公共安全信息公开制度及其机制构建

□简敏袁强

公共安全信息公开制度及其机制构建

□简敏袁强

信息公开、透明是民主法治社会最基本的要求。当今人类社会已经进入一个以生产、分配风险为核心的社会。转型时期的中国，面临诸多不稳定因素，各种公共安全事件频发。公共安全信息公开在公共安全管理中起着至关重要的作用。由于缺乏相应的制度机制，我国公共安全信息公开步履蹒跚，构建完善的公共安全信息公开机制迫在眉睫。

一、公共安全信息公开的类型与价值冲突

（一）公共安全信息的类型划分

公共安全信息是指政府在公共安全管理过程中掌握和获取的有关公共安全事件的一切信息。依据不同的角度，可将公共安全信息做如下分：

1.正面信息与负面信息。正面信息包括：公共安全事件本身的信息、政府应对公共安全事件的政策、措施、结果和与公共安全事件相关的解释性和预测性知识等。负面信息首先表现为政府对公共安全事件的否认、掩饰、漠视、转移而产生的信息；其次是对公共安全事件本身信息的曲解而产生的信息。

2.识别信息与应对信息。识别信息指人们借以识别公共安全事件性质和公共安全事件现实状况的信息。如地震发生的时间、地点、震级、震中、波及范围等。应对信息指人们借以采取适当行动应对公共安全事件从而减少或避免损失的信息，包括应对公共安全事件的措施、方案等。

3.可公开的信息与不可公开的信息。并非所有政府在公共安全管理过程中获取的信息都能对外公开。可公开的信息不能涉及个人隐私、商业秘密和国家机密，不能有违公共道德和公共利益。学界对公共安全事件中遇难者的名单是否应该对外公布存在争论，有人认为公布名单会对遇难者及其亲属的隐私造成损害，并带来难以预料的后果。笔者认为，公共安全事件中，公布名单是对生命和公众知情权的尊重，不会带来所谓的后果。公开名单有助于验证相关信息的准确性，有助于揭露事件背后的真相，有助于公众掌握实情和追究责任。

（二）公共安全信息公开的价值冲突

自法国政治思想家博丹提出主权理论以来，国家主权的基本范畴就处于不断的充实之中。如今，主权的范围已从领土、领海和领空，扩展到虚拟的信息领域。从政治学的角度来看，信息主权是一个国家允许或禁止信息在其管辖的领域内自由流动的最高权威。人的生存离不开各种信息，信息是维持生存的必要条件，因而，信息自由权是一项基本人权，是公民自由接受和传递信息的权利。以赛亚·柏林“两种自由”的分类来看，信息自由不但是“免于他人干涉或强制的”也是“要积极获得”的。网络上的信息泥沙俱下，良莠不齐，各种有害信息充斥其中，依法对互联网上的信息进行监管是一个国家信息主权的体现。特别是在某些敏感时期 （如发生重大公共安全事件），依法加强信息监管尤为重要。然而，这种正常合理的行为在某些西方国家看来却是在侵犯人权。近年来，以美国为首的西方国家热衷于鼓吹“网络信息自由”，以“开放互联网”，“信息自由”为口实对他国的网络信息监管措施横加指责。就其实质来看这与其叫嚣多年的所谓“人权高于主权”的强权逻辑如出一辙。不得不承认，信息时代为某些国家推行霸权主义和强权政治提供了有利条件。利用在信息领域和网络技术上的优势对他国实施政治和思想渗透，使这些国家的政治制度、意识形态、价值观念、思想文化和生活方式受到严重冲击，威胁着这些国家的政治和文化主权，这种威胁比殖民时代的军事入侵更具渗透力，更具支配力。他们以信息自由权为幌子，随意指责别国侵犯了公民获取、发布、传递信息的自由权，干涉别国内政，践踏别国主权。事实上，维护国家信息主权与保护公民信息自由权不存在冲突。自由是有限度和有条件的。行使信息自由权以不对信息主权造成损害为前提，国家应在确保信息主权的前提下赋予公民尽可能广泛的信息自由权。但需注意的是，政府虽然可以对信息进行管制，但并不意味着就可以隐瞒信息、秘密行政，信息管制也应当是有限度和有条件的。

（三）公共安全信息公开的主体

随着新媒体的不断发展，越来越多有关公共安全事件的信息最先并非来源于政府的权威发布，而是来源于以网络、手机为代表的新媒体。政府信息发布的“迟缓“在让许多人感到不满的同时，也让一些人对政府的公共安全信息公开主体地位产生了质疑。政府在公共安全信息公开上的”迟缓”，有自身的原因，也有技术上的原因。随着通讯技术、网络技术和移动互联网技术的发展，任何一个人都是潜伏着的“新闻播报员”，都可以是信息的发布者。在这种情况下，有关公共安全事件的信息最先不来源于政府，而来源于新媒体也就合情合理了。此外，信息公开观念不强、官员媒介素养低、公开渠道不健全等也是导致“迟缓”的重要原因。笔者以为，尽管存在上述问题，但并不能否定政府作为公共安全信息公开主体的地位。公共安全信息公开不仅要做到迅速、实时，还要做到全面、准确和统一，并在此基础上实现对舆论的引导、谣言的阻断和公众的教育。公共安全信息公开是一个信息发布——传递——接收——反馈——再发布的过程，只有政府拥有足够的信息和资源来维持这一过程。

二、新媒体环境下的公共安全信息公开

科技的进步给媒体发展注入了新鲜活力。新媒体是基于数字技术，互联网技术和移动通讯技术而形成的媒体形态。如数字电视、手机报纸、手机短信、移动电视、IPTV、博客、微博等。目前，新媒体已超越传统媒体成为信息传播最重要的载体。

喻国明教授认为：“新媒体的迅速发展不仅弱化了政府对社会信息的控制力，而且使国家内政与外交的透明度越来越高，受到的牵制和约束也随之增大。新媒体打破了传统媒体的垄断性，信息传递和交流是完全自由和在相当程度上不受政府管理和控制的，同时也可以自由选择和吸纳，这使个人和非政府组织的影响力越来越大，政府对信息的控制力下降。”

（一）新媒体让公共安全信息传播更加迅速

新媒体条件下，公共安全事件中的当事人或目击者可以运用新媒体技术实现最快、最及时的信息传递。2009年2月9日晚20点27分，中央电视台新址在建附属文化中心大楼发生火灾。在附近围观的人群中，很多人拿出手机、相机，甚至摄像机对失火的大楼不停拍摄，不少人通过手机对家人和朋友进行“现场直播”，并不停地发送短信和彩信。火灾发生仅仅37分钟后，网络上就已经出现了大量有关火灾的图片和信息。

（二）新媒体已成为社会舆论最重要的策源地

近年来，许多公共安全事件的发生都与网络上高强度、高密度的舆论密不可分。一些在以前原本不可能转化为危及公共安全的事件借助网络、手机等新媒体在极短的时间内就能发酵成为引起全国，乃至世界关注的公共安全事件。当前，新媒体影响社会舆论主要有四种形式，一是网络跟帖；二是网络论坛；三是微博、博客等个人空间；四是即时通讯群。

（三）新媒体提高了公众的信息传播能力，推动了民间话语权的形成

进入新媒体时代，新媒体模糊了个人传播和大众传播的界限，突破了长久以来政府与公众之间信息不对称的状态，它“重构了既有的权力格局并营造出了新型的社会权力结构”，借助新媒体，任何人都能自由表达观点，形成属于自己的话语空间，为民间话语和官方话语的博弈提供了场域与条件。

但新媒体是一把双刃剑，它在使主流、权威信息得到迅速传播的同时，一些“杂音”也通过新媒体得到广泛传播。尤其是在公共安全事件中，这些“杂音”不仅带来了社会的动荡与恐慌，而且严重妨碍着政府的危机应对行为。新媒体的低门槛性、开放性与隐蔽性也给一些别有所图的人提供了社会动员的机会和场域，借助由各种“杂音”引发的社会舆论，一些组织和个人获得了全新的社会动员条件和机会。2011年8月，发生在英国的骚乱事件就是其中的典型。如今，如何对新媒体进行监管已成为世界各国面临的共同问题。

三、公共安全信息公开机制的构建路径

（一）树立正确的政府行政理念，善待、善用、善管媒体

1.树立以民为本的理念。当公共安全事件发生时，政府官员应学会由保自己的“乌纱帽”转变为保百姓的福祉，将人民群众的根本利益放在第一位。

2.形成正确的政绩观与稳定观。应认识到公共安全事件是社会发展过程中的常态，公共安全事件并不可怕，可怕的采取掩耳盗铃、自欺欺人的应对方式。公共安全事件的发生既是考验，也是机遇，处理的好何尝不是政绩？

3.树立坚定的法治观念，坚决依法办事，绝不能违背法律甚至凌驾法律。

在国外，媒体被视为“政府应对公共安全事件最好的朋友”，是政府的“黄金搭档”。媒体不只是宣传的工具，也不是官员的部下，更不是政府的敌人。要善待、善用媒体，与媒体保持积极接触，通过媒体及时回应社会关切。要善于同媒体打交道，不能见了记者就跑，见了镜头就躲。除此之外，还要善管媒体。要创新媒体监管方式，掌握管理的策略和技巧，当前，重中之重是要关注对互联网的管理。

（二）完善相关法律法规，实现公共安全信息公开法制化

1.尽快出台“政府信息公开法”。《政府信息公开条例》只是构建政府信息公开制度的过渡性规定，应早日出台 “政府信息公开法”，将信息公开是政府的法定义务以法律的形式明确规定，协调与其他法律的关系，减少法律适用中的矛盾。

2.制定统一的“紧急状态法”。宪法没有关于紧急状态制度的规定，有关紧急状态的立法非常零散，且对某些紧急状态重复立法，而对其他一些紧急状态却没有涉及。需制定统一的“紧急状态法”，对紧急状态的确认、宣布、应对措施、公民的义务和法律责任做出明确规定，规范政府在紧急状态下的信息公开行为。

3.尽快制定“新闻法”。将新闻媒体的监督权、审稿权、批评权、采访权、报道程序、方法以及侵权责任等予以明确。特别需要立法完善和保护新闻舆论的监督权和审稿权，以保障公众对政府信息的知情权和对行政机关及其公职人员的监督。将媒体的行为纳入法制化、规范化轨道。

4.完善相关配套法律制度。应在制定“政府信息公开法”的同时，完善有关个人隐私、商业秘密和国家秘密保护的立法，解决法律实践中的冲突与矛盾。此外，要进一步完善《气象条例》、《防汛条例》、《传染病防治法》、《防震减灾法》等应急法律法规中有关公共安全信息公开的规定，增强可操作性。

（三）构建信息共享平台，提高信息共享程度

根本上解决公共安全信息共享程度低的问题与彻底厘清条块关系密切相关。在现有体制下，短时间内解决这个问题难度较大。为改变上述状况，在技术条件上多下功夫是较为可取的选择。应建立一个上至国务院，下至地方各级政府的信息共享平台，政府及其各组成部门可以通过这个一体化信息平台来检索、查阅、或借阅诸如规章制度、发展规范、行业状况等有关资料，提供统计分析、对比分析、回归分析等有关的数据，为专家提供丰富的科学依据。同时，建立信息共享的协商机制，开展定期的信息共享讨论、协商，扩大信息共享面，加快信息共享速度，达到提高信息利用价值的目的。

（四）完善权利救济与责任追究机制

“有权利必有救济”，一项真实的权利必须要有完善的救济手段作依托。《政府信息公开条例》虽赋予了公众知情权，但缺少对救济程序的规定。2011年7月29日，最高人民法院下发了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，对可提起政府信息公开之诉的情形做了具体规定，为实现公众知情权提供了重要保障。当前，公共安全信息公开进展迟缓，问责不力是非常重要的原因。对不认真执行公共安全信息公开相关规定或在公共安全信息公开过程中弄虚作假、迟报、瞒报、漏报公共安全信息的人员，要严厉追究法律责任。

（五）整合信息载体，完善公开渠道

首先，进一步完善新闻发言人制度。一是要允许新闻发言人参与政府决策，使其掌握较为全面的信息，为充分履行职责创造条件；二是加强对新闻发言人的培训，提高新闻发言人的综合素质和与媒体沟通能力。其次，完善政府网站建设。一是要注重信息更新的频率，提高时效性。二是确保有充足的资源用于公共危机信息公开事务。三是整合相关信息，提升便民性。最后，合理运用政务微博。将政务微博作为在第一时间发布信息的首选；要有包容心，坦诚面对各种声音；在与公众互动时要保持真诚，有亲和力，注重互动的技巧和说话的方式、语气和用词，不说官话、套话，更不要使用外交辞令。

本文获得教育部人文社科规划基金项目(11YJA710017)、重庆市哲学社科规划项目（2010YBZZ07）、重庆市教委人文社科课题（2009JWSK007）项目支持。

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作者：简敏，西南政法大学政治学教授；袁强 西南政法大学硕士研究生

责任编辑：马 健