农民工平等就业权实现的制度保障

□ 李爱红

农民工平等就业权实现的制度保障

□ 李爱红

推进城乡统筹发展，保障农民工进城稳定就业是关键，但农民工进城就业要受到现行户籍制度、就业选择与劳动用工制度等制约。从现实来看，要实现农民工的平等就业权，就要大胆从制度层面创新，推进改革，打破现行制度的限制，尽快制定与完善有利于农民工平等就业的制度，为农民工进城就业创造良好的制度环境。

一、城乡统筹的新型户籍管理制度

由于金融危机，农民工群体遭遇了强大的失业冲击。由于他们仍然被排除在城市体制之外，他们只能返乡，而这个体制就是“户籍制度”。城乡户籍上的差别，导致农民工在城市社会得不到太多的认可，无法分享城镇资源和公共物品，没有可供其长远可持续发展的制度，比如城市没有将他们纳入失业保险、最低生活保障等福利里面，由于不断流动，也导致就业培训缺位等。而且，这一制度也是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。

户籍制度从原来的意义上讲，应该是用来登记人口基本信息，以确认公民身份、掌握人口统计数据，为国家社会管理提供重要依据的管理规则。但是我国的户籍管理制度已被异化，已不再是户口制度本身，实际上还包含了一系列城市偏向型的福利制度。这些制度包括就业安置制度、义务教育制度、公费医疗制度、各种保险制度等等。

城乡分割的户籍制度的本质就是限制人口在城乡之间的自由流动，这种制度安排对农村劳动力的歧视和不公平也是非常明显的。例如，把农村劳动力进城务工叫做“农民工”，造成劳动力身份上的不平等；没有城市居民身份，不能在劳动力市场上平等地与城里人竞争，不能享受公平的就业待遇。

实际上，伴随着改革开放的推进，我国城乡分割的户籍管理出现了明显的松动，户籍制度的改革也在逐步展开。但令人遗憾的是，这种户籍管理制度的改革是不彻底的，一些根本的制度约束，如农村人口和城市人口享受同等的公民福利权利等核心问题，并没有得到根本解决。

进入新世纪以来，我国一些省市先后开始进行取消农业户口和非农业户口，统一为“居民户口”的改革。例如，江苏省从2003年开始，在全省范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口等户口性质，按照实际居住地登记户口，统称“居民户口”。但是，原各类户口依法享有的政策原则上不变。2007年，云南省改革现行户籍管理制度，取消非农业人口、农业人口的“二元制”户籍登记管理模式，实行“一元制”的户籍登记管理模式。到2007年，全国已有12个省、自治区、直辖市、相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为“居民户口”。

从表面上看，取消“农业户口”和“非农业户口”，似乎改革的力度很大。但是，如果仔细观察，取消两类户口统一为“居民户口”的背后，户籍制度改革的进程则远没有我们想像的那么乐观。

在已经取消了“农业户口”和“非农业户口”划分，并在名义上建立了城乡统一的户口登记制度的省区市中，改革通常仅仅是户口名称的改变，配套政策并没有跟进，养老、医疗和低保等方面的福利待遇基本上没有落实。加上一些农民落户城镇后，原来的一些在农村的福利会马上失去，或者能够保留几年，但之后将失去，使得小城镇户口的吸收力更加下降。例如，在河南省鹤壁市，农民将农业户口换为城市户口后，不能再享受两免一补等优惠政策。从医保方面看，将户口迁入城市后，允许5年内继续享受农村合作医疗，由城市卫生部门指定卫生医疗点就医，但暂时不能享受城市医保。因此，农民换户口的积极性并不高。有些地方一些农转非的群众由于未能享受城市福利待遇，反而失去了农村的退耕还林、两免一补等待遇，甚至要求转回农业户口。

重庆市自2006年以来，针对农村居民和农民工进城问题进行了系列改革，放宽了农村居民和农民工迁移进城的准入条件。以渝中区为例，农民工进城具备高中以上文化程度和人均购房30平米以上即可迁入户口，但经过调研发现，按照现行的户籍管理制度，绝大多数农民工还不可能转化为真正的城市居民。同时，惠农政策的实施在一定程度上提高了农民保留农村户口的积极性。因此，户籍制度进行配套制度改革已势在必行。

户籍制度改革实际上是一个市场发育的过程。户口的“含金量”越小，获得公共资源的社会化程度越高，户籍制度改革就越容易，反之则相反。因此，进一步改革户籍制度，创造劳动力自由流动的制度条件，实现农民工的平等就业权，需要在相关领域进行充分的改革，户籍制度改革要从多方面入手。

首先，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的寻租动机，将其还原于资源的重新配置过程。在户口具有“含金量”的情况下推动劳动力流动，劳动力流动不再是纯粹的资源重新配置过程，而含有寻租的动机。因而导致劳动力流动的动机超过劳动力在城乡之间、地区之间和部门之间配置的实际需要，在一定程度上诱导出无序和拥挤。我们改革户籍制度，是想形成一种劳动力在城乡之间、地区之间自由流动的局面。所谓的劳动力自由流动，是指农村人口迁移到城市后，在就业、社会保障、获得公共服务等方面能够享受与城市本地居民同样的权利，一切需要的资源都可以通过平等地与城市本地居民竞争得到，而不是依靠户口所给予的“身份”得到。因此，先消除户口“含金量”可以将改革简化，而且目标更加明确。

其次，通过配套改革创造均衡迁移的条件，即降低既得利益集团的抵制动机，从而减轻改革的震荡。城市居民和城市政府担心福利流失，因而采取排斥外地迁移人口的态度。只有通过配套改革消除这种既得利益的抵制，才可能把改革操作成一个风险最小、收益最大的过程。例如，通过改善劳动力市场条件创造更多的就业机会，就是一个减轻震荡的途径。因此，剥离掉附着在户口上的“福利”，降低甚至完全去除户口的“含金量”，城市政府就不会再把外来农村劳动力看做“洪水猛兽”，对其加以阻拦和限制，劳动力的自由流动也就能够自然而然地实现。

最后，从制度起源上看，户籍制度是与其他一系列政策协同发挥作用的。因此，为了保持制度之间的相互适应性和兼容性，改革也必然是一揽子的配套过程，把那些将户籍制度变为城乡分割手段的配套政策，首先与户口剥离开，进而彻底给予改革，就把户籍制度变为仅仅是一种人口登记制度，使户籍制度行使通常意义上的基本职能，而不是用于识别“身份”，实际上这正是我国户籍制度改革的目标。实现了这个目标，使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，就能够结束目前城乡之间的分割状态，使劳动力能够自由流动，进而实现农民工的平等就业权。

二、平等的就业服务制度

在户籍制度和与就业相连的就业制度作用下，城市管理部门制定了对于农民工职业进入的种种限制，加上农民工自身素质普遍比城市居民偏低的现实，使农民工被排斥到了次属劳动力市场上，从事一些劳动强度大、工作环境差、工资待遇低的职业并遭受到与正式工人相比 “同工不能同酬，同工不能同时，同工不能同权”的歧视性待遇。针对这种情况，政府应实施积极的就业政策，对农民工给予特殊的就业援助，统一城乡就业政策，消除农民工进入城市的体制和政策障碍，在就业政策、就业服务上使进城农民工享受与城镇劳动者同等的待遇。

其一，建立城乡统一的劳动力市场。建立允许包括农民工在内的劳动力自由流动、自由就业的长效机制；

其二，消除就业歧视，农民工群体应与城市居民具有平等的就业权，包括就业机会、就业服务、就业指导等。主要体现在以下几个方面：

1.统一农民工就业管理。改革城乡分割的就业管理体制，改变多头管理的局面，加大财政投入，集中政府分散的就业扶持经费、发挥其最大效应。并且健全“培训-就业-维权”三位一体的工作模式，其它相关部门密切配合、协助，消除部门利益之争，切实解决农民工问题。

2.建立统一的劳动力市场。消除劳动力市场分割局面，认真构建劳动力统一市场，所有的劳动力市场对农民工免费开放，农民工只要凭身份证就可以进入任何一家劳动力市场。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对进城农民工和城镇居民一视同仁，不得以城乡身份设置门槛。

3.建立广覆盖的信息公开制度。信息流通不畅已成为制约农民工就业的一个瓶颈，各级劳动力市场信息中心、职业培训机构以及正规的职业中介机构应当建立统一的信息网络以减少信息不对称的负作用；建立覆盖农民工的就业信息服务系统，构建劳动力供需信息公共网络，统一集中各职业介绍机构的就业信息，完善信息发布渠道，不仅要在劳动力市场和互联网上公布，而且要在报刊等媒体上公布，还可以发送各种宣传资料，使农民工普遍能够获取可靠、有效、优质的就业信息。

4.建立一视同仁的就业服务制度。构建以区县级职业介绍机构为主，覆盖乡（镇）、村的三级职业介绍服务网络，扶持发展为农民工提供专门化服务的非营利组织，现有的所有合法职业介绍机构都应当为农民工提供就业服务，且必须依照规定对包括农民工在内的所有求职者一视同仁提供就业服务。

据了解，因金融危机，自2008年下半年大批农民工陆续返乡以来，重庆市劳动就业部门积极应对，率先建立了回流返乡农民工统计监测制度，对农民工进行失业登记；多种形式举办 “返乡民工专场招聘会”；积极开展对进城创业农民工小额贷款工作，2010年共为111位创业农民工发放小额贷款548万元。

5.建立平等的就业激励制度。鼓励用人单位招用农民工，根据招用农民工的人数给予融资担保和一定数额的税收减免；采取补贴或奖励等办法鼓励公共职业介绍机构对农民工免费提供职业介绍服务；鼓励农民工自谋职业或回乡创业，对农民工从事个体经营的，给予定额的税收减免，免缴登记类、证照类和管理类的各项行政事业性收费，自筹资金不足的，还提供小额担保贷款与贴息。

三、完善的劳动合同制度

2007年被称之为劳动立法年。一年之中，劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法和职工带薪年休假条例相继出台，内容分别涉及劳动合同、就业、劳动争议处理和劳动标准等劳动保障工作的重要领域。“三法一条例”的颁布实施，在我国劳动法制建设史上具有里程碑意义，标志着我国的劳动立法进入了一个新阶段。

在这三部法中，其中劳动合同法从劳动者的权益出发，针对实践中侵犯劳动者权益的情况，分别作了相应的规制。劳动者特别是农民工，更应以法律为武器，通过运用劳动合同法等相关法律，保护自己的合法权益。

完善劳动合同制度，首先应加强对用人单位劳动用工的指导和管理。指导用人单位依法与劳动者签订劳动合同并建立职工名册。引导用人单位认真检查本单位的各项规章制度是否符合劳动法律法规的规定，违法的必须立即纠正，以确保劳动合同法的实施。密切关注和预防个别用人单位突击裁员动向，要求用人单位规模裁员必须严格按规定履行报告程序。对用人单位为了规避法律，实施违法裁员的行为，要坚决依法予以纠正和处理。

所有用人单位也必须依照法定程序直接与农民工本人订立并履行劳动合同，不得以劳务派遣合同、集体合同或与包工头的合同代替与农民工个人的劳动合同；明确与之建立了劳动关系的农民工也是用人单位的职工，实行同工同酬，必须将农民工工资按月足额直接发放到农民工本人。政府有责任督促用人单位或雇主与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，确保雇主与农民工的劳动关系规范化，并在规范化的基础上实现农民工劳动就业岗位的相对稳定，这是维护农民工平等就业权实现的基石。同时，要强化工会的维权作用，积极推进集体劳动合同的签订，只有让农民工融入劳动者群体之中，其个人权益才能在转变为群体利益的条件下得到更好地维护。

同时，进一步加大劳动保障监察执法和劳动争议处理力度，切实维护劳动者合法权益。密切关注劳动合同法实施后可能出现的劳动合同纠纷的新情况、新变化，加强对用人单位劳动用工情况的日常巡视检查，进一步畅通投诉举报渠道，认真受理和及时查处群众举报投诉案件，并及时、公正处理劳动争议，依法查处违反劳动保障法律法规的行为，切实维护劳动者合法权益。

四、开放的就业培训制度

统筹城乡发展不可避免的问题——农民失去土地，统筹城乡发展的核心问题是要使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有各个方面平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件，也就是“农民变市民”。

2007年9月20日，国务院正式批准实施《重庆市城乡总体规划（2007-2020年）》，到2020年，重庆市的城镇化率将达到70%，也就是说重庆市未来的城镇化率比当前将提高25个百分点，有800万左右的农村人口向城镇转移，这就意味着将产生800万失地农民。如果扣除儿童和老人等没有城市就业能力的农村居民，按50%的就业劳动力计算，那么，未来重庆的城市体系将需要为近400万失地农民解决就业问题，而解决他们就业问题的当务之急，就是要对他们进行就业培训。

调查显示，重庆市农村人口和劳动力受教育程度偏低，在重庆市农村劳动力中，文盲、半文盲占7.5%，小学文化的占42.88%，初中文化的占37.40%，高中和高中以上文化的占 4.98%，农村劳动力适龄人口平均受教育年限为6.9年，略高于小学水平。

市场对招聘农民工的岗位也做了调查，85%以上岗位要求具有初中以上文化，其中25%要求具有高中以上文化程度；56%以上的岗位要求达到初级工以上水平，近60%的岗位需要熟练工人。

这是重庆市用工市场对农民工文化素质和技能的要求，在沿海城市，这一要求会更高。而从重庆市就业局了解到的数据就比较令人 “尴尬”了：截至2008年底，全市778万农民工中，678万只有初中以下文化，占87%，而受过各种培训的仅有174万人，占总数的22%左右，其中持有技能资格证的并不多。当前，提升农民工素质和就业能力，只有一条路：对口培训。

政府是农民工就业培训工作的领导者、组织者和推动者。在就业培训问题的解决上需要政府发挥看得见的手的作用。无论是从资金的投入上，各种设施的建设上，还是政策制度的建立上以及社会其他力量的调动上，都要依靠政府这个强大的力量来实行。

培训要以满足市场需求为导向，解决就业为宗旨。以重庆市为例，从未来的发展看，重庆市将成为中国西部地区最大的综合交通运输枢纽。随着交通运输业的发展，交通网络和枢纽的形成，重庆将会成为资金流、物资流、劳动流、信息流的重要集聚中心和辐射中心。从产业结构的构成看，重庆市2006年国民生产总值为3486.2亿元，第一产业产出的比重为12.3%，第二产业产出的比重为43%，第三产业的产出比重约为45%左右。与世界平均水平相比，重庆市第三产业的比重约低20个百分点左右，也就是说，重庆市产业结构的演进中，第三产业的发展有巨大的潜力。而重庆交通运输业的发展和综合交通运输枢纽的形成将为第三产业的发展创造必要的外部条件。2006年，重庆市第三产业的就业人数为520.66万人，第二产业的就业人数为308.2万人。如果按照2006年的劳动生产率，重庆市未来的第三产业和第二产业只要能在14年内翻一番，就能提供800万个就业岗位。当然，由于劳动生产率的进步，未来所提供的劳动力就业机会会少于800万个。但即便如此，也能为城乡统筹中的几百万失地农民提供更大的发展空间和机会。而这些失地农民进入城市的第二、第三产业，不仅在于城市产业的发展能否为他们提供机会，而且更在于这些失地农民是否具有进入城市第二、第三产业所具备的专门技能和知识。因此，基于以上对重庆市经济发展情形和产业结构演进趋势的分析，对失地农民的就业培训的导向应定位于第二、第三产业的培训，其中要特别关注的是对他们进行第三产业中现代服务业的技能培训。

五、“分层”化的社会保障制度

目前，我国农民工至少可以分为三大类：第一类是已经市民化的农民工，在城市里面已经工作多年，也有稳定的职业和住所，他们的生活风险和工作风险实际上跟市民没有太大的差别，他们对社会保障的需求也没有太大的区别。第二类即还是农民的农民工，就是农闲的时候出来打工，目的不是要变成市民，让他们参加养老保险等的成本非常大，会遭到他们的反对。第三类是流动性质的农民工，他们既没有市民化又不是单纯的农民，处于非稳定状态。

上述三个类别的农民工，对社会保障的需求并不是一样的，也很难用一个统一的制度来解决这个问题。因此，一元化的制度安排，可以作为我国社会保障制度未来的发展目标，但现阶段将多元化制度安排作为过渡显然是必要的。

当前，应从农民工的实际情况出发，建立宏观上归农村社会保障体系管理，微观上又有针对性的农民工社会保障制度；从解决农民工迫切需要的工伤、医疗、养老等基本保险项目出发，以建立基本的最低生活保障为突破口，为农民工提供多层次分类保障的社会保障制度。

据重庆市人大的调查，重庆参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人，占在重庆市内就业农民工总数的1.7%左右。地处三峡库区的云阳县参加职工养老保险的农民工仅有300人，占农民工总数的0.94%。目前，重庆市绝大部分建筑、化工和装备制造企业均未为农民工办理养老保险，仅有少数民营企业为单位中担任重要职务的农民工或业务骨干购买了养老保险。在接受调查的人员中，参加社会养老保险的仅8.2%。而且他们中83.2%的人不愿参加社保，88.2%的企业主也不愿为他们缴纳保险费。有关部门分析指出，由于过去缺乏农民工参加养老保险的强制性规定，企业往往为了降低成本，不愿为农民工投保。加上农民工流动性强，社保金不能随人转移，而且退保手续复杂、等待时间漫长等等，这些因素都削弱了农民工参保的积极性。

目前政府已经认识到了农民工社会保障问题的重要性，各级政府在政策和实践上都采取了一定的措施。比如，重庆市政府就已经相继出台了许多保护农民工社会保障权益的政策。《重庆市农民工养老保险试行办法》和《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法》分别从2007年7月1日和10月1日起实施。来自重庆市劳动和社会保障局的消息称，重庆市将按照“工伤保险优先，大病医疗保险随后，养老保险分类分层设计”的思路，为农民工量身定做社会保险。今后，社会保险账户会跟随农民工随意流动，农民工只要参保，无论走到哪里都可以享受社会保险。企业应当主动承担农民工社会保障的缴费义务，农民工个人作为低收入群体承担社会保险的缴费责任应该维持适度。政府、企业、个人、社会各界共同担当社会保障的责任主体，并分担相应的责任，这是确保国家社会保障制度健康、持续发展的必要且可靠的保障。

目前，重庆市农民工养老保险和大病医疗保险的参保人数已达到30.61万人和12.69万人。重庆市不仅在全国率先建立起农民工养老和大病保险，还探索出农民工养老保险的双轨制度，即按农民工自愿选择原则，可投保农民工养老险，也可按城镇居民养老险标准投保，享受城镇居民的待遇。

作者单位：中共重庆市委党校法学教研部

责任编辑：宋英俊