新时期水利建设三题

易棉阳，曾 鹃

(湖南工业大学商学院，湖南株洲412008)

新时期水利建设三题

易棉阳，曾 鹃

(湖南工业大学商学院，湖南株洲412008)

中国水利之所以成问题主要是因投入不足所致，因此中国水利问题首先是个投入机制问题;在水利资金供需矛盾不可能解决的前提下，新时期的水利建设要有轻重缓急，已是中国水利明显短板的农村水利，应是新时期的水利建设优先解决的问题;而解决农村水利问题，首先需要廓清的是农村水利产权属性问题。

水利建设;投入机制;农村水利;水利产权

2010年12月31日正式公布《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(以下简称《决定》)，这是新世纪以来的第8个中央一号文件，也是新中国成立62年来中共中央首次系统部署水利改革。《决定》的实施，标志着已持续了30多年的国家基础设施建设重点将转型，这次转型关系到中国经济的均衡发展。正因为具有如此重大的意义，需要对新时期的水利建设作深层次的思考，研究其内在衍生逻辑，透过纷繁的表象认清本质，以避免在具体操作中出现折腾。

一、中国水利问题首先是个投入机制问题

在漫长的中国封建经济史上，历朝历代都把“重农抑商”作为一项基本国策，工商业因政府强力压制而长期不能发展成独立的产业，封建政府也因之失去了一个重要的税收来源，使其财政重点无法从“征农”顺利转向“征商”，财政收入完全依赖于田赋。此为中国封建财政制度的一个根本性缺陷。农业的弱质性决定了它可提供的经济剩余非常有限，这就意味着国家从农业领域获取财政资源的汲取能力难以稳定地增加，财政扩张乏力。而且，两个因素足以使政府财政收入锐减:一是天灾。灾荒之年，农业歉收，当年财政收入不仅减少而且还需动用库存救灾。不幸的是，中国是一个自然灾害多发区，若以五年为一个周期，多数情是两歉两平一丰，两丰两平一歉的年景很少。二是土地兼并。一旦土地从小农手中集中到豪强地主手中，国家税基就会缩小，土地居于封建时代财富优先序之首，无论官商，发迹之后必置地，因此土地兼并与集中是历代无解之难题。很显然，财政制度缺陷决定帝制时代的中国国家财政规模仅是整个国民经济的很小部分，政府的财政收入从来没有超过GDP的4%［1］(P478－492)。政府财政收入只能勉强维持县及县级以上官僚体系的运转，政府财政捉襟见肘，没有能力对大江大河治理作专项财政预算，一般是大灾之后，国家财政再予以补救，也就是，国家财政少事先筹划多事后弥补。至于乡村社会水利设施则只能由乡村居民自我供给，中国小农长期以来处在温饱边缘线上，自顾尚不暇，除提供义工以外，对乡村社区水利设施建设实难提供货币支持，乡村水利建设投入不足成为千年难题。

新中国成立后，政府把水利提到关乎农业命脉的高度，非常重视水利建设，水利建设被纳入国家财政预算之中。1953年开始的第一个五年计划期间，尽管国家财政薄弱，国家财政安排24亿元水利建设投资。“二五”时期水利投入大幅度增加，比“一五”增长了4倍，水利建设投资占全社会固定资产投资比例达7．39%，创建国以来各时期的历史最高。“三五”期间水利投入无论是绝对额还是占比都下降。“四五”和“五五”时期的水利投入绝对值缓慢增加，但比例逐渐下降。改革开放以后，水利投入急剧减少，1981—2010年的30年间，水利建设投资占全社会固定资产投资的平均比重仅为0．96%，而改革以前平均比重为5．44%。

国家财政水利投入主要投向了大江大河治理和大型水利工程，这个投资格局在建国以来的60多年间没有改变。改革开放以前主要是治理黄河水患，1998年洪灾以后，主要也是治理大江大河，如“十一五”水利投向是:防洪工程占47．1%;水资源工程占39．7%，水保生态工程占7．2%;专项及其他占6．0%［2］。关乎粮食生产安全的农村水利建设，建国以后依然是沿用历史上的农村居民自我供给体制。与过去不同的是，人民政府通过建立人民公社制度，一方面农民在较大的范围内被积极地动员和组织起来，使水利建设义工得到充分的保证;另一方面，人民公社作为政社合一的组织为跨大队、跨生产队的资源调配和基础设施供给提供了低水平的资金保证。因此，人民公社时期的农村水利建设卓有成效:在农村普遍修筑了水库水渠等农田水利设施;新修了2亿梯田，修整了近20万公里的堤防［3］(P545)。不过，人民公社时期的农村水利建设仍是未进入国家公共收支系统的制度外供给，依然是沿袭历史上的农民自我供给体制，只不过公共产品涉及范围和受益范围从原有的自然村向人民公社的行政区域扩张。改革开放以后，人民公社制度被家庭承包责任制所替代，国家在对农民的家庭承包制的创新进行有力支持的同时，也把农村水利设施供给的负担转嫁给了已作为生产经营主体的农户。农村水利建设几乎成为国家固定资产投资的遗忘地带，仍未纳入国家公共财政收支体系，仍属制度外公共产品［4］。2004年农村税费改革以前，主要通过向农民收取“三提五统”和摊派“两工”来保证水利建设，2004年以后，“三提五统”和“两工”都取消，农村水利建设资金一方面靠乡村社区以“一事一议”方式向社区农民摊派，另一方面地方财政予以支持。因农民大量进城务工，农业收益已非其主要收入来源，对农村水利建设并不热衷，地方财政主要用于城市建设对农村水利建设无力顾及。造成的结果是，农村水利建设基本处于停滞状态。

上面的讨论已经清楚揭示，历史以来，一方面国家财政对大型水利建设投入不足，另一方面农村水利建设投入未纳入国家公共财政收支体系，从而导致了中国水利建设的落后。由此看来，中国水利之所以成为问题，首先是因投入不足所致，新时期的农村水利建设，首先要建立有效的水利投入机制，这个问题不解决，水利建设无从落地。

二、农村水利是新时期水利建设优先解决的问题

因长期的投入不足，使得中国水利建设历史欠债太多。按《决定》所构建的水利投入保障机制，在新时期，一方面加大国家财政投入，另一方面广泛地动员金融资本和社会资金进入水利行业。根据《决定》规划，未来10年内水利投资要完成4万亿，每年需投入4 000亿。按财政部预算安排，2011年中央财政对水利的投入为1 280亿元，将地方财政和全社会其他投入计算在内，2011年水利总投入在2 000亿元左右，存在2 000亿元的缺口。如何堵上这个缺口，《决定》提出“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，2010年全国土地出让收入29 109．94亿元，以此推算，2011年可从中提取2 900亿元，水利建设资金缺口补上还有剩余。但这种推算在实际中难以兑现，因为土地收入主要集中在县区级政府，中央和省对县区级政府能否足额提取并无有效的控制手段。2004年以来的七个中央一号文件都提出要从地方土地出让收益中提取一定比例用于农业，但从实施结果看，没有几个地方足额提取，或者根本没有提取。在土地财政格局没有改变的情况下，土地出让金能不能提取，或提取多少，仍是个悬念。即使能足额提取，区域经济差异所造成的土地出让收益与农田水利建设资金需求不匹配的结构性矛盾仍然尖锐。以2008年为例，全国土地出让收入中，东部地区占66．7%，中西部地区仅占33．3%，且主要集中在大中城市，而农田水利建设资金的需求东部占30%，中西部占70%。这种状况导致的结果是:水利建设任务重的省份，土地收益少，水利建设资金缺口难以弥堵。以安徽省为例，2011年设立的省级农田水利专项资金新增6亿元规模，从土地出让收益中足额提取10%用于农田水利建设，每年约28亿元。但根据测算，该省平均每年约需投入80亿元以上，投入与需求的差达52亿元。再如西部的宁夏，2011年安排25亿用于水利投资，是2010年的2．5倍，但该区预算收入总共才100多亿，筹措25亿水利建设资金谈何容易［5］。

新时期的水利建设，是全面开花还是按有所急为和有所缓为的原则次第推进，这在中央一号文件没有明确规定，但在实施中却是必须廓清的问题。考虑到当前水利建设资金的供需矛盾，笔者认为，新时期水利建设应按有所急为和有所缓为的原则次第推进。谁在先，谁在后呢，这个问题要考虑两点:一是当前水利建设的第一战略意图是什么?二是当前水利建设急需解决的问题是什么?《决定》把水的重要作用概括为“是生命之源、生产之要、生态之基”，所以，新时期加快水利改革发展，“不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局;不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”。《决定》把水提高到前所未有的战略高度，笔者的理解是，粮食安全是中心环节，是因为防洪、供水、生态的不安全影响了粮食安全，粮食安全又影响经济安全和国家安全。解决粮食安全问题应该是当前水利建设的第一要务。水利设施薄弱是中国基础设施的明显短板，其中，农田水利建设滞后“是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤”，所以，新时期水利建设急需“扭转农业主要靠天吃饭的局面”。这个局面不扭转，粮食安全问题不能解决，从而影响到经济安全和国家安全。很显然，关乎粮食安全的是以农田水利为核心的农村水利，因此，农村水利是新时期水利建设优先解决的问题。

农村水利设施绝大部分修筑于人民公社时期，年久失修，2010年西南地区发生特大干旱充分暴露了农村水利设施的破落。如果说水利设施是中国基础设施的明显短板，那么农村水利设施又是中国水利设施的明显短板。突出表现在三个方面:一是全部耕地中有灌溉条件的不到50%;二是现有水库及配套灌区水利设施病险严重，大型灌区骨干工程损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右;三是水利设施难以适应节水要求，导致水资源浪费严重，农业水资源利用效率难以提高。农村水利设施的破落，使近年来的农村成为自然灾害的频发区域。如2010年南方强降雨过程中，长江多个主要站点虽出现超警戒水位，河堤及沿岸重要城镇均确保无恙，中小支流的基层水利设施却成了“定时炸弹”。水利部建设管理司和发展研究中心数据显示，截至2009年，全国共有病险水库3．7万座，病险率达43．7%，其中99．9%都是乡镇和村级所有的中小水库，而在数量超过80 000座的中小水库中，没有通讯和预警设施的水库数量竟逼近一半。水利部的另一份数据显示，一般年份中小河流洪涝灾害损失占到全国的70%～80%，死亡人数更占2/3。由此看来，农村水利设施建设应成为当前水利建设的先行官。

既然农村水利要优先建设，那么，什么是农村水利呢?结合国内外通行的划分标准，可对农村水利下如下定义:位于农村地区且为农业生产和农民生活服务的各类水利工程的总称。它主要包括农田水利工程、防洪工程、水力发电工程、环境水利工程、渔业水利工程、围垦工程、饮水工程和综合利用水利工程等。其中，农田水利工程是农村水利的核心，主要是指分布在田间，用提、引、蓄、抽等方式给农田提供灌溉的工程，主要有水库、渠道、集雨水窖、塘坝、水闸、机电井、提灌站和排灌站等。农村水利建设优先建设利农的农田水利工程和惠民的饮水工程，再向其他工程次第推进。

三、农村水利建设首先要廓清的是水利项目的产权属性问题

新时期农村水利建设，首先需要廓清农村水利项目的产权属性问题，这个问题不搞清楚，农村水利投融资问题和运营管理问题就会纠结不清。自萨缪尔森给出公共物品的定义之后，一般把农村水利设施归入公共物品范畴，正因为是公共物品，因而其产权归政府和农村集体经济组织所有，自然，政府和农村集体经济组织负有天然的水利设施供给责任。回溯建国以来的农村水利史，确实如此。在人民公社时代，一切归公，生产队是最基本的核算单位，与此相对应，农村水利设施产权归人民公社和生产队所有。受益面覆盖全公社的水利项目，如水库、主要干渠，一般归人民公社负责;受益面局限于生产队的水利项目，如泵站、机井、支渠、山塘，则由生产队负责。人民公社和生产队在资金和劳动力方面所具有的强大动员能力有效地保证了农村水利设施的供给。联产承包责任制改革以后，农村水利产权制度依然沿袭人民公社时期，但这种产权制度安排与其他制度并不匹配。首先，它与土地制度不相匹配。联产承包责任制改革后，土地分配到户，由农户自主经营，农户成为完整的利益主体，作为集体经济组织的生产队和生产大队形同虚设，农民集体意识逐渐淡化。土地已经具有某种“私有”性质，但为土地服务的农村水利设施却仍是“公有”。这种状况导致:集体经济组织因不能从水利设施中直接获益而不愿意供给水利设施，农民因难以克服搭便车问题而无动力投资于水利设施。其次，它与政府财政和集体经济投入能力不相匹配。理论上讲，作为“公有”产权性质的资产，政府或集体应该承担起农村水利建设的责任，但在政府和集体财政资金不足的情况下，农村水利建设就难以为继。所以，新时期的水利建设，应着力推进农村水利产权改革，明晰水利项目的所有权、经营权、收益权和处置权，以破解制度不兼容的困境。以农户自用为主的小、微型水利工程，可把产权界定给农户;对受益户较多的小型工程可按受益范围组建用水合作组织，产权归用水合作组织;公益性和基础性强的水利项目，产权则应界定给政府。水利项目产权属性的界定，有利于水利项目公共属性的廓清。产权只能界定给公家且其主要功能是社会服务、难以通过市场经营得到直接经济回报的水利项目，属于公益性水利项目，主要包括农田水利设施、防洪除涝水利设施、环境水利设施、围垦设施等;产权可明确界定给私人且能产生直接经济效益的水利项目，属于经营性水利项目，主要包括水力发电设施、供水设施等;介于公益性水利项目与经营性水利项目之间，则是准公益性水利项目。

农村水利设施产权属性和公共属性的划分，使人们走出农村水利全部由政府财政供给的认识误区，对于公益性水利工程，其建设资金由公共财政供给;经营性水利工程，完全可通过信贷和社会资本投资来实现融资;准公益性水利工程，其建设资金则可部分仰给于财政，部分来源于信贷和社会资金。至于金融资本和社会资金愿不愿意投资，先决条件就是水利产权是否界定清楚，只有界定清楚了产权，水利项目产权所有者才有动力去融资，金融资本和社会资金的投资才有保证。美国的经验颇具参考价值。美国水利项目融资渠道多元化:一是各级政府财政拨款，主要用于公益性强的大江大河治理。二是联邦政府提供优惠贷款，美国农业部负责向农村提供长期低息或无息贷款，用于农村供水、电力、通讯等基础设施建设。这些贷款建设期内政府贴息，贷款还清后，其产权归社区所有。三是向社会发行债券，对于产权清晰、收益率较高的水利项目，建设单位可以由政府授权向社会发行免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限20至30年。四是开发机构自筹资金，对于有明显经济效益的水利工程，开发机构可以向社会发行股票的形式和自筹的形式自筹部分水利资金，这在美国的非公益性水利项目中，自筹资金比例一般在20%～40%范围内。我国近年来各地的实践证明，水利产权的界定对金融资本和社会资金具有明显的吸引效应。如山东武城县农村水利产权制度改革启动后，大大调动了全县农民自筹资金办水利的积极性，农民每年投入在300万元以上［6］。

［1］Perkins，Dwight．Government as an Obstacle to Industrialization:the Case of Nineteenth－Century China［J］．Journal of Economic History，1967，(4)．

［2］“十一五”期间我国水利建设投资规划4628亿元［EB/OL］．http://www．sina．com．cn，2006－3－24．

［3］何新．思考:新国家主义的经济观［M］．北京:时事出版社，2001．

［4］叶文辉．农村公共产品供给制度变迁的分析［J］．中国经济史研究，2005，(3)．

［5］水利资金今年缺2000亿，土地出让金提取成“空谈”［N］．经济观察报，2011－03－11．

［6］商振祥．武城县小型农田水利产权改革初探［J］．山东水利，2010，(8)．

Three Problems on Water Conservancy Engineering in the New Period

YIMian-yang ZENG Juan
(Business School，Hunan University of Technology，Zhuzhou412008，China)

The first and foremost reason for China water conservancy as a problem is that it’s insufficient in investment，therefore，China water conservancy question firstly is an input mechanism problem．Under the premise of the contradictions between water conservancy funds’supply and demand cannot be resolved，the water conservancy construction in the new period should be given priority;The rural water conservancy construction，which is the shorter board of china Water conservancy projects，should be the priority problem in the new era;And to resolve the rural water problems，we firstly need the clearance of issues on rural water property rights．

Water conservancy construction;Input mechanism;Rural water;Water property rights

S27

A

1008—4444(2011)04—0024—04

2011－06－07

湖南省社科联研究项目“助推农村基础设施建设农贷制度设计”的阶段性成果(0803028B)

易棉阳(1977—)，男，湖南涟源人，湖南工业大学商学院副教授，经济学博士。

(责任编辑:刘明)