地方政府投融资平台债务风险与防范的辨证思考

薛 菁

(1.中共福州市委党校，福建 福州 350014;2.上海财经大学，上海 200433)

所谓地方政府投融资平台，是指地方政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可达到融资标准的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等;必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，公司融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。从运作模式上看，其实质是以政府信用为依托，将商业银行的信贷资金或发行债券筹集的资金转化为投资项目的资本金，形成政府可控的脱离财政预算的基建资金。为应对国际金融危机带来的影响，2009年3月，中国人民银行与中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府设立合规的投融资平台，吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。从此地方政府投融资平台飞速发展，截止2010年末，地方政府融资平台贷款总额超14万亿元。这些资金有效地解决了地方政府财政资金不足的困境，对地方经济社会发展起到了推动作用。但随着地方政府投融资平台的发展，其潜在的财政风险也引起广泛关注，认为地方政府通过投融资平台公司将应由财政资金安排的投入转变为银行信贷资金的投入，这些信贷资金是需要还本付息的。资金的投资方向多为民生工程、新农村建设、节能环保项目等公益性基础设施项目，不会产生太大的经济收益，未来将出现偿债问题。一旦投融资平台公司资不抵债，这些贷款的偿债责任最终要由地方财政承担。而地方政府缺乏全面管理政府债务的能力，政府债务的统计、核算、预警体系尚未建立，从而在不确定的将来会给地方带来财政风险，因此需采取措施予以防范，在实践中各地区也进行了融资平台清理规范工作。但是本文认为地方政府投融资平台公司在我国的出现有其必然性，在积极财政政策背景下其作用更是不可忽视，不加区别地强调整治甚至否定投融资平台可能会适得其反，对地方政府融资平台的债务风险和规范需进一步分析。

一、当前地方政府投融资平台存在的必要性

在当前我国地方政府尚不具备发行地方债券的背景下，我国现有体制特征与当前经济社会发展阶段决定了地方政府投融资平台存在的必要性。

(一)现有体制对地方政府财力的限制

一是《预算法》的约束。我国《预算法》第二十八条明文规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”法律的强制性约束使地方政府无法通过公开、合法的渠道实现市场融资，尽管这种约束从2008年中央可以代地方政府发债的举措开始已有所松动，但从历史和可预见的未来看，借道投融资平台，以企业借款的名义举借政府债务，仍是地方政府筹资的主要方式。二是财政体制的约束。1994年分税制体制改革后，事权下放，财权上收，地方事权过多与财力不足的矛盾在基层政府表现得越来越突出。与分税制配套的转移支付制度不完善，维护地区既得利益、随意性较大的税收返还和专项转移支付比重较高，具有平衡地区财力，实现地区间基本公共服务能力的均等化的一般转移支付比重较小，使得经济欠发达地区财政入不敷出，只得求助于借贷;省以下转移支付制度没有真正建立起来，基层政府缺乏稳定可靠的收入来源，预算安排压力很大，迫使地方政府变相举债以保证本级政府职能的正常履行。

(二)城市化的高速发展的需要

我国正处在城市化和工业化高速发展的时期，据统计，我国城市化水平每年提高1个百分点，就有1000多万人口需在城市地区就业居住，这意味着需进行大量的城市基础设施建设、维护的投入，而我国基础设施投资、建设和运营一直是地方政府的职责。由于上述体制的制约，地方政府财力与城市化对基础设施日益增长的需要不相适应。为突破财力的制约，地方政府投融资平台应运而生。地方政府通过投融资平台承担基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，并采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，较好地满足了城市化和工业化发展对各地基础设施的需求。

(三)“增支减收”的积极财政政策的推动

为应对国际金融危机，2008年我国实施了“增支减收”的积极财政政策。在“增支”方面，“到2010年底政府陆续投入4万亿元人民币实施十项扩大内需的政策”是其中的一项重要举措，而4万亿资金的大部分不仅需要地方政府出资，更是引发了地方政府18万亿的投资计划，增加了地方财政的支出压力。在“减收”方面，地方财政收入中有约60%来源于增值税、营业税和企业所得税，2007年以来，随着两税的合并、增值税的转型、出口退税率的提高，给地方新增财政收入带来影响;以土地出让金为主的预算外收入对地方基建支出的比例在逐年下降，对基建等投资项目资金的贡献比仅有12%左右。此外燃油税的实施、部分行政事业性收费的停征也在一定程度上影响地方政府的非税收入，无论是地方预算内收入还是预算外收入都难以满足地方政府巨额投资资金需要。在这种背景下，地方政府不得不通过投融资平台筹集基础设施建设所需资金。而且投融资平台是政府性企业，具有法人资格，可以吸引民间社会资本的进入，充分发挥社会资本支持基础设施建设的作用，实现短期政策调控与利用社会资金和民间资本的长期机制的较好结合，成为拉动国内投资的强劲力量。

二、地方政府投融资平台的债务风险需辨证看待

据审计署刘家义2011年6月向全国人大常委会所作的审计工作报告披露，我国省、市、县三级政府设立的融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%，地方政府投融资平台的债务风险确实存在。但完全否定地方政府投融资平台的作用，不加区别地整治甚至取消地方政府投融资平台也不现实，地方政府投融资平台的债务风险需辩证分析。

(一)地方政府投融资平台的债务风险不是必然发生的

从理论角度考察，有学者提出了“国债偿还的大循环过程”理论，认为“尽管在一开始政府举债投资于公共项目似乎没有直接得到商业会计收益，但只要用途、数量得当，就会和社会其他的投资结合在一起，达成恰当的配置比例，从而发挥出良好的作用，产生巨大的经济收益;而这些对于政府而言一开始并没有马上货币化的经济收益不仅在最终完全可以通过税收如数收回，而且完全可以在更广的税基上实现会计收益上的增值，还本付息也就不会存在任何问题。”这一理论可以用于解释地方政府投融资平台所筹资金的偿还来源，即一些地方将通过投融资平台筹集的资金投入到基础设施项目的建设，大大改善了当地的投资环境，带动项目周边土地的增值，给当地经济和政府财政收入带来了增长空间，从而加大了当地政府的偿债能力，偿债能力的增强反过来又进一步扩大了地方政府投融资实力。从以上分析中我们发现地方政府的偿债风险与他们对债务利用的合理及有效程度密切相关，只要对筹集来的资金使用合理有效，就会使债务和经济的增长保持一个良性循环，地方政府对投融资平台的信用支持就不会产生实质性的财政风险。而且由于地方投融资平台债务一般是长期性的，实际上分摊到每年的还款额比较有限，即使在债务率较高的地区，只要合理安排和使用好资金，也不会普遍出现无法归还到期债务本息的情况。

从实证数据分析，债务率(年底债务余额与可支配财力之比)、负债率(年底债务余额与地区GDP之比)是反映成熟市场中的地方政府债务压力的重要指标。美国规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90% ～120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模，州政府债务率(债务余额/州政府净收入)小于200%，市政府债务率小于120%。我国正处于城市化的中期阶段，经济的高速增长还会持续多年，土地价值的增值空间较大，政府的还款能力较强，债务率警戒线还可比国际标准略高。以上述债务风险指标的警戒线为参照，对反映我国地方政府债务现状的数据进行分析，可得以下结论:第一，2009年末我国地方政府债务率约130%，地方融资平台负债仅相当于当年GDP的20%。地方政府债务整体风险不大。第二，根据审计署刘家义2010年6月23日向第十一届全国人大常委会第十五次会议报告的2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况中的披露:“此前所审计的18个省、16个市和36个县共有各级投融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%;有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%，最高达364.77%”。可看到地方投融资平台的债务风险因行政区划级次不同而有所区别，县级投融资平台的债务风险比较高。第三，地方政府债务风险因地区不同而不同。数据反映，我国目前的地方债务风险与地区经济发展水平之间正好形成错配。比如，西部地区的陕西省2007年底债务总额为1272亿元，负债率已达23.2%;中部地区的河南省2007年底债务总额为2171亿元，负债率也有14.5%。而东部经济较发达的广东省即使在2009年底地方投融资平台贷款余额接近4000亿元的情况下，全省各地方政府的债务率还不到100%、负债率不到10%，均低于警戒线。发达地区的地方政府债务风险要小于不发达地区。

(二)对地方政府投融资平台的过分限制也会带来风险

任何事情都具有两面性，地方政府投融资平台的过度发展会带来财政风险，而对地方政府投融资平台的过度限制也会产生另一些风险:第一，为应对国际金融危机，2009年地方政府投融资平台大量出现，使得地方政府获得较为充裕的信贷资金投入到基础性设施、重大民生工程和有带动作用的产业领域，如果因过分限制投融资平台造成信贷投放的紧缩，商业银行为使自己已经发放的贷款不致成为不良贷款，可能会选择将有限贷款集中投放于2009年已开工的基础设施项目，从而对中小企业资金需求产生“挤出效应”，使中小企业融资更为困难。第二，对地方政府投融资平台采取过于严格甚至一刀切的整治，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，会导致投融资平台公司资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，提前放大，一些不存在债务风险项目也会连带出现。第三，地方政府如果失去投融资平台这一融资渠道，又不能发行地方债券筹集所需资金，在财力困难的情况下，会出现搭便车现象，还款意愿下降，政府信用恶化，对社会信用产生不良影响，加大中央财政的兜底压力。因此在加强地方政府债务管理、规范投融资平台融资行为的工作中，也要考虑对正在进行的大量基础设施项目的续建、正在经历的经济复苏、宏观经济的稳定等可能产生不利的影响。

三、地方政府投融资平台的整治需有所区别

综上所述，我国特殊的体制特征和经济社会发展阶段催生了地方政府投融资平台，它的无序发展将会引发地方财政风险，但这种风险不是必然发生，风险的发生概率和可控程度会随着投融资平台资金投放方向和使用效率的不同、投融资平台的行政层级的不同、投融资平台所处地区的经济状况的不同而不同。因此在强调整治地方政府投融资平台时必须考虑这些不同，有选择地进行科学的规范，既要防范地方政府投融资平台债务规模增长过快的风险，又要继续推动合规的投融资平台公司的正常经营。

(一)按地方政府投融资平台资金投放方向和使用效率区别整治

“国债偿还的大循环过程”使我们认识到地方政府投融资平台的债务风险是否会发生取决于所筹资金的投资方向和使用效率，只要这些投资于基础设施建设的资金能真正发挥经济和社会效益，投融资平台的债务是不会有实质性风险的。因此地方政府投融资平台资金的使用方向和效率应该是区别规范时首先要考虑的。上海市银监局2010年在整治投融资平台公司时提出的“解包还原、风险分类”的原则就是这一思路的体现。“打开平台不等于不放贷、不支持，而是根据对项目的评估情况进行分类处置，该支持的继续支持，不能支持的争取能够明确处置的政策，如重组或收回。”为此。上海银监局将政府投融资平台企业贷款按照还款来源分为3类，并采取相应风险保全措施:第一类，于具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵(质)押品完备且手续齐全的贷款，可按商业化原则继续予以信贷支持。第二类，对于缺乏第一还款来源、现金流不足的贷款，应积极落实第二还款来源，确保还款有保障。第三类，对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款，要下决心采取多种措施尽早回收。

提高投融资平台企业贷款使用效率，有效防范债务风险需要有关各方的共同努力。一是地方投融资平台公司在投资项目立项时，要认真做好前期规划，对机会和风险进行科学论证，客观地评估项目的可行性。对于已经投入使用的项目，应督促项目经营单位加强内部管理。二是人民银行、银监局、审计局、财政局等综合部门要协同作好投融资平台资金最终流向的监督和审计。三是地方政府要推进投融资平台的透明化改革，使地方政府、融资平台公司与融资对方建立定期沟通机制，定期公开必要的财政负债情况和公司经营情况，提高银行等金融机构对政府信用的信任程度并进行及时的贷后管理。

(二)按地方政府投融资平台的行政层级区别整治

我国地方政府投融资平台级次较多，广泛分散在省、市、县三级的各个领域，近年来地方政府投融资平台出现了向地级市以下政府扩张的趋势。据中国人民银行发布的《2010中国区域金融运行报告》统计，至2010年底，全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级(含县级市)平台约占70%。一般而言，除了极少数发达地区的县、乡(镇)以外，地方政府的层级越低，财力就越弱，对同级投融资平台还贷的担保也就越缺乏实力。据中国人民银行的调研报告，在2009年5月末，地方财政投融资平台平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。因此整治投融资平台也要考虑其所处的行政层级的区别，限制地方政府投融资平台层级下移，对于财力较弱的市县的投融资平台公司适当集中或重组，对不符规定或无投融资业务的平台予以裁减，对资产规模小、资本金到位不足的平台尽快清理整合，形成权属清晰、治理结构完善、规模较大的投融资平台;加强县级政府融资平台与上级政府融资平台的合作，如由省政府牵头对县级政府的融资平台进行规范整合，形成集团化运作;对新设的平台公司实行核准制，严格限制经济不发达和财力无保障的基层政府设立投融资平台。

(三)按地方政府投融资平台所处地区的经济状况区别整治

随着投融资平台的大量出现，地方政府投融资的偿债风险总体有所上升，但并不是所有地区都存在同等的风险。如前分析，发达地区的经济和财政增长能力较强，负债水平相对较低，债务风险较小。因此需要从地区经济发展、地方政府的支持力度、地方政府的信用记录、区域的经济环境、地方的财政状况、地方政府已有的债务水平、地方政府的治理结构等方面入手，建立一个地方投融资平台融资风险评估体系，综合运用债务负担率、债务依存度、偿债率等指标，从政府应债能力、投融资平台偿债支出与财政支出的承受范围等来具体衡量和评判各个地方财政对投融资平台形成债务的承受能力，从而对不同地区分类对待，制定对不同的投融资平台的整治和规范方案。

[1]刘尚希.政府投融资平台:被逼出的“旁门左道”[J].人民论坛，2010，(1):32.

[2]央行:地方政府融资平台贷款总额超14万亿[N].人民日报，2011－06－03.

[3]巴曙松.中国地方政府债务的宏观考察[J].经济，2010，(10):16 －17.

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