城市群一体化协调模式与合作机制——以长三角城市群为例

○唐 勇 王祖强

（中共浙江省委党校、浙江科学发展观与浙江发展研究中心）

邻近区域且又分属于不同行政区的多个城市实现一体化的协调发展，是世界范围内城市群发展的普遍趋势。发达国家较早开始探索城市群一体化协调发展的有效途径和办法，形成了各具特色的城市群一体化协调模式，如英国上世纪60年代以来的大伦敦城市群行政架构协调模式、美国上世纪70年代以来的城市政府协会、政府协议和特设机构模式、日本上世纪90年代以来的核心城市主导协调模式、法国上世纪90年代以来的市（镇）联合体一体化协调模式。

国内学者对我国区域协调发展问题做了大量研究，对于城市群一体化协调模式概括起来主要有三种：一是建立超省、市的多城市统一、权威机构。这一思路并没有触及经济区域化中利益冲突和矛盾产生的根源，从全局看成立超区域协调机构的方案并不可行。二是在现行行政区不变的前提下成立跨区域的多城市经济管理局，并赋予“管理局”规划、决策和协调的职能与相应权限。这种不信任市场机制运作效率的一体化思路是否比统一市场的利益协调方式更为可行也值得怀疑。三是成立区域立法机构，实现一体化地区的法律和法制统一。这种思路与现行的《立法法》相冲突，不具备可操作性。因此，如何实现城市群一体化协调管理，在现行条件下实现协调发展的效果，达到针对性与可行性的统一是值得深入探讨的问题。

一、长三角城市群协调模式构想

本文以长三角城市群为例，提出政府、企业、第三方组织共同治理的城市群协调模式。这种城市群协调模式在协调层次上应该实现中央政府、省级政府、城市政府的一致协调，即实现三级政府协调的统一性；在协调主体上应该实现政府、企业、第三方组织的共同参与，并实现三者的多元化、交叉化联系，达到政府传导协调目标和意愿、企业接受传导信息并反馈意见的目的，即实现协调发展的网络化；在协调机制上，应该将协调、合作内容融入到协调机制中，即实现协调机制与合作内容的统一。

1、长三角城市群协调模式的层次性

构建长三角城市群协调模式，可将长三角区域的政府协调分为三个层次：一是国家层面上，由中央政府加强宏观政策与规划综合协调；二是两省一市层面上，建立定期协商会议机制等；三是长三角地区各城市层面上，构建日常沟通协调机制。现行的行政管理层级制度，区域内各城市自上而下的垂直领导和利益互动机制已经较为成熟，在充分发挥已有垂直合作的基础上，特别要建立跨区域层面、区域内部各城市之间的水平合作机制。事实上自1997年长三角城市经济协调会成立以来，至2010年已召开十届协调会议，达成二十多个合作专题，水平合作机制目趋成熟。

2、长三角城市群协调模式的市场性

通过营造侧重于长三角协调发展的市场环境和机制，各层次政府能够在市场调节的作用下促进企业参与协调合作，实现共赢发展。长三角地区区域协调合作要强化市场配置资源的基础性作用，率先突破行政区经济与经济区域化的障碍。在市场建设方面，应培育五个方面的一体化：消费品市场的一体化、技术市场的一体化、资本市场的一体化、人才市场的一体化、产权交易市场的一体化。

3、长三角城市群协调模式的网络化

构建长三角城市群协调模式，应充分发挥企业、中介组织、行业协会、社会团体等第三方组织在区域公共治理中的重要角色。行政区经济向区域经济转型，使企业、非营利组织、居民等在区域决策、管理中的地位不断凸显，构成了区域的利益相关者和共同体，推动着区域的决策模式由原来的政府单中心模式逐渐向以政府、企业、第三方组织、居民等共同参与的多中心体制模式转变。区域协调的重心不再仅仅是政府主体之间的利益协调，更多强调的是多个决策中心之间网络化的合作与协同。可以考虑在长三角地区条件成熟的领域或行业组建长三角地区区域性的社会中介组织，如建立研究咨询类中介组织，包括建立专家学者为主体的咨询委员会，从而为重大规划及重大事项提供咨询。

二、长三角城市群合作机制与协调形式

构建合理有序的区域综合治理秩序需要解决三方面的问题，即信息充分、约束有力与激励有效。因此，长三角地区区域协调模式在形式上，应同时具备这三种功能，从而实现合作机制的有效性与协调形式的多样性。

1、长三角城市群合作机制的有效性

目前江浙沪的最高领导与各市市长之间的两级磋商机制已经形成，这是长三角地区最高级别的政府之间协商机制，保证了协调的有效性。通过每两年一次的区域首长协商和每年一次的各市市长协商，有利于增进各方共识，促进合作各方增进信任、消除彼此戒备的心理、营造良好的合作文化氛围；有利于发现各方的潜在合作收益，尤其是各职能部门之间的日常协商有利于发现工作的互补性与资源的共享空间，为进一步合作奠定基础；有利于及时发现解决合作中遇到的困难与问题，由于是面对面沟通，某种意义上类似于“现场办公”，尤其有利于各方共同研究一些临时性、暂时性或紧迫性的问题，共同寻求解决之策。

2、长三角城市群协调形式的多样性

（1）对话协商。这种日常性的沟通对话具有非正式性、面对面的特点，在长三角地区区域协调中具有不可替代的作用。

（2）行政协议。相比日常协商而言，行政协议制度的约束力要强许多。行政协议制度的缔结主体是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门，是一种对等性行政契约；缔结形式是行政首长联席会议。长三角地区的行政契约包括两个层次，即各城市政府之间的行政契约和江浙沪两省一市及各城市有关职能部门之间的行政契约，具体形式表现为“宣言”、“意见（向）书”或“协议”。

（3）立法协调。在我国这种制度本身还没有法律化，因而在长三角地区的实践中还存在着一些问题，如责任条款缺失和效力不明确等，影响了其作用的进一步发挥。为此需要从源头上对各区域的地方性法制法规进行统一梳理，力求以统一的法制体系为区域各方的合作清除法制环境上的障碍，并对区域协调的重要事项及成果，应通过地方立法和制定规章为其提供保障。

（4）经济协作。在区域协调实践中，需要进一步消除区域之间的市场障碍，促进要素、资源的充分流动与优化配置；需要进一步促进企业以多种形式进行跨区域的兼并、重组、联合等，密切区域之间的经济联系；需要进一步加强产业规划与引导，促进产业链、价值链根据各区域的资源优势进行最佳配置，构建优势互补、合理分工、科学协作的区域综合产业体系。

三、长三角城市群协调合作的趋势

1、重大基础设施建设的统一规划与建设

推进长三角地区基础设施一体化需要两省一市从区域共同发展大局出发，主动谋求区域全面合作，推动规划、建设、管理、政策及法规等协调配合。在加强两省一市主要领导对交通一体化问题协商的基础上，发挥区域内部门之间区域性协调机制的作用，如交通方面的“两省一市交通主管部门联席会议制度”、“长江三角洲地区都市圈交通论坛”等，强化其在一体化中的协调功能，协调好重大基础设施项目的落实。同时努力实现区域交通政策一体化，逐步建立多层次的、有交通行业特点的、时效性强的公众信息服务系统。

2、产业分工与布局的协同合作

长三角地区应根据产业发展的趋势，在产业规划上应在由政府控制投资领域的产业协作上首先行动，尽早建立旨在寻找机遇共同点和利益交叉点的框架协议；应以促进产业“关联发展”为基本取向，加强各地区产业规划的协调与衔接，确定区域产业总体发展战略和中长期实施计划，努力形成“你中有我、我中有你”，科学合理，富有竞争力的区域产业协作体系。同时产权交易制度，清除企业兼并与重组的障碍，整合产权交易系统，确保所有市场主体平等进入各类市场、平等地使用各种要素；应组建无属地企业，通过市场力量，促进企业的跨省、市兼并与重组，探索通过企业跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的区域企业集团，提升区域企业的整体竞争力。

3、公共服务一体化

一是要进一步加强地方政府间的横向合作，协调理顺各地的公共服务政策，引导社会公共服务机构跨地区开展服务。二是要在新一轮财政体制改革中，通过中央政府与长三角地区地方政府合作，以比例分担财政支出的办法，共同逐渐解决公共服务的不均衡问题。三是避免区域公共服务的“跷跷板”效应，应尽量维护区域公共政策的均衡、协调，应加快构筑生态积蓄、环境保护、社会治安、维护稳定等城市群联动机制。就当前较为迫切的环境保护一体化而言，以最小制度成本取得最优治理效果的选择便是加强行政区之间的联动、协作，通过立法、规划、体制、政策、机制等层面的合作协调，共同推进区域生态环境建设与保护。可以通过建立长三角地区区域生态环境合作机制、强化减少污染物排放的市场约束机制、构建区域联动的环境监测预警机制和区域联合执法机制推进长三角地区环境保护的一体化。

4、产权市场的一体化

一是加大两省一市三地政府的协调推动力度。可考虑成立两省一市长三角地区产权交易共同市场协调委员会，同时明确以各地交易所和主管部门为主的执行机构，建立起长效协调、利益共享机制。二是进一步整合地方要素市场。上海要在本市范围内率先整合地方性要素市场，将本市技术、物流、航运、文化产业等要素市场统筹整合到同一平台，率先形成统一、高效、集中的产权市场，为长三角地区产权市场的一体化奠定基础。三是以浦东综合配套改革为契机，加快建设非上市股份公司股权交易市场。以上海联合产权交易所及其股权托管中心为基础，加快建设非上市股份公司股权交易市场，并以此作为带动长三角地区区域建立股权市场、促进产权市场一体化的突破口，推进联合产权交易所的交易标的扩大到国资以外多种所有制成分，从而促进联合产权交易所做强做大。