十二五规划与重庆行政管理体制创新

罗德刚

☆公共行政☆

十二五规划与重庆行政管理体制创新

罗德刚

一、十一五重庆行政管理体制创新的回顾

十一五期间，重庆行政管理体制不断创新。设立6大区域性中心城市，发展其余34个区县城市，建设100个中心镇，形成以主城区为依托布局合理的大中小城市网络，实现大城市带大农村。进一步转变政府职能，减少行政审批事项，减少行政事业性收费项目，充分发挥市场配置资源的作用；建立国有资产经营公司，实现政资分开；放权区县，以利统筹城乡和扩大开放。市、区县政府探索大部制，实现组织结构优化配置。开展“执政为民、服务发展”学习整改活动，开展“三项活动”，实行三项制度，干部精神振奋，风正劲足。实施“4小时重庆”、“8小时周边”，实行电子政务，开通政府视频会议系统，全市实现乡乡上宽带网，村村通电话、通公路、响广播，行政效率大幅提高。加大政务、厂务、村务公开力度，推行公共服务行业、公用事业单位政务公开，建立自主新闻发言人制度，市民代表可申请旁听人大常委会，“阳光重庆”周一至周五播出，政务公开进一步拓展。建立市、区县、乡镇、村社综合应急救援队伍，打黑与改革警务体制，政府社会管理职能明显增强。出台政府规章，实现行政决策、行政审批、行政执法三大管理规范化法制化。一半以上财政用于民生，出台并实施“民生十条”，走以民生为导向的经济社会发展新路，服务型政府建设跃上新台阶。加快事业单位改革步伐，发挥“八大投”作用，加速道路交通、城市建设等公益事业发展；加快部分科研机构和事业单位转企改制，组建文化集团，推动重庆文化大发展大繁荣。实施统筹城乡综合配套改革试验，户籍、就业、社会保障、基本公共服务、公共财政、服务型政府六大课题正在突破，“一圈两翼”互动经济平台、农民工、土地流转、行政体制四大重点领域改革和创新正在推进。交通、市场、园区、行政管理四大支撑体系建设，以及包括“五个重庆”、高效开明的行政管理体系、政风民风建设在内的综合环境建设健康推进，重庆已成为国家服务外包基地，加工贸易转移重点承接地，直航台湾口岸，两路寸滩、西永两个保税区设立，两江新区成立，我国内陆开放高地正在崛起。通过创新，重庆行政管理体制逐渐显出自身的优势和特点，体制的服务性、公正性、务实性、开放性、高效性开始显现，适应并有力地促进了重庆经济社会科学、健康、快速发展。重庆行政管理体制创新的经验是：高度重视，不失时机，持续推进，大胆创新；切实转变政府职能，充分发挥市场、社会和下级作用；创新行政运行机制，在提高行政效率，营造发展环境上下功夫；扎实推进服务型政府建设；实行行政首长负责制，对权力进行制约和监督；主动改革,中央支持。

二、进一步推进重庆行政管理创新的方向

重庆发展前景令人鼓舞。西部增长极、长江上游经济中心、国家五大中心城市、内陆开放高地、国家级交通枢纽五大国家级定位给重庆以很大发展空间。重庆市委三届八次会议确定的十二五期间四个具体目标使重庆在西部率先实现全面小康，缩小横比差距：GDP翻一番，达到1.5万亿元，相当于上海目前的体量。人均GDP翻一番，达到8000美元，相当于2008年北京的水平，重庆整体进入现代化阶段。城镇居民人均收入达31000元，由低于全国平均水平变为超过全国平均水平。农村居民人均纯收入基本翻一番，达10000元左右，由低于全国平均水平400元变为超过全国平均水平1800元。但是，重庆十二五期间最难的是城乡统筹、全面小康。缩小贫富差距、城乡差距、一圈两翼差距成为城乡统筹、全面小康的艰巨任务。社会管理和公共服务还比较薄弱;一些工作人员依法行政意识不强;一些领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重;一些领域腐败现象严重，这些全国普遍性问题在重庆也有不同程度表现。

中央十二五规划建议要求推进行政体制改革，加快建设法治政府和服务型政府。市委十二五规划建议也要求加快改革攻坚步伐，构建科学发展体制机制。根据中央精神和重庆实际，十二五期间进一步推进重庆行政管理创新的方向是：以民生为中心，建立与五大功能区相适应的行政管理体制和建设人民满意的服务型政府。

三、转变行政理念，探索以民生为中心的重庆公共管理新模式

公共管理的突出特征是以民生为中心，通过以政府为主导的多元合作，共同治理，去实现维护、增进、合理分配公共利益的目标。重庆走以民生为导向的经济社会发展新路子，要求转变经济发展方式，变过去主要依靠投资为消费、投资、出口协调拉动经济发展；通过改善民生来发展经济，社会成果由人民共享，把“蛋糕”分得公平合理，“蛋糕”就会做大做好；把缩小三个差距、实现共同富裕作为贯彻科学发展观和“314”总体部署“硬碰硬的任务”。这就为探索以民生为中心的重庆公共管理新模式奠定了坚实的理论基础。按照重庆十二五规划和经济工作会议的思路，当前就要坚定不移地推进“五个重庆”建设、“民生十条”和十二五规划的贯彻落实。

四、构建统筹城乡的行政体制

构建统筹城乡的行政体制是一项艰巨的制度创新任务。第一，进一步转变政府职能，政府各部门都要强化统筹城乡的突出任务。政府的经济调节要促进城乡三个产业协调发展，促进一圈支持两翼、一圈两翼协调互动发展，促进两翼农户万元增收；市场监管要打破城乡市场分割,充分培育农村市场，进一步发展要素市场；社会管理要协调城乡就业、社会保障、收入分配、生态环境建设；公共服务要逐步实现城乡教、科、文、卫、基础设施等基本公共服务均等化。第二，实行强区县战略。纵向上，区县是统筹城乡的关键环节。要科学划分层级职能，市级部门重在组织协调，区县政府重在管理服务。属于管理服务的职能，尽可能放到区县去，增强区县统筹城乡的权责。区县也要加强自身建设，增强统筹和治理能力。第三，将纵向分权与横向权力结构调整结合。横向上，党委要充分调动人大、政府、政协、司法机关、人民团体和社会各方面积极性。这方面，市级做了表率，人大代表在行动，政协委员在助推，市团委、妇联关爱农村留守儿童行动等。第四，以市场化手段大力推进工业化、农业产业化、发展第三产业，解决农民工户籍、住房和就业问题。户籍、住房和就业问题是紧密相联的。只有切实推进了工业化、农业产业化、发展了第三产业，解决了就业和住房问题，户籍问题就可迎刃而解。推进区县和乡镇工业化、农业产业化、发展第三产业，市级部门要全力支持，多方联手。第五，行政体制逐步并轨。鼓励创造条件县改区，乡镇改街道，村委会改居委会。第六，健全公共财政体制。调整税收收入比例，增加区县财政的控制能力,加大对农村公共服务的投入；厉行勤俭行政,降低行政成本；调整财政支出结构和范围,不断提高公共财政用于民生的比例。

五、加快建立政府与社会共同治理多方参与的公共服务体系

当前公共服务的主要矛盾是总量不足、质量不高、供给不均。这就需要加快建立政府与社会共同治理多方参与的公共服务体系。这个体糸包括：(1)政府。负有无条件提供核心公共产品，组织社会力量共同提供非核心公共产品，组织建立健全公共服务体系的责任。政府要强化、发展社会管理和公共服务职能，首要任务是逐步废除城乡“两套政策、两种标准”的旧体制，提供尽快实现基础设施、社会保障、教育、文化、医疗卫生、公共资源、住房城乡一体化的公共政策。(2)市场。要打破部门垄断、行业垄断、资源垄断，降低市场准入门槛，增加城乡公共服务的供给主体,形成平等的竞争服务格局，通过市场化途径提供公共服务。(3)非政府组织。要培育、发展、规范包括行业协会、商会、农村专业合作社在内的各种非政府组织，通过社会化途径提供公共服务。(4)自治组织。政府要进一步下放权力给自治组织,增强村(居)委会在养老、扶幼、文化、卫生等方面的公共服务能力。(5)公共部门。政府要力促所有公共部门实行社会服务承诺制，公开向社会承诺服务标准,提高公共部门的服务质量和水平。(6)“窗口”机构。要实现“窗口”机构服务与管理规范化,尊重人民群众主人地位，禁绝“三乱”、“三难”进现象。(7)镇街等基层组织。要突出服务职能,面对企业、社会和公众提供优质的公共服务。

六、加强政府自身建设

笫一，深化法治政府建设。要充分发展基层民主和党内民主,畅通民情,回应社会。要加快地方性规章的废、改、立进程。重庆城乡统筹试验和建设内陆开放高地，有许多新事物需要立法予以保护。运用多种形式保证公众参与立法、公共政策制定和重大决策过程。推进文化、农业和城市管理等领域综合执法，避免多重执法、多头执法、执法扰民，实现执法服务。笫二，深化责任政府建设。重庆在全国较早实行行政首长问责制，责任政府建设有良好基础。要健全岗位责任制和机关责任制,实现权责法定。提高政府执行力、公信力,增强理解方针政策的能力、理论与实践结合的能力，实现决策科学、执行顺畅、监督有力、领导有方。强化人大对政府的政治问责,媒体、公众对官员的道德问责，强化人民对公共权力的制约力度。第三，深化廉洁政府建设。为强化监督实效,选择在某些领域探索由体内监督走向体内外监督相结合的新体制。选点试行财产申报与公开制度,从制度层面防止腐败发生。扩大政务公开范围,实行区县及基层党务、权力运行公开，实行公共服务部门政务公开。第四，深化效能政府建设。改进政府绩效评估,在科学发展观指导下，以民生为中心，调整政府绩效评估指标；社会、企业和公众等服务对象参与考评。提高政府工作的有序化规范化程度,提高政府整体功能发挥程度。加强公务员队伍建设，强化竞争淘汰机制,增强服务和实干意识。

作者：重庆市人民政府参事,重庆行政学院教授

责任编辑：宋英俊