○李晓娟
(长安大学政治与行政学院 陕西 西安 710054)
近代以来高等学校都把教学和科研作为两种主要职能,并认识到教学与科研之间存在着内在的联系,即两者相辅相成,相互促进,密切结合。在今天,高等院校的主要功能是教学(培养人才)、科研(发展科学)和产学研结合(将科技成果转化为生产力),整个社会对高等院校的发展随之也提出了更高的要求。随着社会主义市场经济的发展,我国高等教育行政管理体制得到了进一步的改革和完善,但仍存在一些缺陷。高等教育管理体制既包含宏观层面的政府、社会与高校各要素之间的相互联系及其组织运行方式,也包含微观层面的高校内部管理体制,具体包括办学体制、管理体制、投资体制、招生就业体制等方面。本文拟从高等教育行政管理体制的角度去探讨,主要对学校内部的行政管理体制进行论述,同时也涉及到高校与政府之间的外部管理体制。
改革开放以来,中央围绕高等教育行政管理体制存在的问题采取了一系列措施,颁布了多个法律法规文件,取得了显著的成效。但由于受计划经济长期存在的影响,我国教育行政管理体制的显著特征仍没有改变,高等教育行政管理体制仍有许多不完善的地方。随着经济体制的深入变革和社会全面转型,这些问题日益暴露出来,概括起来突出表现在以下几方面。
对高等院校行政工作存在的曲解主要有以下两方面:一是许多行政工作者(包括政府主管部门的行政人员)对我国高等教育的认识不清,如教育是产业还是公益事业。要明确高等教育向何处去,首先就要端正教育思想。二是官本位思想严重。各类高校、各种职称都要向行政级别靠拢。高等学校分副省级学校、厅级学校和副厅级学校。
从高校内部来说,目前,我国普通高等学校实行统一的党委领导下的校长负责制,但由于在具体实施过程中领导职责不明晰,缺乏民主办学和科学管理、决策和监督的机制,导致“政治领导过泛,行政管理过强,学术管理过弱”。我国高等院校如何完善党委领导的校长负责制,既发挥党的政治领导,又发挥行政指挥功能,还有许多问题值得研究。从高校外部来说,长期以来,我国高等教育一直由政府包办,各高校根据隶属关系分别从中央或地方政府获得不同数额的财政拨款,政府成为高等院校的主办者,管理了高等教育,导致高等教育的举办者、管理者和办学者界线模糊。若党政合作好,就会产生强大的合力;若合作不好,就会给学校工作和发展带来影响和损失。
当前我国高校的机构庞杂,运行缓慢,高校机关部、处普遍设有30余个,非教学人员大量超过教学人员,造成学校负担过重。尤其是近年来我国大学规模的扩大,新兴学科、新兴专业的大量涌现,使得学校一级的管理幅度成倍的增加,于是造成了大学科层化特征愈加明显。学校办学主体本末倒置,机关行政人员成了学校权力的核心,过多参与过程管理。同时,有的学校的教代会,只不过是一个群众组织,并无实质上的权力;学校的校务会,只不过是一个咨询机构,也无实权。
我国教育立法近几年取得了可喜的进步,但有法不依、执法不严的现象仍大量存在,许多制度的不健全、不规范导致法规也难以贯彻实施。如学位点审批权和基金项目评审权的相对集中和管理不规范等导致这一领域公贿行为盛行。由于学位点和基金项目事关科研院所和高等院校的生存和发展,因而成为势在必争的对象,而且现在的学位点和基金项目评审未能完全体现出公平竞争、优胜劣汰的原则,评价标准也不尽科学。在这种情况下,难免有某些申报单位为了争取有利于自己的结果趁虚而入,公款送礼行贿,以其攻克有关评审专家和主管官员的“关口”,公贿行为愈演愈烈。
本文以上从四个主要方面分析了现行高等院校行政管理体制的不足之处,当然,也存在着其他方面待需改革的地方,如行政人员的优化、行政效率的提高等等。
当前,行政管理改革已经成为我国改革和发展的战略重点。在此背景下,教育行政管理改革也已具备了内外部的动力和压力。那么,各级教育行政部门应该在哪些方面、如何推动教育行政管理创新呢?以下几个方面应该成为优先考虑的目标。
要更新高效行政人员的观念,最重要的一点就是让他们重新审视高等教育的性质和地位。应把高等教育看作是一种服务,把教育的对象变为服务的对象,真正落实教育服务社会经济、服务人的发展目标,做到以学生为中心,以社会需求为导向,最大限度地向社会提供优质服务。要抛弃教育本土化的观念,树立教育国际化的观念,主动融入国际教育市场,把教育看作一种产业,当然,这种产业的“公益”性是其主要特征。只有认清我国高等教育的特征和作用,才能更好地实行从万能行政到有限行政,变直接行政为间接行政,变命令行政为服务行政。
要建立良好的政校关系应该满足以下要求:一是两者的职责明确、互动程序清晰、运转协调高效。调整政校关系莫过于清晰界定两者的边界和互动程序。调整政校关系必须对“什么是学校事务,由学校负责”、“什么是政府事务,政府必须干预以及政府干预学校事务的程序”作出明确规定。二是发挥各自的优势。在教育系统中,政府和学校各有自己的角色和优势。政府能够集中社会的物质资源、智力资源,确定区域教育发展的未来方向,综合利用区域各种教育资源,统筹区域教育的发展;而学校更擅长于激励和发展教师队伍,实施教育教学,促进学生发展。三是确保学校的专业自主权,促进学校专业能力的提升。学校的专业能力归根到底在于培养人才上,缺少这种能力,学校将不成为学校。因此,要促进教育更好发展,就必须保护学校的专业性,让学校能在自己的专业活动领域自主发展。
一是加强党政协调。目前教育行政部门党政“一把手”,有的是分开担任,有的是兼任,有的是分开办公,有的是合署办公。无论分合,党政工作的对象都有重合性,都需要对具体学校和人员进行管理,都需要涉及具体教育事务,因此,不可避免地存在事务交叉,这就需要加强党政的直协调性。二是精简副职,合理分工。副职过多是当前教育行政体制中一个突出现象。在管理学上,有一个管理幅度和层级问题。副职过多,必然形成管理幅度过小,领导任务不足,这会导致对下级的越俎代庖,使下级机构的“一把手”变成了虚职。三是合并机构,增加综合性部门。四是理顺督导和行政的关系。调整督导和行政的关系,既要明确和强化督导室对下一级政府的督政职能,又要在督学方面做到加强督导室和教育行政业务科室的联合行动,并且以周期性、综合性评估为主,而日常视导和专项评估应交给业务科室承担。五是推进直属事业单位分类改革。
高等教育行政管理执法人员要始终保持较高的法律涵养,不仅要有精深的专业知识和良好的业务能力,还要熟知相关的法律法规知识。同时,在执法过程中,要加大透明程度,体现民主原则,充分调动社会各方人员进行监督和检查,一方面可以完善高等教育行政机关的行政措施,另一方面可以将问题反映到中央各级权力机关,通过它来改善高等教育法规。而高校的各级各类工作人员,则应在日常工作实践中积极向进行法律创新、长期处于第一线的高等教育行政管理执法人员学习,他们不仅懂得管理学、教育学的知识和规律,更深知现行高等教育法律法规与实际工作中遇到问题的冲突性和不适应性。当然也可以与学校里从事法学研究的人进行交流和探讨,以便于对当前工作的准则及学校章程等在遵循现行的教育法、高等教育法、学位条例的前提下做出新的调整,更好地行使各自的权利和义务,保证管理工作运行流畅。
我国高等教育需要不断改革和发展,在这一过程中必然要学习西方发达国家的先进经验,有选择地将外国高等教育法制建设的有益经验“嫁接”到自身体系建设中,弥补缺失,发挥长处。除此之外,依据我国高等教育系统整体发展的规律和特点,对于我国教育史上的一些优秀教育思想和实践也要继承和发扬。比如当下许多学者关注的“书院文化”,即从我国古代的书院教育制度中汲取可以为当下高等教育改革所运用的有益经验。
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