包容性增长视阈下的政治资源及其分配

符晓薇

(广东商学院 公共管理学院，广东 广州 510320)

一、前言

2010年9月16日，在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上，胡锦涛主席出席开幕式并发表题为《深化交流合作 实现包容性增长》的致辞中认为，“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，为推进贸易和投资自由化、实现经济长远发展奠定坚实社会基础，这是亚太经合组织各成员需要共同研究和着力解决的重大课题。”

“包容性增长”这一概念，是由亚洲开发银行在2007年首次提出的。其最基本的含义是通过寻求社会和经济协调发展的方式，达到公平合理地分享经济增长及可持续发展的状态，它涉及效率与公平关系问题。

效率与公平的关系问题，一直是中国经济发展中面临的主要问题之一，如何处理二者的关系，是学术界讨论的热点问题，也是官方关注的焦点。要辨清二者的关系，就要理清两个资源——经济资源和政治资源——分配的问题。经济资源的有效配置，是经济领域中的主要问题，其中心价值为效率;政治资源的公平配置，是社会领域中的主要问题，其中心价值是平等。经济资源的合理有效配置，相关文献浩如烟海，各个领域的学者从各自的角度进行了充分的阐述。对政治资源的公平配置这一问题，进行详细论述的学者并不多。

但从实践角度看，过去改革开放三十多年里，中国经济的飞速发展，与政治资源的配置有很大关系。改革开放以来，为了迅速满足不断提高人民物质文化生活的需要，我国实施了“效率优先，兼顾公平”的政策制定原则，政治资源的分配主要服从于经济资源的分配，强调政治资源的集中，从而极大地促进了经济的发展和人民生活水平的提高，但也由此出现了贫富差距拉大等负面效应。这些负面效应对国家的稳定以及执政党的执政地位都造成了极大的冲击。这就要求重新审视效率与公平的关系。“包容性增长”就是对这一关系重新思考后的重大突破。未来中国要实现经济增长方式的转变，公平合理分享经济增长，实现和谐社会，政治资源的使用与配置将是关键。

在我国最早提出政治资源的学者王沪宁明确指出，“政治资源的积聚和运用是现代化能否成功关键之所在，应该保护和开发尽可能大的政治资源来推动总目标的实现。”[1]随着我国经济的发展和实力的增强，实现以人为本，建立和谐社会，成为国家建设的新的战略目标。只有对政治资源合理使用和开发，实现包容性增长，才能实现胡锦涛主席提出的“让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展”这一宏伟目标和蓝图。

二、政治资源的概念及其分类

(一)相关文献综述

政治资源这个术语最早出现于上个世纪40年代的西方企业管理领域，但真正规范化的使用是由西方行为主义政治学界推动的。行为主义把个体作为分析研究政治问题的出发点，着重于从个体的政治角度分析政治问题，比如，美国学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德在《比较政治学:体系、过程和政策》一书中，把政治资源定义为“支持候选人的公民的投票，议员的投票，文官集团的支持以及在录用和决策中可能加以动用的武装力量等。”[2]美国政治学家罗伯特·达尔就认为，“政治资源是一个人可用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形色色的其他东西。”[3]

国内学者对政治资源概念的认识也互有不同。我国学者王沪宁最早使用政治资源一词对中国市场的发育和权威的基础以及中央与地方关系进行分析。他认为，政治资源的积聚和运用是现代化能否成功关键之所在，应该保护和开发尽可能大的政治资源来推动总目标的实现。[1]在《中国大百科全书》(政治学卷)中，把政治资源定义为“政治行为主体可用于影响他人行为的手段。”[4]国内有研究者从资源的角度认为，政治资源是维持政治共同体存在和发展的基础、力量与源泉，它同任何物质资源一样，都在一定的环境中生长、积累、消耗、再生长，从而维持着政治共同体的延续，任何一个环节的脱落都将导致政治共同体失去其存在的理由。[5]而有的学者则持“总和说”的观点，比如，陈文新认为“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的实体性与规范性因素的总和。”[6]严向远认为，“政治资源是指政治主体凭借一定的权力和地位，为达到既定的政治目标和实现一定的政治价值而在政治过程中所运用的政治手段和政治财富等一切条件的总和。”[7]

(二)政治资源的本质

这些观点从不同角度对政治资源的内涵和外延进行了表述，但不管这些观点如何表达，其本质基本是一样的，那就是:政治资源是政治主体实现其利益的工具。政治资源本身没有价值取向，在不同形式的国家结构和历史条件下，具有不同的价值，是公共价值理性和工具理性相结合的产物。在我国社会主义条件下，政治资源就是为全体人民所拥有，实现全体人民根本利益的工具。

(三)政治资源的分类

我国学者对政治资源的分类有几种观点:有学者认为，“从政治资源的表现形态来看，可以把政治资源分为实体性政治资源和规范性政治资源两个主要部分，而实体性政治资源又可分为政治实体部分和经济实体部分资源。规范性政治资源主要是规定政治实体性质、地位、作用、相互关系、运行程序、运行方式等的制度规范和意识形态，规范性政治资源是政治资源体系不可缺少的重要组成部分，它关系到实体性政治资源的顺利运行和预定的政治目标的顺利实现。”[6]也有学者提出，将政治资源划分为硬性资源与软性资源、长期资源和瞬时资源、国内资源与国外资源。[8]但这些“二分法”的分类方法，都与我国首次提出政治资源的学者王沪宁先生的分类方法，较为接近。王沪宁先生将政治资源分为物质性资源和非物质性资源。[1]但他并没有对这一分类进行进一步的阐述。王邦佐先生对这一分类进行了进一步阐述，认为，“物质性政治资源主要包括税收、国有资产和集体资产、外贸经济等，非物质性政治资源主要包括制度、体制、政策、价值观念、民众的政治心理等。”[9]

三、政治资源的分配

虽然政治资源是与经济资源相对而言的，但政治资源的分配与经济资源的分配完全不同。戴维·伊斯顿认为，政治体系的本质特征就是能够对有价值的东西进行权威性分配。[10]而政治资源的本质就是政治主体获取利益的手段。政治体系总要对政治资源进行分配，以此来获得足够的合法性资源，以维持政治主体的政治统治。正如王沪宁先生在其论文《市场发育和权威基础:保护和开发政治资源》中指出的，“在一个超大社会中，政治体系的力量和权威很大程度上依赖于自己所能掌握和分配的资源。政治体系掌握一定量或者说相当量的资源，并根据社会发展的趋势和政治发展的目标分配，是大国发展的必然，也是大国保持政治一体化的必要条件。在中国这样的超大社会和发展中社会实现现代化，政治体系必须掌握和分配必要量的资源。”[1]

(一)政治资源分配原则

政治主体在对政治资源进行分配时，要遵循的总的原则是公平原则。这是分配政策资源总的原则和最高标准。在这一点上，罗尔斯的正义理论给我们提供了很好的启示。他认为，正义是社会制度的首要价值。[11]这包括两个方面，第一个是平等自由原则，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利;[11]第二个原则是公正平等原则和差别原则的结合，这是因为，“机会的平等仅意味着一种使较不利者在个人对实力和社会地位的追求中落伍的平等机会”，[11]因此，必须补充以差别原则，即“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们适合于最少受惠者的最大利益”。[11]差别原则体现了补偿原则的要求。“补偿原则认为，为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。这个观念就是要按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。遵循这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上，至少在某一阶段，比方说早期学校教育期间是这样。”[11]他指出:“一个社会应当努力避免使那些状况较好者对较差者福利的边际贡献是一负数。它只应当按照贡献曲线的上升部分运行(当然包括最大值)。……只有在曲线的上升段才能使互利的标准总是得到满足。而且，这自然地达到了社会各种利益的和谐，代表人不是在牺牲对方利益的情况下获利，因为只有互惠的利益才被允许。……两个正义原则的一致实现倾向于把这条曲线提高到接近于利益的完善和谐的理想。一旦一个社会越过了最大值，它就沿着曲线的下降部分运行，利益的和谐不复存在，当较有利者有所得时，较不利者则有所失，反之亦然。”[11]罗尔斯认为，根据这两个原则分配的资源才是最优的，建立起来的社会制度才是正义的，也是公平的。

虽然这是理想状态的公平原则，却仍对本文讨论的中央政策适用性问题以很大的启发。首先，在实际的政治生活中，政策资源的分配状况反映了一个社会各政治主体间的关系及其在政治体系中力量的对比。也就是说，不同政策资源占有和流动的格局，其实是一个国家政治权力格局的体现。中央政策的适用性就集中显现了这一点。这就意味着，中央政策的适用只能无限趋向于理想状态下的公平性。其次，中央政策本身就是对利益的分配和再分配，分配利益的过程其实是各种利益相互妥协的过程，各利益方都会尽量使各自的利益最大化和损失最小化，那么，在这种情况下，贡献曲线会在上升阶段运行，互利的标准也得到了满足。如果中央政策分配的利益只是实现了一方的利益，而另一方的利益完全受到损害，边际贡献为负数，那么，中央政府的权威就会受到影响，必须采取一些中央政策予以补偿。否则，中央政策的适用不仅无法维护中央政府的权威，更可能会损害到中央政府的权威，继而对中央政府政治统治的合法性造成损害。就我国而言，正如胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班仪式上指出的，公平正义就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。也就是说，适用中央政策必须遵守公平原则，才有可能实现和谐社会。

(二)政治资源分配机制

政策资源的主要配置机制有两种:立法与行政。在经济领域，市场是资源的基础分配方式，效率是市场经济的主要追求价值目标，市场主要通过价格机制主导资源的流动，达到经济资源有效配置。但政治资源与经济资源不同。秩序是政治领域追求的主要价值目标，由于政府拥有政治资源中最核心的资源——权力资源，政府因而在政治资源配置中占据主导地位。

美国学者塞缪尔·亨廷顿曾指出，“组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础”。[12]政党是现代社会中最重要的社会组织之一，是代表特定阶级和阶层，为实现这个阶级或阶层的政治主张和利益、意志，而采取共同的行动以期取得或参与政权的政治组织。[13]不同的政党制度下，政治资源的配置格局也是不同。比如，资产阶级政党制度主要是一党制和多党制(两党制是多党制的特例)。在一党制下，由执政党掌握并配置主要的政治资源，其他政党在这一领域处于被弱化的状态。在多党制下，政治资源按照政党在这一制度中力量的对比结果配置，联合执政的政党掌握并配置主要的政治资源。但需要说明的是，一党制下，如果被弱化的其他政党通过政治资源的积累和开发，获得了参政或者执政的足够的资源，那么，这一国家的政党制度也随之变为多党制了。由此可以看出，政治资源的配置结果直接影响着整个国家的政党政治制度。而且，这一配置结果不是静止的，而是在不断的博弈、各方力量的此消彼长中不断变化的。

总的来说，政府主要通过立法和行政来实现对政治资源的配置。

1.行政立法

法律是一种行为规范，是社会经济基础的反映，属于上层建筑。它通过规定社会行为主体之间的权利和义务，调整各个社会行为主体间的关系，形成社会秩序。立法，是制定法律，是指由特定的国家机关依照一定的程序，制定或者认可反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。[14]一般来说，立法是由国家立法机关来实施的。在广义上来说，国家立法机关也属于政府的范畴。虽然本文使用的政府概念为狭义上的政府，即行政机关，但这并不冲突。因为，行政机关除了本身有权制定行政法规外，还可以接受国家立法机关的委托，制定相关法律和法规。比如，中国《立法法》第三章第五十六条就规定，“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。“这说明，中国中央政府拥有部分立法权，是重要的立法机构。这一点在宪法中也有体现。宪法是最重要的法律制度，是元规则，元制度。社会行为主体在宪法中的地位，决定了他们在政治资源配置中所获得的比例。以中国为例。《中华人民共和国宪法》第二条第三款明确规定:”中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条第三款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法还明确规定了中国共产党的执政党地位。这样，人民、政府、执政党在宪法中都有了各自的法律地位，这为立法成为政治资源配置机制提供了合法性保障和依托。

中央政府通过立法机制对中央政策资源的配置，主要是从规范性的角度来实施的，具有一定的刚性。如果从利益配置的角度来看的话，国家利益反映的比较充分，集团利益以及个体利益体现不明显，对中央政策资源配置的总原则也体现得较为充分。但2010年原商务部条约法律司巡视员郭京毅案的曝光，则从一个侧面显示了立法机制对中央政策资源配置的关键作用。据公开资料显示，原商务部条约法律司巡视员郭京毅在《外国投资者并购境内企业暂行规定》和《关于外国投资者并购境内企业的规定》两部法规的制定过程中，故意通过含糊性和难以操作性的条文为外商能够逃避监管进入敏感行业留下漏洞。[15]这说明，在中央政府对中央政策资源配置机制中，立法机制虽然只是从法律条文上对中央政策资源的配置进行宏观和刚性规定，但仍然有很大的操作空间，一旦被扭曲利用，造成的危害更为严重。

2.行政机制

行政机制是中央政府对中央政策资源进行配置的最主要的一种机制。如果说立法机制是从法律的规范性角度对中央政策资源进行配置的话，行政机制则是从灵活性的角度进行配置。一般来说，行政机制的配置效率要比立法机制的配置效率高。就某些具体问题制定相应的中央政策，主要是由中央政府根据相关法律规定，在其拥有的授权范围内进行，明确性较强，突出的是效率;而立法机关对某些同类性质的问题制定统一的法律法规时，要根据《宪法》以及《立法法》以及相关法律的规定，严格遵守立法程序，强调程序性，且制定的法律法规不可能具有十分明确的特定性，而是具有一定的模糊性。行政机制的这些特点，符合政府处理国家具体问题的要求，致使中央政府大量使用行政手段，对中央政策资源进行配置。中央政府根据具体情况的不同，决定中央政策资源的配置对象、配置程度以及配置标准。在这些问题上，中央政府拥有巨大的自由裁量权。这是为了提高行政效率所必须的。但另一方面，也有可能带来寻租式腐败。这一点下文还有进一步分析。

除了立法和行政两大正式配置机制之外，还存在着可以影响中央政策资源配置的非正式机制。在不同性质的国家中，非正式机制存在的方式是不同的。在以美国为首的西方发达国家中，这种非正式机制主要是以游说政党和政府为己任的利益集团。利益集团不是政党，但他的发展是与政党的活动密不可分的。这里的利益集团专指那些由于特定的利益而集合在一起，有组织地参与政府过程特别是意见表达功能的社会群体。[13]除了利益集团之外，还存在着大量的非政府组织(或者称为“第三部门”和“民间组织”)。这些社会组织的存在是现代社会的重要特征，是公民社会的重要参考指标。这些多重性质的社会组织，通过提供相互控制的机制，来影响政治资源的配置。西方多元主义者就认为，权力是由众多代表不同利益的集团之间无休止的讨价还价过程中的一个不可分割的组成部分。多元社会组织的存在，使得各种政治资源的拥有呈分散化状态。[15]在我国，这种非正式配置机制则多体现在具有中国特色的私人关系上。杨龙教授在《我国政治资源的不平衡分布》中描述的这种非正式关系包括“老乡、同学、老同事、老部下关系，中央领导人的故乡或曾战斗过的、工作过的地方，老革命根据地等”。[16]这种特殊的私人关系，在中央政策资源的配置中甚至具有决定性的作用，对一个地区或者一个部门获得中央政策资源的多少以及程度都有着重大的影响。典型的例子来自于毛泽东的故乡——韶山。由于是毛泽东同志的故乡，中央政府在行政区划、人力、财力以及物资方面都给予了大力支持，使韶山这一县级市的经济、文化、政治等各方面都有了巨大发展。这一例子也从侧面反映了具有中国特色的私人关系这一非正式中央政策资源配置机制所具有的巨大能量。

政治资源是一个国家进行利益分配的工具。在中国，改革开放以来取得的经济财富，不应该只由少数人享有，而应该为最广大的人民群众共同享有，实现包容性增长。这就要求通过建立合理的社会激励机制，按照政治资源分配的原则，把政治资源尽可能地公平分配给每一个社会成员，使每一个社会成员都有机会通过自己的努力，实现合理、有序的社会流动，整合各种社会资源，有效地调动劳动者的生产积极性。在民主和法制的基础上，调节各个政治主体之间的利益关系，依法保障政治主体的合法利益，规范其利益行为;建立国家与政府负责、社会协同、公众参与的政治治理模式，推动公民社会的建立，实现经济、政治、社会发展之间的平衡。最终实现胡锦涛主席提出的目标:“坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍;坚持以人为本，着力保障和改善民生，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”

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