新时期中国农村法制建设的主要成就

张金才

☆行政法制☆

新时期中国农村法制建设的主要成就

张金才

农村法制建设是社会主义法制建设的重要组成部分，是实施依法治国基本方略的基础工程。改革开放以来，中国农村法制建设取得长足进步与发展，为维护农业的生产经营秩序、保持农村的和谐稳定、保护农民的合法权益发挥了重要作用。认真总结新时期中国农村法制建设所取得的重大成就，对于加快社会主义新农村建设，促进农村经济发展和社会进步，具有重要意义。

一、农村政治、经济、社会生活的主要方面基本实现了有法可依

改革开放以来，国家立法机关高度重视农村立法工作，一系列有关“三农”的法律法规陆续出台，有立法权的地方人大及其常委会制定了一批地方性涉农法规，农村政治、经济、社会生活的主要方面基本实现了有法可依，为依法兴农、依法护农创造了有利条件。

在农村政治生活方面，1979年7月五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1982年、1986年、1995年、2004年修正）、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（1982年、1986年、1995年、2004年、2010年修正），以及1983年3月五届全国人大常委会第26次会议通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》等，把包括乡镇人民代表大会和乡镇人民政府在内的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织活动及选举活动纳入法制轨道，对于规范乡镇人民代表大会和乡镇人民政府的组织活动与选举活动，具有重要意义。其中2010年修改后的选举法明确规定实行城乡按相同人口比例选举全国人大和地方各级人大代表，保障公民选举权平等。

《中华人民共和国村民委员会组织法》是规范农村政治生活的一件重要法律。1987年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会的性质、设置、职能、工作原则和工作机构等作出了具体规定，村民委员会的建设开始纳入制度化、法律化轨道。1998年11月，在总结该法试行10年经验的基础上，九届全国人大常委会第5次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，为推进农村村民自治提供了更加完善的法律保障。2010年10月，十一届全国人大常委会第17次会议又对该法进行了修订，进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序，完善了民主管理和民主监督制度以及民主议事制度。截止2008年底，全国已有29个省(区、市)制定了村民委员会组织法实施办法，31个省(区、市)制定了村民委员会选举的地方性法规。河北、广东、湖北、陕西等省还制定了《村务公开工作条例》。全国95%以上的村民委员会依法实行了直接选举，绝大多数农村进行了7次以上村民委员会换届选举。各地按照法律法规的要求进行民主选举，并在秘密划票等关键环节，采取有力措施予以规范。全国98%以上的村制定了村民自治章程和村规民约。所有这些，都有力地推动了农村民主法制建设的历史进程。

在农村经济生活方面，经过三十多年的立法实践，中国农村经济法律法规不断健全，在稳定农村基本经营制度、加强农业资源保护与合理配置以及建设现代农业等方面，都有了明确的制度规范。1993年颁布、2002年修订的《中华人民共和国农业法》，明确了农业和农村经济发展的基本目标，确认了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，规定了国家在发展农业生产、促进农产品流通与加工、保障粮食安全、加大农业投入与支持保护、发展农业科技教育、保护农业资源环境和农民权益的基本措施，为巩固和加强农业在国民经济中的基础地位提供了基本法律保障。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，对稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定起到了积极作用。2004年颁布的《中华人民共和国农业机械化促进法》、2006年颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》，分别从鼓励、扶持使用先进适用的农业机械，支持、引导农民专业合作社发展的角度，对农业生产经营主体的权利作出了规定。2006年出台的《中华人民共和国农产品质量安全法》，确立了农产品质量安全风险评估、产地和生产管理、农产品包装和标识、监督检查、信息发布、责任追究等一系列法律制度。2009年全国人大常委会还制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，在巩固和增强农业基础地位、提高农业生产能力方面，国务院制定了《抗旱条例》和《农业机械安全监督管理条例》。上述法律法规对于维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益，促进农业经济持续、稳定、协调发展发挥了重要而积极的作用。

在农村社会生活方面，国家立法机关也颁布了一系列法律法规予以调整。为加强村庄、集镇的规划建设管理，改善村庄、集镇的生产、生活环境，促进农村经济和社会发展，1993年国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，对村庄和集镇规划的制定、村庄和集镇规划的实施、村庄和集镇建设的设计、施工管理以及房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理等作出了明确规定。2009年北京市人大常委会针对村民普遍使用原有宅基地翻建新房的情况，审议通过了《城乡规划条例》，明确规定该项规划许可管理应发挥村民委员会的作用，切实维护农民的相关权益。国务院1994年颁布、2006年修订的《农村五保供养工作条例》，对农村五保供养对象、供养内容、供养形式、监督管理以及法律责任等作了明确规定。该《条例》对于保障农村五保供养对象的正常生活，促进农村社会保障制度的发展发挥了重要作用。为提高乡村医生的职业道德和业务素质，加强乡村医生从业管理，保护乡村医生的合法权益，保障村民获得初级卫生保健服务，2003年国务院颁布了《乡村医生从业管理条例》，对乡村医生的执业注册、执业规则、培训与考核、法律责任等做了具体规定。该《条例》的出台为乡村医生从业管理提供了基本的法律保障。

二、涉农行政执法不断加强

在加强农村立法的同时，涉农行政执法也不断得到加强，执法水平逐步提高，为维护农民的合法权益、保障农业和农村经济社会发展发挥了重要作用。

（一）扎实推进农业综合执法。随着农业部门职能转变进程的加快和农业领域法律法规的不断建立、完善，农业部门承担的执法事项越来越多，执法任务越来越重。但由于农业执法体制尚未完全理顺，多头执法、队伍分散、力量薄弱的问题依然比较突出，为此，农业部要求各级涉农行政执法机关全面加强农业执法，扎实推进农业综合执法。其具体做法和优势即是“由农口领导带队，包括渔业、土地、环保等部门整合起来，统一到村里去，不准多头去。这样联合执法效率比较高，可以到村里一次性解决问题，而且能够相互制约。”经过多年的建设，目前已形成种子管理、畜禽防疫检疫、植物检疫、渔政管理、动植物进出境检疫、农机监理、农业环境保护及兽药、农药、化肥、饲料等农业综合执法体系。截至2008年底，全国已有30个省、189个地市、1762个县市开展了农业综合执法工作，共成立了10个省级农业综合执法机构，204个地市级农业综合执法机构和1916个县市级农业综合执法机构，农业执法由分散走向综合，为农业执法工作的顺利开展提供了有力的组织保障。

（二）切实开展农业生产资料打假专项治理行动。农资打假对于维护农业生产经营秩序，保护农民群众和广大消费者的合法权益具有重要作用。为严厉打击农资经营中坑农害农的不法行为，各级农业执法部门在春耕、秋播等重要农时季节，围绕种子、农药、肥料、兽药、饲料、农机等重点产品，集中力量开展拉网式检查，重点检查农资产品批发市场和县乡农资集散地，重点监控有多次违法记录的经营户以及乡村流动商贩，严厉打击非法制售假冒伪劣农资的小作坊和黑窝点，切实维护农资市场秩序，确保农民用上放心农资，确保农业生产安全。据统计，2008年全国农业系统共出动执法人员166万人次，检查农资企业117万家次，整顿农资市场24万个次，查获假劣农资6422万公斤，货值6.5亿元，立案查处假劣农资案件3.7万件，捣毁制售假窝点577个，为农民挽回直接经济损失11.2亿多元。加大农业行政执法监督力度。近年来，各级人大常委会有计划地开展了一系列涉农法律法规实施情况的检查活动，包括种子、肥料、农药、兽药等农资供应，基本农田、草原、渔业资源的保护，以及减轻农民负担等法律法规的落实等。2009年全国人大常委会对畜牧法等三部法律的实施情况进行了检查，提出了改进执法的一系列重要审议意见，促进了相关法律的贯彻实施。2010年8月29日，全国人大常委会农业技术推广法执法检查组正式启动农业技术推广法执法检查，目的是通过这次执法检查，督促有关部门高度重视农业技术推广体系建设，深化农业技术推广体系改革，推动农业科技成果转化，提高科技对农业的贡献率，加快建设现代农业，促进农民增收，确保国家粮食安全。根据安排，这次对农业技术推广法执法检查的同时，还要对种子法部分规定的实施情况进行检查。各级涉农行政执法机关在自觉接受本级人大及其常委会监督、群众监督、舆论监督和社会监督的同时，进一步加强和完善了行政复议等行政系统内部的层级监督和政纪、审计、财政等专项监督。一些地方和部门还认真研究、积极探索行政执法责任制和评议考核制，上级行政机关推动下级行政机关依法行使职权，不断加强农业行政执法监督，推动行政机关合法、公开、公正、高效执法。

三、农村法律服务网络基本形成，法律服务水平逐步提高

目前中国农村的法律服务机构主要有人民法庭、乡镇司法所、法律服务所、人民调解委员会等。这些机构共同承担着为农村群众提供法律服务的重任，已基本形成农村法律服务网络。经过三十几年的建设，这些机构不断建立健全，法律服务水平逐步提高，为维护农村社会稳定，保障农村改革发展，促进社会主义新农村建设作出了重要贡献。

在人民法庭方面，改革开放以来，人民法庭队伍和组织建设不断加强，法官司法能力和司法水平逐步提高，人民法庭和巡回审判点的设置日趋科学合理，人民法庭人员配备、职级待遇、经费和物质装备保障等进一步改善。截至2008年底，全国已设有人民法庭9874个。与此同时，人民法庭充分发挥审判前沿阵地的作用，切实维护和保障人民群众的合法权益，努力做好审判工作。一是完善人民法庭直接立案的工作机制，根据当地人口分布和案件数量，在人民法庭所在地之外设立固定收案点；二是落实当事人权利义务告知和诉讼风险提示制度，着力加强对贫困群众或文化水平较低的当事人的诉讼引导和帮助；三是坚持以做好巡回审判工作为重点，完善人民法庭巡回审理制度，结合本地区具体情况，因地制宜地开展巡回审判，不断提高巡回审理的效果和水平；四是对于人烟稀少、地域辽阔、交通不便的偏远农村，特别是少数民族地区，结合当地具体情况实行就地立案、就地审理、即时调解、适时宣判；五是改进人民法庭审判作风，注重审判文明，努力化解纷争，切实体现司法为民。

在乡镇司法所方面，中共十一届三中全会后，为适应农村改革发展和法制建设的需要，全国各乡镇先后设立了司法所，从而形成了从中央到基层政权多层次的司法行政机构系统。经过三十几年的建设，乡镇司法所工作取得显著成就。一是司法所经费保障水平稳步提高。截至2008年底，全国已有21个省（区、市）制定并下发了经费保障标准，把司法所公用经费和人员经费列入财政预算，为司法所有效履行职责、充分发挥职能作用提供了物质经费保障。全国纳入县区财政预算的司法所已有2.8万个，占司法所总数的69%。二是司法所组织和队伍建设得到切实加强。截至2008年底，全国已有司法所近4.1万个，其中正式列编所数39457个，占总数的97.2%。全国司法所工作人员总数为97514人，平均每所2.4人。其中司法行政编制51172人，占52.5%；地方行政编制29348人，占30.1%。与此同时，全国司法所工作人员的学历构成明显改善，文化素质进一步提高。截至2008年底，司法所具有大专以上文化程度的工作人员近7.6万余人，占总数的76.5%。三是司法所规范化管理水平明显提高。各级司法行政机关坚持建管并举，不断强化管理意识，严格实施科学管理，司法所规范化管理效能进一步增强，管理水平进一步提高。各地按照司法所规范化管理要求，普遍建立健全了学习培训、考核奖惩、目标责任、请示报告、内部管理、公开承诺、廉洁自律以及例会、统计、档案管理等制度；实现了办公室设置、工作制度、文件档案、办公设备、工作标牌的统一，规范了工作程序，提高了工作效能。四是司法所工作进一步活跃。据统计，2008年全国司法所参与调解疑难纠纷74.5万件，协助基层政府处理社会矛盾纠纷69.1万件，开展矛盾纠纷大排查45.5万次，制止群体性上访89572件，制止群体性械斗46022件。全年宣讲法律93.2万场次，受教育人数约2.48亿人次。参与基层统一组织的专项治理活动497963人次，有效发挥了司法所在化解民间纠纷，维护农村社会稳定中的作用。

在法律服务所方面，该机构自伴随农村经济体制改革成立以来，积极围绕当地党委、政府的中心工作，不断扩展法律服务领域，为各类经济组织和广大基层群众提供方便快捷的法律服务。一是为基层政府担任法律顾问。2008年全国乡镇法律服务所共协助基层人民政府制定规范性文件71712件；为基层人民政府依法行政提出司法建议143913条，其中被采纳116578条。二是大力开展为乡镇企业担任法律顾问工作，将法律服务推进到乡镇企业的管理中去。在法律顾问工作中，乡镇法律服务所积极帮助乡镇企业建立、健全合同管理制度；参加合同的谈判、草拟和审查工作；帮助企业建立各项生产规章制度；在职工中开展法制宣传教育，为企业发展横向经济联合搭桥引路、提供信息等，使企业走上依法经营的道路。三是为农民群众的经济活动提供法律保障。法律服务所面向农村、面向基层，为农村土地承包流转和对外经贸往来等生产经营活动提供法律服务，及时为贫困村民提供法律援助，维护了村民的合法权益。在经济改革大潮中应运而生的乡镇法律服务所，凭借自身的特点和优势，把司法行政工作延伸到基层，为促进乡镇市场经济发展，加强基层法制建设发挥了重要作用。

在调解委员会方面，该机构自20世纪80年代初逐步恢复后，人民调解工作的管理体制不断加强，法律地位不断提高。1982年机构改革中，司法部和各级司法行政机关都建立了管理人民调解工作的职能部门。同年11月司法部制定的《司法助理员工作暂行规定》，将管理辖区人民调解工作作为司法助理员的主要任务。至此，从中央到基层人民政府都设置了专门机构和专门人员，建立了完整的人民调解工作管理体制，加强了政府对人民调解工作的指导。1982年12月五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，规定村民委员会设人民调解委员会调解民间纠纷。将人民调解工作写入国家根本大法，是人民调解委员会法律地位进一步提高的重要标志，是人民调解工作发展的里程碑。1982年宪法颁布后，极大地鼓舞了调解人员，进一步推动了人民调解工作的发展。截至2008年底，全国60.1万个村委会绝大多数设立了人民调解等下属委员会。人民调解组织进一步健全，队伍素质进一步提高，人民调解与司法调解、行政调解相互衔接配合工作机制进一步完善，矛盾纠纷预防化解工作进一步加强。2009年乡镇一级调解并达成书面协议750多万件。

四、农村广大干部群众法律意识和法制观念普遍增强

从1985年起，全国人大常委会先后通过了五个在全民中普及法律知识的决定，并已连续实施了四个五年普法规划。农村地区在实施了四个五年普法规划后，广大干部群众的法律意识和法制观念普遍增强：依法办事的能力进一步提高；依法维护自身合法权益的能力不断增强；履行法律义务的自觉性不断提高；遇到问题找法、解决问题靠法的观念开始确立。目前正在开展的“五五”普法首次把农民作为法制宣传教育的重点对象，更是为提高农民群众的法律素质提供了难得的历史机遇。

为进一步深入开展农村法制宣传教育，各地区、各部门充分发挥自身优势，创造性地提出了多种为农民群众所喜闻乐见的方式方法，收到了良好的普法效果。在“五五”普法期间，北京市先后建立了4000多个社区（村）法律服务室，并为其配备了电视机、影视播放机等宣传设备，配发了法制宣传品，组织1000多名律师依托法律服务室开展普法宣传，使法律服务室成为法制宣传的重要阵地。四川省开展了“律师奉献进千村工程”活动，就农村土地承包经营、征地补偿等与农民生产、生活密切相关的问题提供免费法律服务。浙江省编制了普法（农村版）法制宣传挂图，全年共24期，免费发放至全省3.5万多个农村。

2008年农业部结合“法律进乡村”活动，组织编写了《农村政策法规读本》等普法读物，向广大农民群众宣传法律知识。地方各级农业部门也不断创新宣传方式，积极开展各类法制教育实践活动，取得明显成效。四川省开展“五级联动普法、依法治农为民”行动，组织各级农业执法、技术人员开展法律下乡进村，大力宣传与农业发展和农民权益密切相关的法律法规，接受群众法律咨询，受到广大群众的欢迎。浙江、河南、山东等地农业部门通过农业信息平台，向广大农户发送有关法律信息，收到了很好的效果。重庆、湖南等地农业部门深入开展“法律进农家”活动，以群众喜闻乐见的方式大力宣传农民专业合作社法等法律法规，提高农民依法维权能力。

“五五”普法坚持法制教育与法治实践相结合，促进全社会法治化管理水平不断提高。基层法治创建活动蓬勃发展，民主法治村、民主法治示范社区、依法行政示范窗口等创建活动广泛开展，促进了全社会法治化管理水平的提高。2009年全国有364个行政村被司法行政机关和民政部门表彰命名为第四批全国民主法治示范村。上述举措都有力地增强了农村广大干部群众的法律意识和法制观念。

作者：中国社会科学院当代中国研究所副研究员

责任编辑:惺睿