促进我国东西部优势互补的财税政策研究

吕翠苹

(西藏大学 财经学院，西藏 拉萨 850000)

在我国经济快速发展的同时，东西部地区间的差距也在不断扩大，成为我国综合国力很难快速提升和发展的关键制约因素。逐步扭转地区差距扩大的趋势，促进区域经济的协调发展，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。正确认识和处理好东西部地区的互补关系，通过财税政策的调整影响区域经济主体的决策行为，最终引导资源市场、要素市场、产品市场在区域之间重新调整，把东部地区的资金、技术、人才优势与西部地区的资源和市场优势结合起来，实现我国东西部地区优势互补，对于改变西部地区贫困落后的面貌，增强东部地区经济发展的后劲，促进区域经济协调发展，具有十分重要的作用。

一、我国东西部地区优势互补的现实可能性

在区域经济的发展过程中，区域经济的各种因素之间存在着内在本质的联系，这就要求各地区要从本地的比较优势出发，加强联合与协作，通过比较优势参与区际社会分工，以实现区域经济之间的优势互补和资源的优化组合，促进经济的共同发展。因此我们有必要对东西部各自优势进行认真分析。只有这样，才能更好地发挥其比较优势、潜在优势，有效地加强东西部优势互补，进一步缩小东西部差距，推动国民经济稳定协调发展。

(一)东部地区比较优势分析

东部地区的比较优势具体表现在:首先，资金、技术优势。20世纪80年代以来，由于基本建设投资向东部地区倾斜，同时在东部地区率先实行开放政策，建立经济特区，开放沿海城市，设立经济技术开发区，并分别赋予不同程度的优惠政策，有力地提高了东部地区的投资效益，资金、技术大量流向该地区，使东部地区在这两方面有着绝对优势。其次，人才优势。东部地区作为先发展起来的地区，经济状况好、教育投入大、医疗卫生条件好、政府和人民对教育和医疗卫生重视程度高，多方面的因素使得东部人才比较丰富，通过对人才的培养和利用，形成了比较完备的人才资源体系。再次，管理优势。东部地区开放较早，一些现代化的管理方法被大规模采用，依据国家相关政策和结合我国实际情况，形成了有自己特色的管理体制，积累了丰富的管理经验。

(二)西部地区比较优势分析

西部地区的比较优势具体表现在:首先，资源优势。西部地区是中国最大的自然资源富集区，由于受恶劣的自然环境和交通条件的限制，资源开发利用的程度较轻，优势十分明显。在西部的资源中尤以能源、矿产、生物资源以及旅游资源在全国占有比较明显的优势，这是形成西部特色经济和优势产业的重要基础和有利条件。其次，劳动力优势。西部地区由于经济发展缓慢，特别是农村乡镇企业的落后，使得大量农村剩余劳动力需要寻找出路。同时，西部城镇就业机会少，失业率普遍较高。从职工工资水平看，西部地区明显低于东部地区，劳动力成本较低，因此与东部地区相比，西部地区劳动力供给较为充裕，有着明显的劳动力资源优势。最后，市场优势。西部地区市场潜力巨大，具有广阔的发展空间。随着西部地区经济的发展，人民生活水平的提高，对商品需求必然增加，西部本身就是一个大市场。西部大开发不仅会使西部地区巨大的资源潜力转化为经济优势，而且必将使潜在的生产资料需求市场转变为现实的消费市场。

(三)东西部地区互补性的主要表现

东、西部经济地区之间的优势互补主要表现在:东部之长是资金、技术、人才较多，缺乏的是能源材料，西部缺少的是资金、技术、人才，却拥有丰富的能源、矿产资源和原料;且东部交通便利，信息灵通，对外交往比较发达，而西部经济发展程度较低，交通不便，信息闭塞，但对外开放有比较好的发展前景。综上所述，东部的优势恰好是西部的劣势，西部的优势恰好是东部的劣势。西部地区是东部地区的资源后方、潜在市场和投资方向，是东部发展可靠的后盾。同时，东南沿海经济发展又是促进、带动西部经济发展的一个重要条件。没有东部的支援，西部资源的开发及经济发展是很困难的。东西部之间是一种互相依赖、互相补充、相得益彰、相辅相成的关系。只有东西部互相支援、协调发展，才能形成国民经济的良性循环。

二、促进我国东西部优势互补的财税政策建议

财税政策作为宏观经济的重要调节杠杆，在实现东西部地区优势互补，促进区域经济协调发展过程中，具有重要作用。我们应在市场机制调节的基础上，通过转移支付制度、税收优惠等财税政策手段，消除我国东西部优势互补的财税制约，优化区域间的资源配置，尽可能改善西部地区包括财政、税收在内的投资软环境，并改善包括基础设施在内的投资硬环境，这样才能真正为东西部优势互补提供有利环境，达到整体效率最大化，最终促进我国区域经济协调发展。

(一)加大西部地区财政支出规模，优化财政支出结构，形成良好投资环境

西部地区财政支出规模小，不仅严重制约了西部地区的基础设施建设，也使西部地区的劳动力素质难有机会通过政府提供的免费教育而得到提高;而西部地区的投资环境迟迟得不到改善，又直接影响到了私人资本和外资进入西部地区的积极性。西部地区在基本建设、城市维护、教科文卫等各方面的支出比例明显偏低，而行政管理支出则大大超过全国和东部地区，“吃饭财政”现象严重。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，严重制约了东西部优势互补的规模和速度。

财政支出规模越大，该地区政府越有财力进行基础设施建设，提高人口和劳动者素质，还可以通过对科学技术、基础教育等领域的直接投资来促进经济的增长。中央政府应加大国家财政资金在西部的投入，逐步改善西部地区的投资环境，以及吸引和诱导东部资本尤其是企业、私人参与西部地区开发。财政政策的调整更要侧重于优化财政支出结构，以培养西部自身“造血”功能为目标，促进西部地区良好投资环境的形成，吸引东部地区的企业进入，才能让西部自身所具备的优势发挥出来，达到与东部地区的优势互补。因此，西部地区在压缩行政管理支出的同时，要做到:一是要加大基础设施方面的支出，解决西部地区经济社会全面发展中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题，优化投资硬环境，化解区位劣势，突破长期困扰西部经济发展的“瓶颈”制约。二是要增加科教文卫支出比重，重点向西部倾斜，提高西部地区人员的科学文化水平，加强技术培训，提高劳动者素质。西部地区劳动力素质低下是当前东西部合作中重要的障碍性因素，因此西部应加快科技教育发展，坚持教育为本，人力资源投资为先，依靠科技进步将西部的自然资源优势转化为经济优势。三是要加大扶持西部地区优势产业的支出，促使其更健康地发展。特别是地区性的支柱产业，不仅要使它更具有竞争力，而且要通过它带动相关产业的发展。还可根据地区自然资源优势，加强对西部地区盐湖、稀土、优质能源、贵金属等矿产资源，以及富有特色的生物资源、可再生资源和旅游资源的合理利用和增值开发，充分发挥其资源优势。四是加大对生态环境的保护力度，走可持续发展道路，这是西部发展的根本，也是东西部优势互补的前提。

(二)完善转移支付制度，加大转移支付力度，增强西部地区自身实力

中国目前执行的转移支付政策还存在以下问题:转移支付形式过多，极易导致本来就较少的资金管理分散，而过渡期转移支付资金规模本来就小、相对规模不够大，均等化作用不明显;目前我国横向转移支付制度尚未建成，尽管东西部之间的人才、技术等方面的交流也存在，但是规模小，还缺乏制度上的保障和连续性。因此，建立新型的、规范化的转移支付制度不仅是公共财政建设中的紧迫课题，也是促进区域间协调发展的重要步骤，为更好地发挥转移支付均衡地区财力的作用，为东部地区人才、资金、技术投向西部地区创造有利环境，促进东西部优势互补，急需完善当前的转移支付制度，其内容包括:

首先，明确转移支付目标，转移支付制度既要确保地方政府最低服务水准的实现，又要调剂地区间的财政收入水平差异。以西部地区居民可以享受同其他地区居民大体相当的公共服务，投资环境不断改善为标准，对中央财政每年用于支持西部的转移支付总量做出明确递增的规定，从总量上加大均等化的转移支付力度，增强西部地区自身实力。

其次，调整转移支付方式，应建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系。主要包括:一是改进一般性转移支付的计算方法。应逐步将当前的基数法改为反映不同地区实际的因素法，按照“因素法”核定中央财政的转移支付额，对特定地区转移支付额的多少，同该地区的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况、生态环境和对财政支出的需求等因素相联系，综合考虑重大民生因素，并合理确定其权重。按照这些因素影响程度大小确定转移支付水平可以有效解决基数法中存在的区域不均、效率低下等问题，从而大大提高转移支付资金的使用效率，同时使人均收入水平较低的西部地区获得相对较高的人均财政援助。二是科学确定辅助性的专项转移支付项目。控制其准入的条件和规模，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。把特殊性转移支付的支持重点转向西部落后地区，加大对西部落后地区农业、基础设施、教育、生态环境保护和扶贫开发等方面的专项补助，还要考虑到西部地区财政困难的实际，适当降低专项资金的地方配套比例，使地方政府有能力促进基础设施特别是交通通讯设施的发展，保证供电、供水、供气、供热，为外来投资者提供一个良好的投资硬环境，为东西部优势互补奠定基础。

再次，完善横向转移支付制度，尝试建立纵横交错的转移支付模式。我国东部发达地区的经济发展水平很高，充分具备了实施横向转移支付的条件，在中央财力十分有限的情况下，应当利用横向转移支付减轻中央财政的压力，均衡各地区的公共服务的能力，通过制度安排，在地区之间进行预算调剂，实现东部地区向西部地区提供人力、财力、物力等援助，实现地区间的互助与支持、优势互补。

(三)完善分税制，合理划分中央与地方的财权、事权，为西部地区提供更高的公共服务水平

目前我国分税制财政体制不完善，事权划分模糊不清，政府间财政支出责任极不明确，普遍存在着财权划分与事权配制不相适应，财权层层上移、事权层层下放的现象，各级政府的财权与事权严重不对称。即在决定事权与财权分配上，上级政府起主导作用，上级政府的话语权远远大于下级政府的话语权，从而形成事权一级一级向下压，财权一层一层向上收的趋势。由此导致我国尤其西部地区县乡财政困难现象严重，不仅影响西部地区社会经济的全面发展，而且成为东西部优势互补的重大制约因素。为此，急需进行改革:

首先，合理划分政府间事权范围。做到应由中央负责的事(职责)就全部收归中央，应由地方负责的事(职责)就全部下放地方，真正做到各行其是、各负其责。具体来说，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，由中央财政负责。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜。此外，可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。

其次，建立与事权相匹配的财权体系。一是合理划分税收权限。赋予地方一定的税收管理权，将有利于地方利用税收手段发挥地域资源优势，开辟地方财源，区域之间优势互补、共同合作，促进所有区域的均衡发展。因此应该实行以中央为主、地方为辅的原则，包括中央税和具有全国性影响的地方税的立法权可集中在中央，同时赋予地方根据本地具体情况决定是否开征或停征的权利以及相应的税目税率的调整权限。对于地方性意义极强的税种，应该赋予地方必要的税收立法权，可由省级地方进行立法，基层政府确定开征或停征与否。中央和地方共享税的开征和停征权、税目与税率调整权应该由中央和地方在各自的分享范围之内分别享有。二是在各级政府间合理划分税种。中央与地方都应拥有只属于自己的主体税种。在西部地区重新划分中央和地方税，改变目前共享税过多和过滥的局面，保证地方税的收入规模。现实的选择就是尽快对营业税和城市维护建设税进行调整和改革，使之成为地方专享的地方税种，而对于其他税种的共享，应逐步提高地方政府的分享比重(如增值税)。将一部分收入稳定的税源划归地方征收，应在确定营业税主体地位的同时，完善财产税体系，健全地方税体系，如开征物业税、遗产税、赠与税、社会保障税等，使西部地区各级政府都有相应的财权和财力保证，为本地区经济发展提供更高的公共服务水平，改善投资环境，吸引东部资金、技术、人才的流入，达到东西部优势互补。

(四)构建有利于西部发展的税收体系，造就西部地区的税收优势

我国现行税收体系在促进区域经济协调发展方面还存在缺陷，增值税有待深入改革，所得税设计显失公平，资源税征收范围过窄，相关税种设置尚不齐全，影响了西部资源开发积极性的发挥，阻碍了西部地区的发展。同时，目前国家对西部地区的税收优惠形式过于简单，产业导向性有待进一步加强，政策实际执行效果并不明显，未能有效抵消或减轻西部地区较之东部地区在区位、信息、产业、人才、基础设施等方面的不足。为此，我们要做到:

首先，深化税种改革，促进西部经济发展。一是完善流转税改革，促进各地尤其西部地区产业结构升级。增值税方面，我国增值税转型改革于2009年1月1日起在全国范围内实施。但增值税转型是一个循序渐进的过程，不可一蹴而就，应逐步扩大征税范围、加大转型力度。作为西部地区可通过避免企业设备购置的重复征税，鼓励外来投资，促进企业技术进步、产业结构调整，实现东西部地区优势互补，缩小不同区域的经济发展差距。消费税方面，扩大消费税的征税范围，对天然气、电力等能源产业进行征税。营业税方面，降低西部地区的交通运输、金融机构、邮电通讯、旅游等行业的营业税税率，这既方便于西部基础设施行业的发展，又为西部地区筹集发展资金、吸引生产要素流入创造便利条件。二是优化所得税，创造公平的税收环境。统一的内外资企业所得税法已于2008年1月1日开始实施，这体现了政府以财税手段促进社会公平，进一步发挥所得税的调控作用，进一步提高外资利用水平的政策趋向。我国应进一步优化所得税制度，加大对西部地区企业所得税优惠力度，引导资金向西部地区转移。同时改革个人所得税，发挥税收优惠政策对西部地区实施人才保护策略的作用，为西部地区经济发展的人才引进创造便利条件。三是完善资源税制，把资源优势变为税收优势。我国西部地区要把资源优势转化为经济优势，应考虑扩大资源税的征税范围，逐步将所有不可再生或再生周期较长的资源和较为稀缺的再生资源以及资源供给缺乏的绿色资源纳入征税范围。在现有税负基础上，在一定幅度内调高资源税税率，对不可再生资源、非替代资源、稀缺资源等课以重税，以限制掠夺性开采，同时发挥组织财政收入的功能，并有利于西部地区实现可持续发展战略。四是开征环境保护税，提供良好的税收环境。根据我国实际情况，将现行征收的超标准排污费、生态环境恢复费改为环境保护税，并扩大征收范围，对在我国境内一切从事生产、经营并取得收入的单位和个人征收，突出该税种广泛适用的特征，按照纳税人在生产经营活动中对环境污染程度的不同和污染范围的大小来确定不同的税率档次，充分体现国家环保政策和奖惩政策。五是尽快开征社会保障税，进一步健全社会保障体系。开征社会保障税，有助于打破目前社会保障统筹“条块”分割局面，统一企业负担，平衡地区差距，吸引人才资金等要素流向西部地区。

其次，完善税收优惠政策，加大对西部地区的支持。一是改变税收优惠形式，提高税收优惠效率。西部地区主要是运用直接优惠的方式，不但效果差，而且对财政的牺牲度也较大，因为直接优惠主要是针对企业利润进行，适用于投资期短，见效快的企业，但对于西部发展中投资规模大、技术水平高、经营周期长的基础设施、能源交通、农业开发、高新技术等项目效果不明显。西部经济发展中税收优惠形式应从主要侧重直接优惠转向侧重间接优惠，创造良好的投资环境，更好地发挥投资诱导作用，吸引东部地区资金技术的西部投入，实现东西部优势互补。二是调整税收优惠方向，发挥税收优惠的产业导向作用。要进一步强化“区域导向型”为主的税收优惠向“产业导向型”税收优惠转变，建立以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策。一方面，税收区域优惠的重点应由东部地区向西部地区转移，在对西部地区实施区域优惠的过程中，要充分考虑地区差别，不搞“一刀切”。另一方面，应加大对西部地区的能源和基础原材料工业、交通运输和通信、水利等基础设施以及高新技术、知识产业、产品出口企业、环保型产业、农业综合开发工业等的优惠力度，以加快这些薄弱产业或资源优势产业的发展，优化产业结构。通过税收优惠方向的调整最大限度地扩大税收优惠政策的引流效应，引导东部经济主体做出向西部投资的决策，与西部地区联合开发资源，实现东西部地区优势互补，带动西部地区经济整体发展。

要使东西部的优势互补性得到充分发挥，搞好东西合作，不是一朝一夕的事。而正确的财税政策对实现东西部优势互补，区域经济协调发展有着决定性的作用。客观而全面地认识东西部地区的经济比较优势，通过财税政策的深入改革，改变我国东西部优势互补的财税制约因素，并以健全的法制作为保障，改善西部地区的投资环境，最终必会实现东西部优势互补、共同发展，实现资源的最优配置，达到最大的经济效应与社会效应。

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