浅谈公务卡在国库集中支付应用中的问题和对策

○周 蕾 （江苏广播电视大学 江苏 南京 210036）

一、推行公务卡制度的原因、背景及实施状况

近年来，我国公务消费领域存在着一定程度的不正之风与腐败现象，各地公务消费耗费巨大。根据部分地方政府的调查数据表明，公务消费已经在财政支出里面占到相当大的比重，其中大量开支是各种接待费支出、差旅费用及其他公务费用。公务费用支出的急剧增长，导致了财政资金的严重浪费，也损害了党政机关公务人员在人民群众心中的形象。

2007年5月，为深化财政国库集中支付改革，规范财政资金管理，财政部、人民银行联合召开了全国公务卡应用推广工作会议，制定了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，要求中央预算单位财政授权支付业务中原使用现金结算的公用经费支出，原则上使用公务卡结算，以规范中央预算单位工作人员日常公务支出和财务报销行为。

根据暂行办法，公务卡实行“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监控”的操作方式，对于差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等，使用公务卡支付结算。

2007年7月26日，财政部宣布，从2007年7月起，在中纪委、中科院、和宋庆龄基金会3家单位首批试行中央预算单位公务卡制度，并于2008年在所有的中央预算单位推行公务卡管理，2010年在全国范围内建立起比较完善的公务卡制度。目前，公务卡制度除了在中央预算单位实施之外，用公务卡取代现金支付的公务消费方式已经在重庆、四川、山东、浙江、湖北和江苏等地推广。

二、推行公务卡对我国财政国库集中支付制度改革的积极作用

自2007年在我国中央和部分地方预算单位推广公务卡以来，改革成效显著，对全面提升国库集中支付工作起到了积极的作用。

1、增加公务消费的透明度

从理论上讲，推行公务卡制度符合“不相容职务相分离”的管理原则。同时，公务卡制度使得每笔开支都有电子记录，有据可查；有作为“外部人”的银行参与监控，能较好地减少脱离监督的“剩余行为”。公务卡制度有助于最大程度地减少单位现金支付结算，强化财政动态监控，从源头上堵住现金支付漏洞，实现透明消费，切实把公务支出置于阳光之下，在一定程度上可以有效杜绝公务消费中的一些腐败行为，提高财政资金使用的安全性和规范性。

2、提高预算单位的财务管理效率

推行公务刷卡消费后，公务人员在支付招待费、差旅费、培训费、会议费、办公用品等费用时，不再使用现金支付，而改为刷信用卡支付。使用公务卡后，免除了预借现金的程序，将公务开支由原先的预借款、报销两道程序变为报销一道程序，简化了财务流程和财务人员的工作量，直接实现转账，避免支付差错，杜绝假钞，提高了预算单位的财务管理效率。

3、降低资金预借风险

将传统的先垫支预借、后报销还款的零星结算模式，转变为先由个人公务卡透支消费、后由单位财务部门报销还款的支付结算新模式。对持卡人而言，持卡人凭卡消费，出门在外不必大量携带现金，安全相对得到保障。对预算单位而言，大量零星公务支出不需预先借款，减少了资金占用，降低了出现呆账、坏账的风险，从根本上解决了少数公务人员长期占压资金的问题。

4、加强国家税收管理

实行公务卡结算方式，通过对各项电子交易信息的准确记录，形成个人和商户的交易档案，有利于促进对个人所得税和企业所得税的征缴和监管，加强对商户的约束，防范企业和个人偷税漏税行为，为税务检查提供了有效的信息，保证国家税收应收尽收，有效避免了国家税收的流失。

5、促进健全社会信用体系和改善金融环境

公务卡在行政事业单位的广泛应用，对全社会使用银行卡消费具有示范效应，有利于带动其他社会人员使用银行卡，从而促进各金融机构加大对用卡环境的投入，调动广大商户受理银行卡的积极性。

三、公务卡在国库集中支付应用中出现的问题

公务卡制度是一副良药，但不是包治百病，打个比喻，公务卡制度就像是一个透明的鱼缸，缸里的鱼是否健康则不是鱼缸能够控制得了的。

1、不能完全遏制腐败问题

公务消费中的腐败行为主要通过两种途径实现，一是凑票报销，即报销者搜集一些自己没有发生实际支付行为的票据回到单位后进行报销，从而侵吞国家资金；二是虚开报销发票，即报销者在发生了实际支付行为的消费活动中，要求经营者为自己开具超出实际支付额的票据，回到单位进行报销后赚取差额，从而侵吞国家资金。

财务人员通过公务卡的支付清单可以清楚地核对哪些支出是实际发生过的，哪些是没有发生的，所以公务卡对于遏制前者可能会起到一定的效果。但对后者，公务卡缺乏有效监督，因为公务卡属于准现金交易，报销者如果以“溢价发行”的方式实际消费，只需经营者的简单“配合”将超过真实消费部分当场以现金返还，这样依然无法堵塞虚开发票的漏洞，“卡”不住定价虚高所生成的回扣、介绍费之类的商业贿赂。

2、预算编制不够细化

我国现行的财政体制，从资金的安排，部门预算的编制、审查、监督，到经费的使用和管理，都存在较大的漏洞。单位预算的编制一般都是在各个部门上报的基础上汇总而成的，而部门在上报相关资金安排时，往往是在上一年度的基础上进行增减，部门预算的编制缺乏科学的论证。同时，由于现有的财政预算是一种软约束，预算一经批准，对预算的执行过程几乎不进行监督和制约，各级人大对预算的审查和监督，流于形式。各单位即使将现有预算中的钱花完后，还可向上级财政部门申请追加经费，致使一些单位和部门领导在工作中不计成本，消费无度。

3、预算外资金未能真正反映出来

伴随着近年来我国经济的高速发展，一些地方预算单位的预算外收入也急剧增加，其中不乏有部分预算单位的预算外资金一直游离于国库之外，这成为公务卡制度的软肋，若不能把预算外收入真正纳入国库，单位卡上记录的信息就是片面的。但要做到全面，需要做的工作比想像的复杂得多，因为这涉及到众多单位和部门的利益，而且在清理单位账户的同时，还要保证正常的经济往来。

4、公务卡使用受地域经济发展的限制

因为公务卡的使用需要银行电子系统予以支持，但是目前我国很多地区，尤其是落后地区，尚未建立起全面的电子货币系统，在那些相对落后的地区，能够刷卡的商户不多，一些地方商户也习惯于传统的现金交易，不愿支持公务卡结算这项措施，许多公务活动的消费结算仍要依赖现金支付。

5、公务卡作为一种银行贷记卡存在信用风险

为符合财政国库管理制度的要求，使财政资金在最终支付到收款人之前最大限度地保留在国库中，公务卡必须是具有信用支付功能的贷记卡。但是贷记卡比借记卡风险高，大面积推行贷记卡，则不可避免地要面对信用风险的承担问题。目前我国的信用卡风险管理措施还不够完善，同时公务卡又可用于个人非公务性支出，这样公务卡不仅存在一般银行信用卡普遍存在的过度透支的信用风险，而且还存在个人将非公务性支出转变为公务性支出的道德失信风险。

四、完善公务卡制度的措施与对策

公务卡并非堵住财务管理漏洞的“万能卡”，要做到防范公务消费中的浪费和腐败，还有赖于其他配套制度的完善。

1、制定详细明确的公务消费标准，公开透明每笔公务消费

（1）公务消费行为必须要有一个明确的执行标准。如果公务消费行为没有一个严格的执行标准，无论如何也难以保证公务消费不出现浪费和腐败。因为仅有道德上的约束难以保证每个公务员都厉行节约、阳光消费。唯有对所有的公务消费行为都制定出一个明细的执行标准，方能保证公务消费行为有可供参照的尺度。这样做可能比较繁琐，但是只有细分和准确的规定，才更有助于消费尺度的执行。

（2）公示每一笔公务消费，接受公众的监督。透明公开是腐败的克星，正是缺乏阳光的照射，一些公务活动中才会滋生出腐败与浪费。如果每一笔公务消费都能做到公示，就不会再有人敢随意地乱花国家一分钱，谁公款私用、谁奢侈浪费，将一目了然。

2、实行“阳光预算”，全面实行公开化，接受公众监督

预算编制要细化。预算单位的所有开支，都要纳入预算编制，每一个项目，每一笔开支，都必须细化并且明确。建立起科学合理、公开透明、公平刚性的财政预算制度，包括各级政府的预算编制制度、预算审查和监督制度、预算执行以后的审计制度，并且接受各级人大以及公众的审查和监督。

3、预算外各项资金全部纳入国库

清理撤销预算单位开设的银行账户，要求预算单位将所有收入全部纳入国库支付中心在银行开设的统一账户，该统一账户给每个单位分配一个标识码，收入全部由支付中心的账户接收，支出也通过国库支付平台统一支付。预算外收入集中收缴到国库后，不再受到预算单位的控制，只有这样，公务卡的记录信息才能全面，国库集中收付制度改革才算是彻底，对财政收支的跟踪和约束作用才能凸显。

4、建立健全电子货币系统

人民银行和各商业银行要及时完成相关业务系统改造和人员培训，制定相关的规章制度和操作规程，加快公务卡产品开发，提升服务能力，加快POS机的更新换代，对偏远地区，要加快公务卡使用的相关支持力度，如通过财政补贴和银行共同出资，在偏远地区建立建全电子货币系统，为公务卡的应用推广创造良好的运行条件。

5、加强公务卡风险管理，建立风险防范机制

人民银行和银监局要根据各自的职责，加强公务卡技术风险管理，建立健全公务卡技术风险管理体系，采用有效的技术措施防范公务卡伪冒和欺诈交易，建立健全公务卡案件的预警及通报制度。各发卡银行要将保证持卡人安全使用公务卡作为风险防范的重要内容，从技术手段、业务流程、内控制度、商户管理、培训教育等方面提高风险防范和反欺诈能力。公安部门要会同人民银行、银监局、外汇局、银联和商业银行等部门，建立防范和打击公务卡犯罪的情报信息交流机制和案件合作机制，坚持防范和打击并重，努力从源头上预防公务卡犯罪的发生。

[1]薛艳春：公务卡的实施与推广[J].现代审计与会计，2008（6）.[2]顾海英：推广公务卡制度引入国库集中支付的探讨[J].财会研究，2008（5）.

[3]孟丽：公务卡使用过程中的风险与控制[J].郑州航空工业管理学院学报，2009（2）.