论军事行政权的规范化建设

薛洪

论军事行政权的规范化建设

薛洪

军事行政权，是指军事行政主体为进行军事行政行为而依法负有的职责和权力，它是军事秩序得以稳固的基础和保障。军事行政权是军事权力系统中与军事实践关系最密切的权力，军事行政权是否规范，直接关系到军事行政权作用下的军事实践是否规范，同时，也关系到对军事行政权的监督是否有效。

一、军事行政权的特点和作用

作为军事权重要组成部分的军事行政权，由于军事活动的特殊性，决定了它具有不同于一般行政权的特点，这些特点表现在以下几个方面：一是军事行政权更为集中，更具有权威性；二是军事行政权涉及的利益多为国家利益或军事利益，一旦受损，后果更为严重；三是军事行政权力主体同时也可能是军事立法、军事司法的主体，使得军事行政权行使的界限相对模糊。也正是由于军事行政权的这些特点，决定了军事行政权一旦失范，所产生的社会危害性将更为严重。

法律赋予军事行政机关等军事行政主体以军事行政权，其目的在于维护军事社会秩序和军事利益。军事行政权以执行性、管理性为主要特征。在军队内部，享有军事行政权的军事机关的范围相当广泛，既包括国家军事委员会、总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部等各级军事领导机关，也包括部队的各级、各类的基层指挥机关。这些军事行政机关所管辖事务的范围，既涉及军队系统的编制管理、人事管理、军容风纪管理、军队日常管理、装备设施管理、作战训练管理、财务管理、军需管理、营房管理等，又涉及民间系统的兵役工作管理、国防动员管理、国防科技管理、军事设施管理、军人优抚管理等各个领域。由此可见，军事行政权在国家社会军事活动中扮演着极为重要的角色，与军事立法、军事司法相比，军事行政对国家事务和军事事务影响的广度和深度都要大得多。

军事行政机关和享有军事行政权的机关，是对军事以及军事有关的活动影响最大、与军事群体关系最密切的机关，它们也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门。一般来讲，由于军事行政部门是主要的军事执法机关，所以，法律以及军事法律赋予军事主体及公民的权利能否得到实现，为维护军事利益和国家利益而颁布的禁止性规定能否得到遵守，在很大程度上都取决于军事行政机关的执法行为。可以想象，如果军事行政机关勤政廉政、严格执法，自然会为军队以及全社会形成表率作用，依法治军的顺利实现也就成为可能；反之，如果军事行政机关执法不严，甚至贪污腐败、以权谋私、欺压官兵以及公民，无视军事法律的威严性和权威性，那么，军事法律的秩序显然荡然无存。在这种情况下，自然也就没有要求军事主体和公民守法的可能性了。

二、军事行政权的失范及其原因分析

军事行政权的失范，是指军事行政权没有通过法律的规定明晰化、具体化、可操作化，而处于实际的模糊状态。军事行政活动的核心是军事行政权，军事行政权的失范必将导致军事行政活动的失范。首先，军事行政权失范，为军事行政机关行为的失范提供了口实。一般来讲，军事行政机关及其工作人员，有时可能会以法律没有规定或限制为由，而把权力之手伸向军队建设的各个方面。这就是由于法定刚性规则的缺失，必然导致自由裁量等弹性行为的盛行。一旦出现这样的现象，势必形成监督者很难理直气壮监督的后果；与此同时，被监督者却会以特殊身份，以为人民、为军队的名义为借口而滥用权力。因此，监督者总是会陷于有理说不清的困惑之中，其实，产生这种困惑之源就是军事行政权力的失范。其次，军事行政权的失范，使监督军事行政权的制度化过程难以形成。监督军事行政权是一项政治-行政制度，只有使其健全、合理，才能充分发挥制度的威力。否则，仅仅在名义上确立了某项制度，但却因为其不健全而无法落实，那么，不但制度化的使命无法完成，而且还会严重损害已有制度的形象。一般而言，规范的军事行政权，不但是整个军事行政制度的核心，而且还是监督军事行政的核心。从这种意义上来讲，军事行政权的失范使监督军事行政制度失去了核心，进而使监督军事行政空有其名。总之，军事行政权的失范，是我国监督军事行政活动中最大的理论障碍和实践困惑，如果任由军事行政权失范状态继续存在，就等于是放任滥用军事行政权等腐败现象的存在。因此，解决军事行政权失范问题，对于监督军事行政而言，具有特别重要的意义。而要解决军事行政权失范问题，首先要弄清楚军事行政权失范的原因，并在此基础上确定解决问题的基本途径。

军事行政权失范的原因是多方面的，主要表现在两个方面：一是军事行政权失范的理论原因。长期以来，我国权力结构内部的界分问题（即分权问题）被视为理论界的“禁区”，一直小心翼翼。这种状况无疑对行政权的失范产生了很大的支持或放任作用。而军事活动的特殊性，又决定了在军队中权力的界限更为模糊。一方面，国家过分强调军事权力的统一性；另一方面，统一的军事权力，又没有也不可能由一个统一的军事主体去行使，而只能由具体的国家军事机关去执行。统一的、不可分的军事权力与不统一的、可分的军事权力运行主体间，必然形成难以克服的矛盾。这一矛盾的存在，只能导致与军事实践有密切关系的军事行政机关对军事权力的无制约占有和运用的后果。换言之，军事权力结构内部的不界分问题，是军事行政权失范的内在原因。不仅如此，对军事权力不加以界分，还会进一步导致无制约的军事行政权对其他主体权利的侵害，进而，使得军事行政权不仅在权力系统内部失范，而且还会在军事权力系统外部表现出失范的状态。二是军事行政权失范的制度原因。任何制度都是以权力与权利的关系为核心而设立的社会规则体系，以及保障这些规则之执行而建立的组织体系。从现实效益来讲，军事行政权是国家军事权力的核心，在制度体系中，不论规则的制定还是组织的建立，都必须强化对军事行政权的规范。然而，传统的“人治之法制”的制度体系，也为军事行政权的失范创造了“合法性”的基础。如果不彻底转变现有的制度模式，并逐步消除“人治”状态，构建全新的“法治”制度，那么行政权失范势必也会由不正常而逐步变成为正常。

三、军事行政权规范化建设的途径及方式

由于军事行政权是一种强制他人服从的力量，往往会与权力主体的个人意志结合在一起，更容易与人性的弱点相结合，从而演变成一股不受拘束、侵犯他人合法权益的力量。倘若不从制度上以法律的形式对军事行政权予以必要的规制，则人性中的贪权欲望将从自由不羁的军事行政权中得到最大的满足。因此，必须通过一定的手段和方式，对军事行政权予以必要的规范与控制。英国行政法学者威廉·韦德从目的和功能的角度，将行政法界定为“控制政府权力的法。”[1]美国行政法学者伯纳德·施瓦茨也认为：“行政法是调整政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害的人给予法律救济。”[2]“所谓行政法，是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统”。[3]从以上观点可知，行政法的本质是规范和控制行政权。因而，作为特别行政法的军事行政法，就其本质而言也必然可以被界定为是规范与控制军事行政权的法。

军事行政权不是军事行政主体自身固有的一种权力，而是依据国家法律授予的一种权力。也就是说，某军事行政主体是否具备军事行政权，具有何种军事行政权，具有多大的军事行政权，都需要由国家法律，特别是军事行政法加以明确的规范。再者，军事行政权同国家其他行政权力一样，军事行政主体相对于军事行政相对人而言始终处于强者地位，而作为弱者的军事行政相对人的合法权益则容易受到不同程度的侵害。军事行政权的这一特征，也决定了必须用军事行政法来规范、控制军事行政权，以约束军事行政主体依法合理行使职权的必要性。在现代社会，军事行政权还有扩张的趋势，它不单是执行管理权，还包括了越来越多的准立法权（军事行政立法权）和准司法权（军事行政司法权）。军事行政主体自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议，在这样多种权力集于一身的情况下，如果没有必要的制约机制，权力的滥用将是不可避免的。对此，必须建立完备的军事行政法律法规制度，才能对军事行政权进行规范和控制，使其在法制的轨道上正确运行。具体的途径和方式有以下几个方面：

一是要制定军事行政组织法来控制军事行政权的权源。军事行政组织法是关于军事行政主体和军事行政工作人员以及编制管理的法律规范的总称，是军事行政机关及其军队人员得以产生和行使其职责的法律根据。军事行政组织法应当包括以下内容：军事行政机关的性质和法律地位；军事行政机关的组成和结构；军事行政机关的职权和责任；军事行政机关活动的原则、制度和行为规范；军事行政机关的设立、变更和撤销程序，等等。军事行政组织法的基本功能是规定各个不同军事行政主体的职权，军事行政主体只能在军事行政组织法所规定的职权范围内实施有关的行为，超越职权范围则属于无效。这样，就可以在一定程度上防止军事行政权无限制的膨胀，并使之限定在必要的范围之内。

二是要制定军事行政程序法来规范军事行政权的行使程序。从理论上讲，实体法的实施，需要有完成实体内容的步骤、方法、时间、顺序等。军事行政程序就是军事行政机关在行使军事行政实体权利时所应该遵守的程序，而军事行政程序法就是军事行政机关如何行使或运用其实体权利的规范。军事行政权对军事行政相对人的影响，不仅在于其权限的范围，而且还在于行使的程序。一般来说，如果权力行使的程序规范，即行使军事行政权力的步骤、方式、时限和顺序规定得比较科学和严格，那么，即使军事行政权力再大，也不会对军事行政相对人的权益造成很大的侵害。反之，若对军事行政权的行使程序没有规范，即使军事行政权力再小，也会对军事行政相对人的权益造成很大侵害。而军事行政程序法，正是通过规定军事行政权行使的步骤、方式、时限和顺序等，使军事行政权得以正确、公正、有效地行使。

三是要制定军事行政法制监督法和军事行政救济法来制约军事行政权力的滥用。军事行政法制监督法主要是针对军事行政权的行使是否遵守法定权限、法定程序提供法律监督的机制，其重点内容主要是对军事行政机关及其工作人员的监督；军事行政救济法则主要是针对受到滥用军事行政权行为侵犯的军事行政相对人提供法律救济的机制，包括军事行政复议法、军事行政诉讼法以及军事行政赔偿法。前者是对军事行政权进行事前制约的机制，后者是对军事行政权进行事后制约的机制。尽管两者发生作用的时间不同，但两者对军事行政权滥用的制约作用是共同的。

这里需要特别指出的是，关于军事行政行为是否可诉，即是否需要建立军事行政诉讼制度，目前学界还在争议，既有肯定说，也有否定说。否定说认为，实行军事行政诉讼，既没有必要性也没有可行性。此种观点主要是从传统的军事管理特点出发，认为军队依靠命令行事，主要依靠思想政治工作，并且持此种观点的人，还从我国立法、司法制度和官兵的法律水平来看，认为实施军事行政诉讼缺乏可行性。肯定说则认为，实行军事行政诉讼，既有必要性又有可行性。这种观点主要是从“依法治军”的治军方略要求出发来论证的。笔者认为，能否诉讼是法律能否畅行的根本保障机制，而能否对军事权力主体尤其是军事行政权主体进行诉讼，更是现代法治畅行的重要动因。“一旦失去了可诉机制，法律只能是徒有形式，法治亦没有什么实现的可能。”[4]尽管诉讼机制不是法治的理想形态，但它却是防范破坏法治的最后一道并且是最有权威的闸门。目前关于军事行政诉讼还没有明确的法律规定，使得军事行政权规范化的最后一道闸门不可能把牢，因而也就必然使得军事行政权的放任状态仍然十分明显。从这种意义来讲，对军事行政违法尤其是军事行政越权行为以及对军事行政管理相对人的侵害行为赋予可诉机制，必然成为军事行政权规范化的根本保障。因此，建立军事行政诉讼制度，不仅是“依法治军”的必然要求，也是实现军队行政管理法治化的重要保障。

[1][2][3]姜明安.行政法与行政诉讼法（第三版）[M].北京大学出版社、高等教育出版社2007年1月版。

[4]谢晖.价值重建与规范选择[M].山东人民出版社1998年版。

作者：西安政治学院军事法学研究所研究员，硕士生导师。

责任编辑：马健