论财政支出的控制与监督

○彭开勤

（武汉铁路职业技术学院湖北 武汉 430205）

2003年，一批违规大案在国家审计署审计长李金华向全国人大常委会所作的审计报告中曝光，导致一场严重的乱管理、乱投资、违规挪用资金的“审计风暴”随即席卷全国。2004年，在十届全国人大常委会第十次会议上，李金华再次提交了一份让人触目惊心的“审计清单”，又在中国政坛投下了一颗“重磅炸弹”。随着2011年相关审计工作的结束，一些违规使用资金，擅自改变资金用途，私存私放资金，设立“小金库”等问题渐渐浮出水面，且受到关注。由此，一方面说明了国家审计违规违纪案件的力度和透明度加大了，另一方面也暴露了我国财政体制中的漏洞和不堪一击的要害。

在任何国家中，社会总投资都可以分为政府投资和非政府投资两部分。这里我们单从政府投资的角度出发，来分析一下政府投资的特点和途径。政府在市场经济中的地位和投资的特点决定了政府的投资范围，使政府投资一般限于社会公共部门投资和基础产业投资，而且多以无偿、低利甚至无利来实现较高的社会效益，多集中在一些大型项目和长期项目上，因此，就容易出现财力集中而雄厚的投资局面，而这些资金的流转又是通过多级财政预算下拨下去的。这样就有了前文提及的那些在审计中暴露出来的我国财政体制中的漏洞。我国的财政预算组织体系与国家政权的分级管理相适应，按照我国宪法和预算法等法律规定，我国实行一级政府一级财政，组织体系由中央财政和地方财政两个环节组成，分别设立中央、省、市、县、乡五级财政预算。中央财政在财政预算组织体系中居于主导地位，它担负着国防、外交和中央国家机关运转所需费用，以及调整国民经济结构、协调地区经济发展，实施宏观调整、跨省际重大基础设施项目投资和重要事业发展投资等重任。而地方财政在财政预算组织体系中居基础地位，与中央财政比较，地方财政更贴近企业与居民，大量的所谓“地方性公共产品”要由地方分级提供，以满足不同层次的企业和居民生产或生活的公共需要；各级地方财政都拥有自己稳定的财源以满足履行其正常支出的需要。整个国家财政资金的绝大部分都要靠各级地方财政具体安排使用，因此，地方财政的运行质量尤其是地方财政能否正常合理有效发挥其应有的职能作用，在很大程度上影响着整个国家财政的稳定、巩固和发展。从近几年审计公布的结果来看，不仅有中央预算环节的违纪违规，更有地方预算中的巧立名目和挪用，充分暴露了财政管理体制中的软肋，需要引起警示和重视。

一、审计事实敦促政府急待改善投资效果

审计报告中曾经披露过，在不少地方，财政资金投资效益不高的问题非常突出，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患、损失浪费现象严重的事实。还有诸如地方政府举债融资不规范，大部分债务收支未纳入预算管理，地方政府融资平台数量多，管理不规范，存在债务偿还过分依赖土地出让收入等问题。这些事实与问题应该引起政府的高度重视，否则，政府投了资，人民受不了益，资金将被中间部门沉淀。针对这些现象，首先，政府要加大对投资效果的管理力度，及时上报进度，认真审查投资拨款，严格抽查制度，严肃行政首长“首问制”，只有这样，才能有投资有回报，将政府的政绩落到实处，落到老百姓心里去。其次，要加大财政改革的力度，有效改革政府职能，使政府先弄清楚自己该干什么，该管什么。最后，政府投资应该进行科学论证，实地调研，尽量减少项目决策的失误，不能财大气粗，应立项快、收尾快、见效快。只有净化了政府的投资渠道，规范管理，对投资、决策的规模、成因、经济结构和风险进行科学预测和分析，加强过程监管，财政支出才能做到名符其实。

二、强化预算法律效力，控制部门预算制度中的权力预算

财政管理体制是国家在各级政府之间以及国家与企事业单位之间划分财政收支范围和管理权责的一项基本制度，是国家经济管理体制的重要组成部分，其实质是处理和规范政府财政活动中的各个责任主体相互之间的责、权、利关系问题，而这些责任主体一般是指国家各级权力机关、行政机关以及国有企事业单位，这些机关、部门权力预算较大，在预算的执行过程中往往有恃无恐，预算执行不够严格和规范的事情时有发生，主要表现为未经批准改变部分预算资金用途、虚列支出或以拨作支等行为。审计报告中披露的中央部门预算执行中存在的问题就是舆论反映最为强烈的焦点之一，很多部门作为预算编制单位权力太大，弹性很大，使预算编制从外部来看，编制权限过于分散，而到部门内部又过于集中，往往使预算的决定权高度集中于少数领导手中，使预算的执行具有很大的变更余地，有时甚至出现相当的随意性，容易出现决策失误。事实上，一个被个人意志所笼罩的部门，就会使国家赋予的公共权力被篡夺，就会因“一言堂”造成权力寻租，从而变更原有的预算，出现腐败滋生的因素。自2009年以来，国家监察机关三令五申禁止私设“小金库”，也多次开展专项整治活动，但2011年的审计报告中仍可以看出，还有为数不少的一些单位采取截留收入、虚列支出等方式套取和私存私放资金达四亿余元，用于发放奖金、补贴等。

无论是预算编制还是预算审批，拟或是预算监督，都是为了保证预算执行的合理性与合法性，提高预算执行的效率。然而我国目前的预算执行状况难以令人满意，预算法的约束力由于现实困难和法律本身的缺陷而显得十分软弱。严格来说，预算通过生效以后，即具有了法律上的执行力。对于这种执行力，采用立法程序审批预算的国家和地区是通过直接将预算等同于法律的形式而实现的。其他不采用立法程序审批预算的国家或地区则一般在宪法或预算法中将预算作为一个法律文件赋予其执行力。如我国《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”此外，该法第6章“预算执行”也分别从预算执行领导部门、收入征收部门、支出划拨部门、拨款使用部门、预算监督部门的角度对预算的执行力作了更细致的规定。但在预算实践中，由于法律本身的漏洞及不合理性，预算编制过于仓促和粗放，预算必须严格执行的观念还未深入人心，因此，预算执行的随意性非常大，给某些机构和人员滥用权力谋取私利创造了十分便利的条件。所以增强预算的执行力不是某一项制度孤军奋战就能够奏效的，应当从许多方面加强努力，形成一个系统工程。如完善预算编制制度、加强预算监督、落实对预算违法行为的法律制裁等都是题中应有之义。除此以外，严格控制预算变动更是完善预算执行制度、增强预算执行力的必要举措。

一般来说，预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所应依据的法定期限或预算的有效期限。世界各国的预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致。一国预算年度的起止日期主要是由该国的国情、历史的原因和传统习惯形成的。就国情而言，各国的政体影响着预算年度的起止日期，表现在预算年度的确定要考虑立法机构召开会议的时间。根据我国《预算法》第10条的规定，我国预算年度实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日止。这种规定虽然与国民的日常思维习惯和行为定势保持一致，与工农业生产的季节性也能大体吻合，但是它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接，以至于造成预算效力的断档和真空。根据相关法律的规定，我国全国人大全体会议一般在每年三月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的四、五月份才召开。这样一来，在预算年度开始以后的3—5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。虽然《预算法》第44条肯定这种做法的合法性，但这样严重影响了预算作为法律文件的时效性和严肃性，从而使人们对预算法的约束力产生怀疑，也为一些居心叵测之人提供了可乘之机。再加上长期以来我国财政机关的预算编制、执行和监督的职能分工界限不清晰，预算拨款部门集编制权、执行权、监督权于一身，逐渐形成了比较严重的本位主义思想。预算资金的主管部门在预算编制时竭尽全力争取更多的资金，预算拨款时却总是愿意以各种各样的方式显示自己的权威，至于预算监督一般是无暇顾及，即使偶尔为之也很难逃脱本部门和系统长期形成的利益圈子的制约。

在当前的预算改革实践中，财政部门将其拥有的预算编制、执行和监督权分别赋予内部不同的机构行使，这对于加强预算执行是非常有帮助的。例如，通过建立政府采购制度的途径来提高资金使用效益。由于我国目前普遍采用的是财政资金的货币化分配体制，使这种分配方式在预算实践中存在的主要问题凸显无遗：预算资金使用效益普遍不高，重复购置、盲目购置、随意购置的现象屡见不鲜，造成资源的严重浪费；预算资金不按预算目标使用，挤占、挪用现象严重，影响了国家预定的活动计划的落实。除此之外，采购资金的使用也缺乏透明度，容易滋生权钱交易等腐败问题。正因为如此，我们必须积极配合财政支出制度的改革，大力推广政府采购制度，以提高财政资金的使用效益。

三、加大审计力度，建立财务行政的过程控制机制

审计监督在多数情况下属事后监督，有其滞后性、局限性，主要表现在线索取得、调查取证、处理权限等多个方面，在执行过程中往往要耗费大量的人力、物力和财力，而且阻力也较大，如果我们能够在行政事务执行过程中实行预审制，提升内部审计的独立性，加大审计力度，实行前置式控制，就能够防患于未然。而现实中的实际情况却是内部控制机制缺失，内部控制机制虚设，必然导致违法违规问题的发生。但问题的关键不在于这个内部控制机制能不能发挥有效作用，而在于内部控制机制的设计者是不是真正有心使之发挥有效作用。

第一，不折不扣加强内部审计，加大内部审计力度。“财政支出是政府为了满足社会公共需要，实现政府在市场经济中的作用，依据法律规定对从市场经济主体中集中起来的货币资金（经济资源），进行有计划的分配和使用”（梁新潮，2000），既然钱出于此，使用起来就应该更加谨慎。如何才能做到自律呢？只有建立内部审计独立制度，建立单位审计与行政分离制度，才能从真正意义上加大内部审计的执法力度，保护财政支出的合法性，保护领导干部的廉洁性。

第二，致力于加强对全体预算、财政从业人员操守的教育、培训以及对他们行为规范加强监督检查。审计是在另一个战场的执法过程，而不仅仅被作为一个财务检查过程流于形式，在这个执法过程中要对已经发生的财务行为进行审核，实际上是对这个预算年度内的预算、财政相关人员工作的检验。由于报表的铁定性，促使我们的财务从业人员从立账伊始就必须严格规范执行，不要存在侥幸心理。我们的预算有没有人为操纵的因素，有没有弄虚作假的嫌疑，姑且不论，但吃预算、大预算的现象却屡见不鲜，说明我们的预算财政从业人员在有些问题上并没有克尽职守，严格把关。因此，加强对预算、财政从业人员操守的教育、培训，加强对他们行为规范的监督和检查是很有必要的，也是必须实行的。

第三，注重制度建设，依靠制度杜绝风险。制度管理是依法管理的雏形，它不需要繁琐的审批程序，只要这个部门、这个单位想把事情干好，想杜绝漏洞，就可以制定一系列的规章制度，并贯彻执行。因此，要想加强财政预算的控制与支出，必须深入进行制度控制与管理，控制好收入和资产管理中的一些薄弱环节，依靠制度管理、约束干部，杜绝风险。

第四，实行明确和严格的问责制。从近几年审计披露的一些违规挪用资金的大案要案来看，造成这些损失的主要责任人大都是单位的主要领导，他们在部门或单位中，拥有不受监督或者说无视监督的权力，可以随意调配资金，使年初的预算链被破坏，从而使“一支笔”的权力被人为放大，出了问题由国家和纳税人买单。因此，我们除了加强对预算财政从业人员的监督外，还要制定有效的机制，监督约束大权在握的领导们，不仅如此，还要实行严格而明确的问责制，首问行政主要领导，只有这样，才能环环相扣，互相制约，加强财政支出的控制与监督。

[1]李海波主编：财政与金融（新编）[M].立信会计出版社，2000.

[2]梁新潮主编：财政与金融（修订本）[M].上海财经大学出版社，2000.

[3]王奎泉主编：财政与金融基础知识[M].东北财经大学出版社，2000.

[4]刘剑文主编：财税法教程[M].法律出版社，1995.

[5]王国星主编：财政与金融[M].中央民族大学出版社，2000.