。因此，政府在政策执行中应当坚持依法行政的价值取向，一方面，政府必须遵守国家的法律、有关的法规和规章制度，在法律规定的活动范围内，有效、主动、灵活地履行政府政策的各项执行任务。另一方面，地方政府在执行各项政策任务时必须受到法律、法规和各项规章制度的约束、控制和来自社会各方面的监督，必须遵循法定的、公正的、令人信服的程序来执行。同时，要加强对政府政策执行的监督，不仅加强行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括公民个人、群众组织以及新闻媒体在内的广泛的社会监督机制。政府的执行得到法律的授权、程序的认可、民众的监督，其执行的力度和效果一定会得到加强和提高。

3．加强地方政府的制度建设

邓小平指出：制度问题是带有根本性、全局性和稳定性的问题。新制度经济学派认为，人总是作为经济人存在的，追求自身利益的最大化是经济人行为的基本动机，个人通过成本和收益的比较来对自己的作为作出理性选择，而制度则是影响个人行为选择的最重要因素。因此，加强和推动地方政府的制度建设，创新政府的行政理念，与时俱进，开拓创新，建立和完善决策制度、执行制度、政务公开制度以及政府回应制度、行政问责制度等相关制度。同时，根据时代的需要、社会的发展和人民的意愿，不断创新各种制度。用制度统一工作标准，严格管理行政事务，靠制度来管人管事，消除行政行为的随意性，规范地方政府的执行行为，引导和约束政府人员的执行工作，逐步消除人们观念文化中影响政府执行的思想因素。

［1］胡象明，孙楚明.地方政府执行力弱化的新制度经济学分析［J］.深圳大学学报，2010，（3）.

［2］杨根乔.当前“官本位”对干部队伍的危害及治理［J］.当代世界与社会主义，2010，（6）.

［3］张康之.寻找公共行政的伦理视角［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［4］夏书章.市政学［M］.北京：高等教育出版社，1991.

［5］［英］洛克.政府论（下篇）［M］.北京：商务印书馆，1964.

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%1671-2862（2011）03-0068-02

2011-04-22

朱占奎，男，河南鲁山人，西北师范大学政治学理论专业研究生。