论农村土地流转中应注意的问题

○杨丽丽

（西北政法大学政治与公共管理学院 陕西 西安 710122）

农村土地流转是在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者的行为，其实质就是农村土地使用权的流转。

一、农村土地流转中的政府职能定位

农村土地流转有利于整合土地资源从而促进农业现代化、规模化经营，有利于转变经营方式、发展多种经营、促进农民增收。近年来，随着我国国民经济的发展，农村土地流转加快，于是有些地方出现了土地流转热，实践中的土地流转陷入了误区。某些地方政府不遗余力以各种方式加快土地流转进程，在他们看来，似乎只有通过政府推动的快速土地流转，中国农业的规模化、集约化经营以及由此引致的农业现代化目标的实现才能指日可待。在这种认识的指导下，有的地区把土地流转的程度作为干部政绩考核的指标，产生了很多负面效应；有些地区错误引导农民在条件尚不具备的状况下冒然进行土地流转，使农民的生活陷入困境；个别地方基层政府甚至采取行政手段强制农民转让土地承包经营权，有的甚至打着土地经营权流转的旗号，随意改变土地用途，占用农民耕地和农民宅基地用于“非农化”建设以谋取短期利益。这些作法和中央所强调的“依法自愿有偿原则”以及“土地流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”等精神相违背，在很大程度上损害了农民利益和社会的长远利益。

基层政府在土地流转中的角色和作用到底是什么？这一问题值得我们深思。实际上，土地承包经营权的流转是一个经济问题，应尊重市场规律，由市场来解决。在市场经济体制下，如果农户从事其他非农产业的边际产出效益远远高于土地上的边际产出效益，农民就会自愿放弃农业生产而从事其他产业，反之农民会有顾虑，不会主动进行土地流转。外在人为的强制和行政权力的干预并不能为农民带来更多实际利益。基层政府和乡村组织凭借土地所有者代表的身份和行政权力，过度干预农民的生产行为，甚至直接充当土地流转的主体，损害了农民的生产经营自主权，否认了农民在市场经济的主体地位，使土地家庭经营变成集体经营或政府经营。这些错误的做法混淆了市场和政府的职能界线。政府在市场经济中主要是制定规则，而不是直接介入经济主体的微观经济行为中，在农村土地流转过程中，政府应该做好自己职责范围内的事情，有所为有所不为。

陕西省农村不同地区发展水平差异较大，经济发达地区土地流转的条件较成熟，农民流转土地的积极性较高，而经济落后地区，土地流转的速度较慢，农民存在各种顾虑，因此基层政府需要因地制宜，加大土地流转的政策宣传力度，积极引导农民参与土地流转而不是把自己的意愿强加到农民身上；政府应该加强土地流转过程的管理，规范流转程序，为土地流转创造良好的外部制度环境，如培养中介组织、健全社会保障机制、提供良好公共服务。我省的高陵县政府在这方面做得就比较好，较好地体现了政府职能，值得借鉴。

二、农村土地流转的法律问题

2002年8月，我国《农村土地承包法》颁布，该法规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权的流转，这部法律的颁布改变了以往农村土地使用权只能有限制流转的局面，对土地承包经营权的流转进行了诸多创新，为土地流转提供了更为具体的法律依据。不过，该法也只对各种农村土地承包经营权流转形式做出了原则规定，缺乏对各种流转形式的运行法律机理和操作规程的规定，对于流转的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都没有专门的法律法规予以保障。2008年10月，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该政策使土地流转方式发展到转让、互换、入股、抵押、继承等多种方式并存。以上政策虽然在很大程度上促进了农村土地资源的合理流动和优化配置，但是在我国现行法律体系中没有土地流转的国家立法，也没有专门的地方规章。土地流转带有明显的自发性、盲目性和随意性，导致土地流转内容不完整、土地流转价格不确定，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。从陕西省来看，在土地流转的程序上也存在大量农地流转缺乏统一管理，流转行为不规范、手续不完善等现象。很多地方没有完全建立和实施土地流转登记备案制度，有的流转主体和行为还不能完全依法运行，有的对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权转让变更手续，合同文本还没有统一。农户间的土地流转大多私下、自发进行，且无书面协议，未用合同来规范双方的权利，即使签订书面合同，合同往往也不规范，条款不全，权利与义务不明，导致双方责权界线不清，容易引发土地纠纷矛盾。因此，土地流转立法滞后不利于培育适度规模的符合市场要求的经营主体，不利于提高生产率与加快实现农业产业化的进程。这就需要国家制订和实施《农村土地流转法》，按照市场要求规范流转土地承包经营权，最终有效发挥农用土地在社会主义现代化建设中的作用。

上述土地流转缺乏法律规范的重要原因之一是农村集体土地所有权主体界定不明晰。我国《宪法》明文规定农村土地属于集体所有，但是并没有界定“集体”的具体涵义和范围，因而在法律上，农村土地所有权主体实际上仍不明晰，土地所有权主体可以是乡镇一级的集体经济组织，也可以是村集体，甚至可以是村民小组。在实践中经常出现多个主体对农村土地产权交叉拥有的问题。另外，国家依然保留对集体土地的征用、处理权等，拥有比所有权人更大的控制权，从而使所有权主体的实质归属变得更加复杂。在包括宅基地使用权在内的集体建设用地使用权的流转问题上，由于主体不明确带来的问题和矛盾尤其复杂，侵占农民利益的现象时有发生，影响较大，亟需通过立法进行规范。

我国现行法律对农民如何行使包括宅基地使用权在内的集体建设用地使用权没有具体规定，这就出现很多理论和现实问题。如农民集体所有宅基地上的房屋等建筑是私有财产，而房屋等私有财产的继承、转让、买卖、出租等引起的宅基地转让和一户多宅问题普遍存在，造成了私有房产压占公有土地以及产权难以明确界定和处置等问题。《物权法》中规定农村宅基地不得抵押，这使得在目前的法律框架下，农民住宅无法进行物权登记。同时，由于房屋与土地不可分割的属性，转让房产必然涉及转让土地使用权。农民与城镇居民均没有土地所有权，只有土地使用权。只允许城镇居民转让房地产，而不允许农民转让房地产，容易形成立法上的不平等。因此，目前需要明确农村土地所有权主体，同时还必须通过法律、法规进一步确认土地所有者的权利和义务。

目前，我国部分地区正在进行这方面的探索，出台了一些新的措施和办法，以重庆为例，被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，2007年，重庆在土地改革领域率先进行大胆探索，创造了土地流转的九龙坡模式，即宅基地换住房、承包地换社保。也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。近来包括广州市在内，全国不少地区也开始引导农民进入中心镇居住，探索“宅基地换住房”新模式。目前，我省经济尚不发达，重庆模式在省内很多地方不一定适用，但吸收其他地区经验，积极探索，完善立法却是当务之急。

三、农村土地流转中社会保障体系的建立

目前，影响农村土地流转的一个重要因素就是农村社会保障体系滞后。很长时期，我国农民没有享受养老、医疗、失业保险等基本的社会保障，农民只能牢牢地依附于土地，将土地作为最基本的生活保障以化解失业、疾病等风险，土地承担着农民最低生活保障的功能。近年来，农民收入来源多元化，农业收入在他们的收入中所占比例逐年下降，但是由于农村的社会保障问题还没有很好地解决，农民在物质和精神方面对土地的依赖程度依然很强，这使得农民在土地流转时疑虑重重，极大限制了农村土地流转的速度和质量。

同时，在农村的制度性社会保障安排长期缺失的情况下，土地流转又直接加速了农民社会保障问题求解的迫切性。因此，农村土地流转与农民的社会保障问题紧密相连，互相影响。有效、快速的土地流转需要以农村社会保障体系的完善为条件，同时又在很大程度上加快了农村社会保障体系的创新。现阶段，随着农村经济的发展和农民收入的增长，土地的保障功能呈现弱化状态，难以担当起诸多的保障重任。但是在社会保障体系不健全的情况下，农民依然不会轻易放弃土地的承包权。因此，农业生产要实现规模化经营，必须先解决土地社会保障功能剥离的问题。

在农村社会保障体系的建立方面，我们的长远目标是建立城乡一体化的社会保障体系，但是短期内这个目标无法实现，只能分阶段逐步进行。目前，建立和完善农村社会保障体系的最大难点在于资金不足，如何解决资金来源问题成为重中之重。近年来，在这方面的一个重要创新就是“土地换保障”，即用农民被征用土地时获得的补偿以及转包、出租、互换、转让等所有的流转形式让出承包土地时获得的收益为其建立社会保障。这种作法1993年始于浙江嘉兴，主要用于失地农民，后以不同的方式逐步扩展到东部发达地区和其他地区。作为一种大胆的尝试，“土地换保障”确实在一定程度上起到了缓解矛盾和解决失地农民生存困境的作用，但是从实践效果来看，这种制度设计还存在着某些缺点，易产生保障水平偏低，地方财政危机等问题，而且在不同区域适用性有很大差别。

在经济发展快、财力充足，农民群体对土地流转受益的预期满足程度高的地区，会顺利实现土地对农民社会保障职能的剥离。农民通过土地流转，获得更高收益的同时，基本生活、养老、医疗等各方面的社会保障问题也得到解决。这种作法的效果在很大程度上取决于当地的经济和社会发展水平，东部、沿海地区和一些城市的市郊地区适宜借鉴和创新“土地换保障”的经验，通过农村土地流转的收益为农民建立社会保障制度。但是，在经济发展迟缓、各项社会事业都比较落后的地区，可以尝试以政府的力量为主建立适合当地最低水平的社会保障制度，逐步减轻农民对土地的过分依赖。

政府要积极建立由国家、集体、个人共同筹资承担的具有社会互济性的农村保障模式，推进农村社会保障制度改革。首先，在国家、地方和个人三位一体的筹资体系中，政府要加大对农村的财政转移支付力度，承担国家对农村社会保障事业的财政责任，转变过去以城市为主导的社会保障制度。中央财政、地方财政都要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例。其次，要从提高农民素质、转移农村劳动力，解决农村新增人口的生活发展问题等角度出发，积极建立城乡协调的社会保障体系。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。