浅析呼包鄂城市群经济发展及其府际关系

郭燕芸，吴 涛

(1.内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010021;2.内蒙古农业大学 经济管理学院，内蒙古 呼和浩特 010018)

随着中央逐步向地方的权力下放，府际关系，尤其是地方政府间的府际关系，已经成为各国行政改革中广受关注的领域。20世纪80年代以来，伴随着全球经济市场化的发展趋势，府际关系作为上层建筑的重要组成部分，既受到政治制度和经济基础的制约，又受到地域特征的影响。改革开放后，工业化、城市化和信息网络化的快速发展，使中国逐步形成了若干城市群区域，并呈现出城市区域化、国际化的新趋势。城市群的出现，使地方政府间的府际关系发生了重大变化。尤其是西部大开发战略实施以来，国家大幅度增加了在水利、交通、能源等基础设施和生态建设方面的投资，西部地区经济增长明显加快。内蒙古GDP增长速度之快，已成为西部地区经济发展的新亮点，“内蒙古现象”便由此产生。在内蒙古自治区城市化持续、迅速发展的过程中，内蒙古中部地区的呼和浩特市、包头市和鄂尔多斯市(简称呼包鄂)构建的城市群的发展速度十分惊人，已成为自治区经济的发动机。相比于其他城市群的核心城市在其省内的地位来说，呼包鄂城市群对于内蒙古的意义是最为显著的，它的率先发展是内蒙古自治区快速发展的基础。因此，本文以呼包鄂城市群为实例，分析作为当代中国府际关系基本形态的城市群的经济发展及其地方政府间的府际关系，揭示城市群的经济发展不仅对府际关系的发展具有巨大的推动作用，而且是促进区域经济发展的一个重要因素。

一、府际关系的涵义及其基本模式

“府际关系”是指不同层级政府之间的关系网络，它作为现在政府体系的重要组成部分，不仅包括中央政府与地方政府之间的关系、地方政府之间的纵向关系和横向关系，还涉及政府内部不同权力机关间的分工关系网络。广泛来说，府际关系包括国内政府间的关系和主权国家政府间的关系。其中，国内政府间关系直接受到中央政府与地方政府间关系的影响，可以说，地方政府府际关系不仅反作用于国内政府间关系，而且对于区域经济发展起到了能动作用。各地区政府之间的府际关系由冷变热，由单一性向多样性的变迁，由垂直关系为主向横向关系为主的转变，反映了中国的改革、开放和发展。跨省区之间的府际关系，是建立在公平竞争、协调合作、互相支援和共同发展的基础上的，正确理顺中国各地区的地域特征和地区政府间的府际关系，对于缩小中国地区之间的差距和发展的不平衡性，实现中国的均衡发展，都有着重大的现实意义。

作为单一制国家，当代中国现行的府际关系模式是新中国成立之初为促进民族国家整合化、重建社会政治秩序和推动现代化的基本制度选择。随着改革开放和经济体制改革的深入，当代中国开始改革传统的中央全面集权体制，在从革命型体制转向治理型体制的过程中，建构中央选择性集权体制，并要在保障政府选择性集权的基础上，建立制度化的分权体制，其主体是地方政府间关系的核心。地方政府间关系包括纵向关系和横向关系两种。中国地方政府间纵向关系是实行中央集权制度，由于下级政府的权力来源于上级政府，地方政府间的纵向关系具有明显的隶属关系，是国家有目的的政治活动的产物和一种制度安排，也是一种纵向的利益关系，这种利益关系是府际关系的实质和真正内涵。地方政府之间的横向关系，主要表现为相互交流、竞争与合作的关系，包括同级地方政府间的平行关系和不同级别但又不隶属的地方政府间的斜向关系两种。由于中央政府向地方各级政府放权的过程中，形成了倾斜分权、纵向分权和经济分权，导致了地方政府之间不平等和不公正的竞争，扩大了东西部差距，压抑了中西部地区的积极性，出现了资源配置和流向不合理的现象。此间，长江三角洲城市群、京津冀城市群、珠江三角洲城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、成渝城市群，以及国家西部大开发政策和东北经济区振兴计划等，引导内蒙古实施了突出区域性发展的金三角战略措施。其中，呼、包、鄂三地依靠资源优势积极参与国际、国内的产业分工调整，经济发展迅速，实力较强，成为内蒙古的经济核心城市群。

二、呼包鄂城市群基本概况

(一)自然条件及区位优势

呼包鄂城市群位于内蒙古中部的土默川平原和鄂尔多斯高原上，是以首府呼和浩特市、草原钢城包头市和新型能源基地鄂尔多斯市东半部分为顶点，构成的一个资源丰富、社会经济发展条件优越的三角形区域。城市群总体地形特征为北靠大青山，东依蛮汉山，中部多山地和西部多高原，黄河冲积的平原地区地势略低。三市相互间距离不超过200公里，总面积2375万平方公里，占内蒙古全区总面积的11%;总人口653万，约占全区的27.3%;辖26个旗县区和107个建制镇，是内蒙古自治区经济最发达的地区，也是我国北方重要的产业密集区。整个城市群是沟通过华北、东北和西北经济的枢纽，距首都北京不到500公里，距天津出海口仅有600公里，毗邻俄罗斯和蒙古国，也是连接京津冀和欧亚大陆桥的重要节点。

呼和浩特市是内蒙古自治区的首府，内蒙古的政治中心，也是自治区最发达的城市之一。城市地貌特征是东北高、西南低，城镇分布以国道110、包兰铁路、呼准高速两侧及主要省道两侧为主。包头市是内蒙古最大的工业城市，也是中国最重要的稀土、钢铁、冶金、机械制造和军工基地。城市域北部为丘陵高原、中部为阴山山岳地带，南部为黄河北岸平原地带。鄂尔多斯市境内地下有储量丰厚的能源矿产资源，整个城市西、北、东三面被黄河环绕，市域北部为黄河冲积平原区;东部为丘陵沟壑区;中部有库布其、毛乌素沙区;西部为鄂尔多斯高原区;西南为草原区，与宁夏、陕西、山西省毗邻。

呼包鄂城市群拥有丰富的自然资源。煤炭保有储量1256.6亿吨，占全区的56%，已经发现的具有工业开采价值的重要矿产资源有12类35种，天然气储量约7000亿立方米，还拥有逾亿吨的稀土保有储量。黄河横贯城市群区域，过境里程830公里，为呼包鄂城市群的发展提供了有力的水资源保障。与其他西部城市群相比，自然条件和区位优势是呼包鄂城市群的最大优势之一。

(一)经济状况

呼包鄂城市群是内蒙古中部经济区的核心。近几年，内蒙古经济增长的速度逐年增高，呼包鄂城市群城市化水平也明显提高，经济增长势头更为迅猛。在全国200个城市中，呼包鄂城市群的综合“增长竞争力”排名第一。2007年，呼包鄂城市群的地区生产总值3527.05亿元，占全区的53.21%，增长率达30.1%，人均地区生产总值52806.41元，仅次于珠三角和长三角，财政总收入占全区财政总收入的51%。

2008年，全国经济生产总值约为251000亿元，内蒙古自治区生产总值为7043亿元，占全国经济总量的2.7%，呼包鄂城市群经济总量约为4700亿元，占自治区经济总量的66.7%，占全国的1.8%，比上年增长18.9%。其中，呼和浩特市的生产总值达到1316.37亿元，年均增长20.1%;包头市为1760亿元，年均增长22.9%;鄂多斯市为1603亿元，年均增长28.1%。呼包鄂三市人均生产总值为69454元(约为6.6万元)，高于全区平均水平1.16倍。全国城镇居民人均可支配收入为1.34万元，内蒙古自治区为1.47万元，而呼包鄂地区则约为2.4万元。呼包鄂地区农村居民人均纯收入为8200元，是全国农村居民收入指标的一倍，平均增长了12%。2009年，全区完成GDP约9700亿元，其中呼包鄂城市群合计为5720亿元，占全区GDP比重58.97%。

(三)产业概况

呼包鄂城市群是内蒙古自治区政治、经济、科技、教育、文化、艺术的中心地带。整个城市群区域创造了全区近一半的地区生产总值，集聚了区内一多半以上的工业固定资产和多半的科技人才，成为内蒙古乃至整个西部经济增长的“金三角”。城市群以资源吸引资本，资本撬动资源，从而带动整个地区经济的高速发展。三市各有自己的资源和特色，互相渗透和影响，形成了密不可分的整体。呼和浩特市拥有六大主导产业集群，分别为乳液、电子信息、电力、医药发酵、冶金化工和机电装备，同时，呼和浩特建成了以乳产业、羊绒产业为重点的特色农畜产品生产加工、火力发电和生物发酵三个在国内同类地区中最大的产业基地和自治区最大的信息产业基地。包头市工业经济的主导力量是以钢铁、铝、铜为主的金属冶炼加工业，以稀土、制药、电子信息制造业为重点的高新技术产业和以运输机械、工程机械、机电装备等为重点的机械装备制造业。鄂尔多斯市通过大基地、大产业、大集团延长产业链，实现了煤炭深加工。在发挥各自都市圈人口聚集、教育机构健全集中和产业聚集优势的同时，城市群承接国内外的产业转移，加快发展以商贸物流、金融、信息服务和旅游等产业，有效提高了非资源性产业比重，构筑起多元化支撑的产业体系。

三、呼包鄂城市群及其府际关系

城市群是指“在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市‘集合体’”。从公共行政关系的视角来看，当代中国的城市群府际关系存在的基本模式包括:跨省、市(直辖市)不同行政等级城市组成的城市群府际关系，例如长江三角洲城市群;跨省不同行政等级城市组成的城市群府际关系，比如海峡西岸经济区城市群;同一省内不同行政等级城市组成的城市群府际关系，例如珠江三角洲城市群等;以及同一省(区)相同行政等级城市组成的城市群府际关系模式，如长株潭城市群、中原城市群等。呼包鄂城市群主要包括呼和浩特、包头以及鄂尔多斯三个地级市，所以其府际关系应属于同一省(区)相同行政等级城市组成的城市群府际关系模式。

城市群作为一个较大的网络系统，其发展有赖于内部各个组成城市的资源，因而需要城市群内政府间关系的协调。从城市群的空间结构来看，呼包鄂城市群地处华北和西北经济圈、京津冀的结合区，其发育和成熟是社会经济集约化发展的产物，也是城镇密集区高层次演变的城市区域空间组织的形式。呼包鄂城市群的出现，使内蒙古自治区地方政府之间的关系也发生了重大变化，不但成为地方政府间府际关系的重要组成部分，也对于区域行政发展起了关键性的作用。随着国家大规模投资于能源和基础设施建设，资源开发主导型的迅速发展使呼包鄂的工业化加速发展。此时，三市的政府逐步认识到了城市经济在城市群发展中的决定性作用，所以把建设城市，扩容提质，打造城市品牌，营造良好的投资环境作为重要战略。

呼和浩特市的三版城市规划对日后打造呼包鄂城市群的结构布局起到了引导和控制作用。1979年一版规定，以新华广场为市中心的生活区，在城市外沿设东、西、南、西北四大工业区;东北和西北设两大仓储区。1999年二版规定，城市总体向南发展，适度向城区东西两翼扩展，突出城区的行政、商贸、金融、信息、科技、文化和教育功能。2000年后的三版规定，城市东部规划扩建如意开发区;市东南规划建设金桥开发区;市西北规划建设金海开发区，在城市南部规划建设蒙古风情园。由此可见，呼和浩特以“东优、西联、南拓、北控”的方针拉开了城市框架，形成组团式城市结构，各开发区互相连成一体，构成了城市扩展的重要驱动力和空间载体。

包头市所实施的是“一市二城”的布局结构，即在包头市旧城区西部建设新城区，以此来扩大城市框架结构，形成多中心、开敞式的城市群空间模式。同时，包头市政府适当调整城市布局，充分利用现有设施来强化主城区的核心地位，有重点地发展旗(县)政府所在地城镇和若干建制镇以便进一步形成职能分工明确的城镇网络。

鄂尔多斯市的中心城区东胜区水源较缺乏，而且周边多为丘陵沟壑地形，扩展开发成本相对较高，难以承载城市群的进一步发展和今后经济增长的需要。因此，2003年鄂尔多斯市政府做出了重点建设康巴什新区，构筑东胜、康巴什、阿镇“一市三区”的区域中心城市的决定。

呼包鄂城市群不仅注重自身城市空间发展，更关注城市群府际合作关系。由于呼和浩特、包头以及鄂尔多斯三个地级市所组成的城市群同属于内蒙古自治区，不存在跨省(区)现象，所以其政府间关系主要表现为平行的横向府际关系。正因如此，内蒙古党委、政府用鼓励和支持优势地区率先发展的思路，对呼包鄂进行个别指导，建立了一个“赛马式”的工作激励机制，提倡三市开展地区间发展竞赛活动，形成了三市经济、社会发展交替前行、轮流领先的良好发展态势，目的是促进呼包鄂城市群区域经济的整体发展。虽然受内蒙古自治区政府的统一领导使呼包鄂城市群相互协调较为容易，但是，行政干预的问题也比较容易出现。

四、呼包鄂城市群经济发展及其府际关系中不协调的表现

城市群内府际关系不同于一般政府间的关系，它有自己的独特性。由于呼包鄂城市群在结构状况、区位条件、经济基础设施、资源聚集等方面比其他区域有更大的优势，因而，其城市群内地方政府之间更容易相互影响。随着当代中国由计划经济体制向市场经济体制的转轨，地区发展模式也逐渐发生了变化。在计划经济体制下，地区发展主要依赖于中央政府计划的安排，地方利益相对弱化;但是在市场经济条件下，各地区拥有经济发展的投资权和决策权，为了尽快发展地方经济，地区之间展开了激烈的竞争。然而，政府竞争在促进地方发展的同时，也可能因为地方政府间利益不协调而导致区域整体的发展受阻。

(一)缺乏跨地方政府间的府际合作与利益协调机制

在城市群区域经济发展中，由于缺乏跨地方政府间的合作与利益协调机制，一些地方政府官员处理不好短期利益与长远发展的关系，最终导致地方政府间府际关系的恶性发展。目前由于呼包鄂城市群的经济发展规划处于起步阶段，很多政策仍需完善，所以城市群中各地方政府在争取政策、资源、基础设施、国家投资方面的竞争，可能会影响到区域的整体发展和府际关系的良好构建。

(二)城市群中跨地区的有公共物品供给不足

呼包鄂城市群是一个较大的区域经济共同体，其内部不同地方共享一种或几种资源，使得地区间的经济发展相互依存、紧密相连，特别是对于有利于协调其利益的跨地区公共物品和公共服务的供给更需要地方政府间的精诚合作才能实现。在呼包鄂城市群的区域经济发展过程中，至今缺乏统一完善的法律法规体系，导致跨地区公共物品供给不足和公共物品治理失灵。例如，由于鄂尔多斯市以及包头市土右旗的煤炭需要混合才能达到出售标准，致使G110国道土右旗段路面被大型运煤车严重破坏。此外，2010年2月鄂尔多斯市天然气管道发生破裂，引起包头市以及呼和浩特市部分地区天然气也相继断气。

五、呼包鄂城市群经济发展及其府际关系中不协调的原因分析

地方政府间横向关系的协调发展应该以实现双赢为最终目的，因此呼包鄂经济区内的地方政府之间应该选择合作而不是对抗。对于经济和社会发展中可能出现的问题，特别是在应对金融危机、重大灾难等不可抗拒因素时，呼包鄂三市地方政府间府际关系的协调性就表现得尤为突出。尽管在促进城市群区域一体化发展和加大对基础设施、城市改造、结构调整和环境保护等领域的投入力度上，三市政府的协作发挥了较大的作用，但是，在这种合作关系的过程中，由于地方政府作为各城市的利益主体，对自身利益的最大化十分关注，并且还受到“经济人”有限理性的影响，往往会出现利益不协调的情况。

其一，地方政府受“经济人”有限理性的影响，必然会导致追求自身利益“最大化”的行为。在市场经济体制下，地方分权势必会使地方政府成为相对独立的利益主体，并拥有自己独立的经济利益和行为目标。此外，地方分权也导致了地方政府管理权限和职能的扩张，使地方政府拥有了较大的资源配置权利，为地方政府对利益的追求变为现实提供了必要条件。这种追求本市利益最大化时的利益协调关系，实质上就是一种囚徒困境的博弈过程。在这个过程中，每一个群体的成员都要利用一项共有资源，如果这一资源没有排他性的所有权，各个成员单独行动，就会导致这一资源的过度使用。

其二，正当、适度的竞争会促进地方经济的发展，从而带动整个经济圈的各项经济指标，但是，当城市群中各地方政府在追求利益最大化的驱动下而进入其他的市场时，就会遇到极力抵制，这就滋生了地方保护主义，也极大地限制了城市群经济圈中地方政府之间的交流与合作。目前，我国在区域经济发展中存在着不少地方保护主义现象、要素市场分割现象和地区产业同构现象。虽然呼包鄂城市群是内蒙古经济发展的“金三角”，但是三市政府部门之间和大型产业之间并没有形成一个实质上的统一的经济区。三地之间缺乏相互信赖、相互支撑的理念，与周边其他盟市、省区在战略规划上也缺少市场化的定位及合作联盟，甚至为了服从行政区格、保护本区域的产业而排斥与外省市进行合作，这无疑对地方经济的发展起到了限制作用。例如，在发展物流合作上，鄂尔多斯市舍弃了与宁夏银川市鄂托克前旗的商业往来，与康巴什进行物流合作，从而制约了空间距离，影响了其物流的发展，也违背了经济规律和市场规则。

其三，呼包鄂城市群属于民族自治区域，经济体制改革以来，中央政府基本采取“一刀切”的做法出台新政策，使民族自治地方的很多优惠政策失去了作用，地方利益也在一定程度上受损。而与社会主义市场经济要素相适应的新型利益协调机制尚未建立起来，这势必会导致城市群中地方政府府际关系内部因为经济利益而引起的矛盾，难以实现城市群经济圈内部的经济与府际关系的协调发展。此外，少数民族区域的地区形象不利于外部要素进入内蒙古各地域，尤其是进入呼包鄂城市群进行发展。尽管呼包鄂城市群近年来在城市建设和经济发展上十分突出，但是外界对内蒙古的宣传始终保持在不发达时期，还有很多外部城市的百姓对内蒙古的印象也始终停留在发展落后、人民群众素质低、远离文明生活等。长期以来，封闭发展、自成体系的观念也就在少数民族区域形成并发展，这种观念不仅直接阻碍了城市间的多元发展，也导致了城市群政府间府际关系的有效合作。

六、完善呼包鄂城市群经济发展及其府际关系的路径

呼包鄂城市群是由利益并不完全一致的三个城市组成的一个有机整体区域，总体利益是各个局部利益的有机结合而不是简单相加，因此，总体利益得以实现并不代表各个城市所实现的局部利益都相同，相反，各城市的利益得以满足，也并不一定可以保证整体利益能够实现。

首先，强调内蒙古自治区政府的协调作用，充分发挥政府在区域治理中的主要作用，建立有效的利益协调机制，调节城市群内各城市政府间的利益关系，以推动府际合作关系。

强化内蒙古自治区政府的介入协调以及地方政府间的主动协调是因为自治区政府可以作为超脱于呼包鄂城市群中各地方政府间利益争端的公正裁判，在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与权威仲裁的作用。只有强化了自治区政府的协调作用，才能制定科学的区域发展战略和发展规划并有效组织实施，进而消除区域内的产业结构趋同。在呼包鄂城市群经济发展中，自治区政府应加强对区域内合作的规划、协调和引导，解决呼包鄂区域经济发展过程中相互关联的重大问题，此外，自治区政府要统一市场规则，创造公平、开放的投资环境，促进市场要素的自由流动和优化组合。

其次，颁布相关政策法规，用法律规范地方政府间的合作与竞争，为呼包鄂城市群府际合作关系提供良好的法制保障。

贸易环境和制度环境决定了城市群的经济增长，越是规范的市场环境就越能吸引资源，但这往往是城市群府际合作关系中最缺乏的法制保障。呼包鄂城市群政府间合作的政策法规比较薄弱，对于地方政府合作的问题，宪法和地方法也几乎是空白。因此，把呼包鄂城市群政府间合作与区域开发的优惠政策上升为法律，才能更好地维护地方政府间的适当竞争。

再次，充分发挥非政府组织的作用，规避政府间利益协调中存在的问题，建立有效的城市群公共治理组织，推动城市群政府间的深入合作。

非政府组织的参与，能规避政府间利益协调中存在的矛盾和问题。由于任期制等原因，地方政府通常追求短期利益，但政府组织则长期在本地区存在，因而会更多地关注本地区的长期的持续发展。非政府组织对地方政府的协调监督，会有效地减少地方政府之间的恶性竞争，有利于消除利益矛盾，使政府与市场、社会、企业、公民形成互动，建立多层次的交流机制。因此，政府、社会、企业以及公民的多元合作共治，已经成为当代中国重要的城市群公共治理模式。

最后，定期召开城市群区域工作会议，制定区域发展规划。突破资金、人才、技术、资产重组和物流等方面的障碍，以基础设施、市场秩序、信用信息、重大项目、金融市场和生态环境等为重点内容，加强呼包鄂城市群府际合作关系，全面推行城市群一体化进程。

城市群政府间合作的内容是多种多样的，根据呼包鄂三市的资源条件和工业化水平，遵循市场规律，鼓励并引导实现城市群基础设施一体化、产业一体化、市场一体化和生态环保一体化是非常有必要的。在一体化发展的进程中，要以交通、信息为先导，建设通信网络，增进城市群内各城市之间的联系。作为突破口的重大项目应该通过增加科技投入，降低消耗，延伸产业链，实施品牌战略，增强市场竞争力来实现建设。与此同时，完善金融市场建设并坚持可持续发展战略，这既可以使城市群保持经济的增长，又可以最大限度地控制污染，努力改善自然环境，保护自然资源。另外，呼包鄂城市群作为经济相对发达的地区，其地方政府还应该加大对社会事业及民生改善的投入力度，促进城乡居民消费、提高公共医疗卫生水平、健全社会保障体系等，为构建和谐社会创造有利条件。

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