统筹城乡资源配置的几点思考

○詹玲

（中国农业科学院农业经济与发展研究所）

城乡经济社会的全面、协调和可持续发展，关键在于资源的合理配置。长期以来，我国一直实施“城市优先”的资源配置方式，这种掠夺农村资源的发展模式在相当长时期内保证了我国经济的快速发展，但阻碍了城乡资源的正常交换。2010年中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题，明确提出要推动资源要素向农村配置。深刻认识和全面把握我国城乡资源配置现状，统筹我国城乡资源配置，是推进我国城乡一体化进程的重要途径。

一、我国城乡资源配置的主要问题

1、城乡土地资源配置不合理

近些年，在城市优先发展这一非均衡发展战略的惯性推动下，大量农村土地资源被廉价地用于城市现代化建设，剥夺了农民依法享有的承包地使用权、经营权、收益权和处分权。我国法律规定的对征用农民土地的补偿仅仅包含农民丧失土地后部分经济成本，补偿上线远远小于农民丧失土地的综合效益，“以地生财”成为“第二财政收入”，还滋生了大量“寻租”行为。同时，我国每年城镇发展和各项基础设施建设要占用大量高等级耕地，而补充的耕地总体质量不高，严重影响我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。

2、城乡资金资源配置不合理

长期以来，我国资金资源配置方面存在着明显的城市偏向，农村金融体系的发育和制度安排逐步边缘化、空洞化，各类金融对农村部门和城市部门差别对待，对农民和乡镇企业设置了更高贷款门槛，农村金融资源严重不足，突出表现为农村资金大量向城市“倒流”。农村信贷成本高、数额小、风险大，这导致农村正规金融机构缺少资金回流的商业机制，“存多贷少”，存贷差不断扩大，原来就非常稀缺的农村金融资源大量流失，农村经济发展需要的资金只能更多地依赖体制外非正规的金融融资渠道，农民受尽“高利贷”之苦，农村经济发展成本增大。

3、城乡人力资源配置不合理

一是城乡劳动力资源分配不合理。主要表现在农业产值所占GDP的比重较少，但消耗的劳动力资源过多。二是大量农村劳动力流向城市。农民工为我国城市发展作出了巨大贡献，但在工资待遇、公共服务、社会保障、居住条件、政治权利等方面仍处于弱势状态。三是农村人口空洞化问题严重。农村青壮年劳动力大量流入城市，导致农村人口下降和农村青壮年人口比例下降，极大地威胁着农业生产，也成为农村经济社会持续发展的主要障碍。

4、公共资源配置不均衡

我国城乡资源配置中存在一个突出问题：对经济发展考虑多，对社会事业考虑少。城乡政府过分地强调物质财富增长，常常把社会事业发展摆到“配角”和“服务”的地位，公共资源投入不足，农村更为严重。特别是教育资源分配不均直接引起教育机会差异，许多优秀教育资源集中于城市，教育对多数农村家庭来讲是沉重的负担，不少农村孩子只好选择少读书而直接“低端就业”。

5、信息获取不均衡

我国农业信息化建设起步晚、基础差，城乡发展不平衡。农村地区的信息化基础设施建设仍处于落后状态，尤其是农村基础设施仍不能满足农业信息化建设的需要。从总体上看，城市拥有较农村更好的广播、电视、网络等设施，这有利于信息资源在城市的快速集结与共享。而由于农民缺乏及时有效的可用信息，必然会加大交易成本，从而缩小利润空间。

6、财政支出不均衡

我国财政资金对农村整体投入严重不足。1999—2008年国家财政资金用于农林水事务的支出比重基本浮动在7%～8%；而同期农业产值所占GDP的比重最低为11.13%，国家财政对农业的支持力度远远小于农业产值。这凸显出城乡之间财政资金支持不平衡，国家财政资金对农业的支持力度还有待进一步加强。

二、统筹我国城乡资源配置的基本思路

统筹城乡资源配置要通过发挥市场、政府、城市、企业等方面的作用，使城乡生产要素资源顺畅流动、优化组合、高效利用。

1、发挥市场在统筹城乡资源配置中的基础性作用

要充分发挥市场在要素资源配置中的基础性作用，通过市场引导资源在城乡之间合理流动，打破城乡市场体制条块分割的状况，营造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境，要面向市场加快农业、农村市场化的进程，建立健全城乡统一的市场网络，把市场拓展的重点从城市转向农村。建设一批功能强大、辐射面广的农产品专业批发市场，促进农业产业化经营。培育各种以农民为主体的专业合作经济组织，提高农村经济组织化程度。

2、加强政府在统筹城乡资源配置中的调控引导作用

农业是风险高、易波动、市场竞争力弱的产业，又是满足人类衣食需要、健康需要和安全需要的基础产业，市场调节具有滞后性、短期性，市场对农业的调节具有局限性、不完全性。不能坐待市场机制去自发调节城乡资源，需要加强政府对资源配置的调节，并根据资源性质、供求状况和市场运行规律等要求，决定政府和市场各自介入资源配置的程度。

3、强化城市在统筹城乡资源配置中的辐射带动作用

城市应积极为农村提供生产设备、技术设备、能源产品、人才资源、资金投入等资源要素，组织和调控农村在扩大再生产过程中生产、流通、分配、消费等涉及资源配置的各个主要环节。城市在资源流动、组合等方面比农村更具优势，在经济活动、城市建设、市场消费、科技文化、人的发展等资源配置层面对农村具有很强的示范效应，这对城乡资源交换以及农村资源的有效配置均具有重要作用。

4、重视企业在统筹城乡资源配置中的吸纳聚集作用

其中有两个问题值得注意：一是乡镇企业问题。乡镇企业是非农生产的主体，是转移农村劳力的主战场，必须向园区集中，使资源在园区积聚，并把园区建设和小城镇建设结合起来，互促发展；要改革乡镇企业产权制度，以扩大产权流动和重组的办法推进城乡资本经营一体化。二是园区问题。应打破乡镇工业园区均衡分布的态势，实施以中心工业园区为聚核的工业化战略。需在乡镇工业园区层次上，根据区位优势、产业基础，选择若干个中心工业园区作为聚核，将邻近工业小区整合为具有吸纳聚集能力的园区集群，特别要注重发挥园区龙头企业的带动作用。

三、统筹我国城乡资源配置的着力点

1、统筹城乡土地资源配置

要大胆尝试农村产权制度改革特别是土地制度方面的改革。科学界定农地产权关系，明晰所有权，稳定承包权，放活使用权、经营权、收益权和支配权，并给予农民充分的土地转让权，使原本静态的土地资源具有动态性，以农地使用权的市场化推进土地规模经营和农村剩余劳动力转移。应考虑运用市场和行政两种手段调节土地资源配置中的利益补偿问题，通过政府宏观调控手段，以行政和法律等方式对城乡土地资源进行统一调配或者统一要求。

2、统筹城乡劳动力资源配置

要充分发挥市场配置劳动力资源的功能和作用，构建城乡公平统一的劳动力市场。要大力拓宽农村劳动力转移渠道，健全市、县、乡三级劳务输出的工作网络和技能培训系统，引导农民有组织、有目的地流动。要进一步加快城市建设的步伐，加快城市产业扩张、城市的扩容和社区服务功能的拓展。要通过制定相关政策措施或地方性法规，降低农民进城的门槛。

3、统筹城乡资本资源配置

要强化政府强农惠农职能，加大对农业尤其是农业基础设施的投入，尽快出台农业投资法。要通过调整财政、税收、土地等政策，有效引导城市工商资本向农村流动。要通过深化金融改革，着力扩大农村信贷规模，拓展信贷范围，建立规范的农村金融服务体系，以解决农业产业发展资金需求、农村中小企业融资难、中小城镇建设资金短缺等问题。

4、统筹城乡科技资源配置

鼓励科研院所、大专院校与农村结合，建立科研生产联合体，承担农业新技术开发、生产应用等任务，形成长期的协作关系。城市可采取调、离、停、兼职等方法，鼓励科技人员向农村流动；农村要建立全方位吸纳科技人才的引进机制，健全为科技人才服务的配套保障机制，实行科技生产要素参与分配的政策机制，形成驱动和激励高层人才在农村发挥才干的创新机制。

5、统筹城乡信息配置

要加快建设现代化农业基础设施，构建农业信息化平台。通过政府牵头，联合电信运营商、电视网络等，打造适合中国国情的现代化立体城乡信息系统，使农户能迅速获知城市需求信息。通过定制农业机械、农资等生产资料，使城市工业更好地为农业生产服务。城市要充分发挥信息平台优势，通过信息平台选择农产品，利用信息平台建立人才交流、科技培训、劳务输出等一系列活动，为农业现代化提供信息保障。

6、统筹城乡公共资源配置

要强化中央、省、市政府财政支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度。整合教育培训资源，通过完善农村教育培训机构，建设一批能起示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地，积极开展农民工教育培训。加快建设农村文体活动阵地建设，积极开展文化下乡活动。今后每年增加的卫生事业经费，应主要用于农村卫生事业，要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的着力点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村也可鼓励农民参加商业医疗保险。