美国联邦检察官的地方反腐行动之正当性辨析①

高 中

（湖南大学 法学院， 湖南 长沙 410082）

美国联邦检察官的地方反腐行动之正当性辨析①

高 中

（湖南大学 法学院， 湖南 长沙 410082）

美国司法部在未获得国会立法明确授权的情况下，自上世纪70年代初始启动了由联邦检察官直接参与调查和检控各州腐败官员的大规模廉政行动。该行动历时四十余年，取得了显著成效，但一直被美国各界持异议者视为对各州及地方政府的政治独立和现代法治构成了最为严重、最具破坏性的侵蚀。立足于美国语境，从联邦检察官与各州民选检察官之间的比较优势、联邦法官群体反腐伦理倾向、社会舆论基础以及美国实用主义政治、法律传统等多维角度，探究联邦检察官的地方反腐行动得以正当化的因素，有助于加深对美国民主与法治的认识，吸取有益于中国反腐实践的经验。

联邦检察官；地方公共腐败；联邦主义；比较优势

一、问题及意义

在美国，公权力腐败也被称为政治腐败、公共腐败，泛指利用公权力徇私舞弊的行为。[1](P69)美国地方政府官员腐败行为高发区主要是颁发各种执照、许可证、检验合格证、确定政府公共项目承包商、政府采购、公益项目扶助资金审批，以及涉及税率、区域经济开发等利益重大的立法领域。美国政治学家J.Wilson于1966年发表的《腐败：美国各州的耻辱》在美国社会激起千层波澜，促使美国社会逐渐正视这个由来已久但却颇为敏感的地方公共腐败问题。[2](P28-30)1970年，司法部驻各州的联邦检察官试探性发起了针对地方政府官员的权力腐败调查和检控活动。1977年水门事件是美国联邦司法机关全面启动反腐行动的导火线。该年，美国国会制定了《美国政府道德法》，并在司法部刑事局组建公共廉政处。该机构的核心职责是负责监督在打击各州及地方政府民选官员和政府雇员腐败行为过程中联邦司法机关所付出的努力。但联邦检察官是否有权直接查处非属联邦法管辖范围内的地方腐败行为，则语焉不详。

在过去的四十余年中，联邦检察官惩治地方公权力腐败的业绩斐然。依据美国司法部官方网站公布的年度数据，近四十余年来，被绳之以法的各州及地方政府腐败官员，逾八成是由联邦检察官在联邦法院按照联邦法律提起有罪指控的。仅在1970年针对各州及地方公共腐败的探索性刑事检控活动中，涉及州府官员的案件787件；针对市、县政府官员的有罪指控2735件。[3](P202)1971-1977年间被控触犯各种腐败罪名的地方官员中有43位市长、60位州议员、7位（在任或前任）州长以及数十名县行政首脑。在1985年至2004年的25年间，由联邦检察官向联邦法院提起控诉并被定罪处罚的各州及地方政府官员总计1万7千余名。2005年至2006年，受到联邦检察官检控并被定罪处罚的各州腐败官员总计2876名。[3](P203)在2008年，仅阿拉斯加州就有7位政府官员（含3位州议员）因行贿、索贿、洗钱、欺诈等行为被联邦法院定罪处罚。[4]联邦检察官的调查力度和广度亦可谓史无前例。例如，为了获取纽约州质检部门数名政府官员收受贿赂非法颁发建筑许可证的腐败证据，联邦检察官冻结了州消防、警察等机构涉及250余家酒吧、饭店和夜总会的档案材料。尽管违规颁发城市建筑许可证、酒类营业执照以及违反州消防条例等行为，不属联邦检察官所辖范围，然而，联邦检察官逆压力而上，最终将24位纽约电力、供水和排污设施巡查官和经办房屋维修项目的44名有索贿或受贿行为的市房屋管理局官员绳之以法。[5](P590)

然而，这种大规模介入各州腐败治理的联邦反腐行动一直未曾获得国会的立法授权，更未得到各州立法的认可。②为了超越立法上的障碍，磨砺联邦反腐法律，联邦检察官在诉讼中创造性地阐释联邦法律。联邦法院通过一系列判决认可了联邦检察官的主张，从而在普通法上极大地扩张了联邦检察官在调查和检控各州公权力腐败行为这个领域的权限。这种在未经国会明确授权前提下发起的如此大规模的联邦反腐行动，自然引起了美国各界此起彼伏的责难和异议之声。在反对者看来，不受约束的联邦检察官的反腐行动侵蚀了联邦主义宪政原则，既损害了各州的政治独立和民主程序的正常运行，又践踏了“罪刑法定”的现代刑法原则。在民主与法治相当健全的联邦制美国，不管反腐行动具有怎样的道德正当性，这种悖弃法治的反腐举措应予禁止。尽管面临如此尖锐的谴责，联邦司法机关居然能够日益扩大地方反腐行动的战果，却未遇到实质性的政治或法律障碍。其背后必定有切合美国语境并使这种反腐行动得以正当化与合法化的诸多因素。否则，该廉政行动在联邦主义和法治主义的宏大话语解构下早就夭折了。因此，通过探究孕育这种“不正常”现象的美国语境，寻找具有较强解读力的答案，有助于加深对美国政治、法律制度的了解，并为中国的反腐实践所借鉴。③

二、联邦检察官的创造性释法与检控权的扩张

美国联邦法律在打击公权力腐败行为过程中起主要作用的制定法主要有《反邮件、电信欺诈法》、《霍布斯法》（又称索贿法）、《旅行法》、《有组织犯罪控制法》、《博彩法》以及共谋罪、伪证及妨碍司法罪等刑事法条款。早在1970年就有美国学者预言，“依据现行有效的联邦法律，联邦检察官无法直接查处地方官员的行贿、受贿案，因为这些案件不属于联邦法上的犯罪行为。”[6](P101)然而，联邦检察官在此领域的一系列创造性释法活动居然获得了联邦法院的持续性支持。这确实出乎美国政治界和学术界的意料。

（一）“意图”+“手段”的定罪规则

邮件欺诈罪（Mail Fraud）和电信欺诈罪（Wire Fraud）是联邦检察官在办理腐败案件时启用最为频繁的检控罪名。制定于1872年的《联邦反邮件欺诈法》原初意图并非针对各州及地方政府腐败问题，而是预防和打击通过邮件来实施彩票欺诈的行为。在实践中，政府官员往往采取邮件或电信方式与请托者进行钱权交易，运用手中职权或影响力作出对请托人有利的决定。尽管该行为在意图上无疑存在着欺骗和损害该法所保护的某种公共利益，但这种公共利益很难通过有形财产的方式体现出来。联邦检察官的创造性解读是，一种欺诈性谋图及其行为既可能涉及有形价值，也可能包括某些无形价值。在政府官员腐败案件中，这些官员剥夺了公民应享有的一项至关重要的无形财产，即“公职人员的忠诚、廉洁的服务”。正是其腐败行为使公民成为了政府官员欺诈行为的牺牲品，剥夺了公民拥有“忠诚守诺、无私地服务于民众的责任政府”这样一种无形的财产。[7](P45)如此一来，为了证明联邦司法机关拥有查处此类地方腐败官员的权限，联邦检控机关只需证明某官员使用了电信手段（如电话、传真或电子邮件等）来实施权力寻租（即剥夺他人应享有的政府公共信用）的企图，即可认定其触犯了该法所规定的罪名，无须考虑该行为属既遂或未遂状态。

这意味着，某位地方政府官员如未依法如实披露个人财产，就可初步推定这些未披露的财产源自非法渠道。假如该披露（或未如实披露）行为是通过邮件、电信等手段来实施的，即可成就该罪名。2000年联邦第二巡回法院的“美国诉奥特立”判例即为佐证。④涵盖面如此宽泛的罪名势必大大增强了联邦检察官查处地方腐败官员的成功几率，实质性地扩展了联邦检察官的调查与检控权。因为一件被联邦法院认可、在罪名认定上有所创新和突破的腐败检控案件，在普通法体系内不亚于腐败检控标准的突破和司法管辖权的扩展。

（二）创立“受贿即索贿”的法理

在实践中被称为“索贿法”的《联邦霍布斯法》制定于1946年，属1943年《联邦反敲诈勒索法》的修正案，主要针对的是有组织的敲诈勒索行为。该法在1970年以前，从未有地方政府官员因收受贿赂而受此法追究的先例，在立法或学术上也未曾出现过类似的探讨。联邦检察官欲将之打造成反腐利刃，实非易事。在公权力腐败案件里，常常是请托人通过贿赂影响某官员的职权行为，极少是因为某官员的强制或暴力威胁而非自愿地提供经济上的好处。美国联邦法院和地方法院也早在行贿与索贿之间做出了明确界定。鉴于该法明文禁止的是索贿行为，为了越过此障碍，派驻新泽西的联邦检察官为了检控纽瓦克市市长及其同僚的腐败行为，主张那些向政府官员支付好处费的人之所以这样做是因为“确实担心未能这么做可能遭致经济损失”，而这种“经济损失上担忧正是潜在强制的形式之一，应属索贿行为”。联邦法院认同了这种创新性法律解释。[8](P1171)

（三）将“政府机关”纳入影响州际经贸的“事业”范畴

1970年美国国会通过《有组织犯罪控制法》。该法主要条款的基础是《1967年法律执行与司法行政总统委员会报告》。该文件提出了二百余个立法建议，但无一涉及联邦检察官是否应创造性地适用该法来介入地方政府腐败治理。1969年国会在该法第九节（即所谓RICO）中确认，在博彩业领域存在的地方政府官员和法律执行官的腐败行为可定性为联邦犯罪行为。该法可适用于各州及地方政府官员。应该说，该法第九节是迄今除了2002年《联邦选举欺诈法》以外，第一部明确授权联邦政府在有组织犯罪法框架内检控各州及地方政府官员公共腐败的刑事法律。[9](P165)

由于有组织犯罪行为的复杂性，该法在语言上存在着一定的弹性。例如，任何个人将敲诈勒索活动中所得收益投资于影响州际经贸的“事业”（enterprise）均属非法。其中的关键词“事业”被界定为“个人、合伙、公司、协会等法律实体，以及联盟或由个人组合的群体等非法律实体”。如果立法者有意将该术语涵括州政府或地方政府机关，应该会在立法时予以明确。在惩治地方腐败过程中，联邦检察官将“事业”这个术语进行扩张解释，使之包括了警察局、州立法机构、地方行政机关、地方法院以及地方检察机关等。在1977-1982年的一系列判决中，联邦法院支持了联邦检察官的立场。从而使该法成为打击地方公共腐败的又一锐利法律武器。该法还使联邦检察官规避了制定法上5年追诉时效问题，使之扩展到10年，从而扩大了检察官收集有罪证据的几率。在量刑上，反邮件欺诈法和旅行法规定的最高刑为5年，依据该法最高可判20年监禁且可施加附加刑（如没收犯罪所得财产等）。这样一来，联邦检控方可凭借严厉刑罚作为筹码，迫使刑事被告作为污点证人来检控更高级别的腐败官员。[10](P326)

三、联邦检察官的地方反腐行动面临的挑战

美国各界针对联邦检察官的地方反腐行动的质疑或指责，主要集中在以下三个方面。

（一）对联邦主义宪政原则的严重侵蚀

早在1986年11月，由联邦首席检察官助理牵头的白宫国内政策参事会联邦主义工作组就发布了研究报告，指出“过去的两百余年历史见证了作为根本性政治原则的联邦主义在确定各州与华盛顿之间的权力配置过程中日益萎缩的局面。美利坚合众国的缔造者们所描绘且为之缔造的、以明晰分权为原则的有限联邦政府，已逐步让位于一个日益扩张、极富侵犯性且在实质上无所不包的全能型政府。曾经作为政治活动中心和美国政治传统之渊源的州——这个国家结构中最活跃的行政单元——的功能已被大大削弱了。经过近两个世纪的集权化进程，州政府的政治独立地位已被僭越。联邦主义原则和各州主权被侵蚀的事实不仅意味着良好政府本身而且更为紧要是宪政主义政府已面临严重威胁。”[11]该结论形象地描述了自上世纪初以来美国联邦行政权力迅猛扩张的事实和联邦主义这个赖以自豪的政治遗产和基本国策所面临的尴尬局面。但该报告却令人奇怪地根本未提及上世纪70年代初启动的，在未经国会或州立法明确授权的情况下，针对各州及地方政府官员腐败行为所实施的大规模廉政行动。

按照联邦主义法理，联邦政府在州或地方政府所采取的执法或司法行动应当获得立法的授权。例如，《清洁空气法》、《移民法》、《武器出口管制法》、《贩卖毒品法》等均授权联邦检察官调查和检控在这些法律所涉范围内的各州及地方政府官员滥用权力的腐败行为，但与此同时也明确设置了相关的限制和监督条款。这正是“有权力必有监督”的现代法治政府应依循的准则。然而，当司法部在上世纪70年代中期决定启动确保各州及其地方政府廉洁的反腐检控计划时，理当起草寻求该项授权的法案并递交给国会讨论和表决。在立法过程中，联邦主义原则、授权范围及相关法律监督等核心问题势必会在国会获得广泛而深入的探讨。但事实上，司法部根本未启动寻求国会授权扩大联邦检察官反腐管辖权限的任何立法程序。这显然属于对联邦主义宪政原则构成严重侵蚀的行为。

（二）联邦检察官的“创造性”释法是对美国法治的践踏

法治是维护美利坚合众国福祉，保障美国宪政秩序，衡平各州与联邦政府关系，确保每一个公民（乃至腐败官吏）基本权利的基石。针对刑事法律的解释问题，美国联邦最高法院1971年巴斯判例（Bass Case）确立了“刑事法文本中模棱两可的歧义所生疑点的利益应归属于被告”的原则。⑤该原则已成为各文明国家现代刑法体系中的重要原则。在1978年著名的“艾德莫·赖京公司诉美国”一案中，联邦最高法院重申了联邦主义宪政原则，强调“除非国会在立法中清晰地表明其目的，否则不应当实质性改变联邦与各州之间的平衡”。⑥法兰克福大法官在《对解读制定法的几点反思》一文中更是明确指出，在刑事案件中，法官针对制定法的解释应当采取歉抑的态度，以维护罪刑法定的现代刑法原则和各州立法、司法自治权的联邦主义宪政秩序。[12](P527)

然而，在法律适用问题上，联邦检察官群体的基本立场却与上述原则相悖，片面强调为了严厉打击公共腐败现象应超越立法局限，创造性地适用联邦法律。美国司法部公共廉政处首席长官Henderson甚至强调，“正是这些检察官（法律工匠们）的创造性能动角色，促进了反腐领域联邦法律的长足发展。这体现出联邦政府在确保各州及地方政府廉洁的行动中业已取得了丰硕成果。”[13]（P845）然而，在反对者看来，联邦检察官在适用《反邮件、电信欺诈法》、《霍布斯法》、《旅行法》、《有组织犯罪控制法》、《博彩法》等联邦法检控地方腐败官员时所采取的所谓“创造性”释法举措，在实质上既不符合现代人权保障理念，也与美国法治传统背道而驰。

例如，针对联邦检察官试图对《有组织犯罪控制法》中“事业”术语做扩张解释的主张，联邦初审法院法官Murray就明确指出，“国会在立法时确实听取了关于有组织犯罪行为已渗透到工会、企业、服务机构的报告和证言，但没有一例报告或证言将矛头指向了联邦、州或地方政府。”⑦第七巡回上诉法院法官Swygert在司法异议中更明确地强调，“2千多页的立法记录、两份国会立法报告及至该法本身，根本找不到任何将政府机构视为‘事业’的表述。”⑧前联邦公共廉政处高级检察官Bradley教授认为，“该法宗旨是预防有组织犯罪集团对合法企业的收买或利用。没有任何立法意图或法律条款暗示，其宗旨之一是禁止犯罪组织对政府机构的渗透。”[14]但联邦法院主流立场支持了联邦检察官将“事业”一词做扩大化解释的做法。

持异议者认为，既然美国宪法确认了各州的自治权，作为美国宪法的权威解释者与法治的维护者，联邦法院理应对联邦检察官在各州的反腐权限做出明晰界定。然而，“在联邦检察官的地方反腐扩权行动中，满怀热情的联邦法官们看起来却更像是这些联邦检察官的侍女而非监督者。”[4]惩治地方公共腐败固然重要，却不应以牺牲联邦主义原则和罪刑法定、疑罪从无等现代刑法原则为代价。

（三）缺乏有效制约的联邦检察权令人堪忧

联邦检察官在打击地方公权力腐败行动中存在着三大典型特征：缺乏授权、高度独立、检控自由裁量上的高度自治。[3](P199)缺乏立法授权意味着，在各州大规模地实施刑事调查与检控地方政府官员腐败案件的原点上就缺乏合法性基础，立法上的权力限制与监督更是无从谈起。传统以来形成的高度独立的联邦检察官制度使得联邦检察官办理地方腐败案件时难以受到政府其他部门（甚至难以受到司法部上级行政长官）的制约，而仅仅只是在审判程序和结果上受制于联邦法院判决的约束。这无疑会使得联邦检察官的地方反腐行动如脱缰的野马，难以受到实质性的制衡。在是否启动腐败调查和检控程序这个关键性问题上联邦检察官所享有的高度自治权，意味着联邦检察官可能会受到自己的价值观和党派政治的影响，徇私枉法，肆意打击那些异党的地方政府官员。事实证明，一旦启动针对某民选官员的腐败调查，即使最终因为证据不足而未能成功定罪，该官员也不得不耗费大量的精力、时间和金钱来应对抗辩制刑事审判程序中的联邦检控官。其政治声誉和前途必然会蒙受巨大的消极影响。针对联邦检察官的地方反腐行动愈演愈烈的倾向，各州及地方政府（含地方议会）大多从“反腐检控选择性倾向”和“破坏了各州正常的民主政治程序”这两个方面来表达异议和不安。他们认为，在打击各州公权腐败的战略性问题上，各州民选的检察官并非必定存在致命缺陷，乃至于不得不“引狼入室”，危及联邦与州之间的权力平衡。联邦检察官在办理腐败案件时，也并非就一定能够摆脱党派之争，无偏私、无选择性地打击地方公权力腐败行为。

一言蔽之，“联邦政府对各州及地方政府的政治独立性和美国法治构成最为严重、最具破坏性的侵蚀，也许应当首推联邦检察官在惩治公权力腐败的旗帜下，检控和审判地方民选官员及其同党的大规模廉政行动。”[3](P196)

四、联邦检察官的地方反腐行动得以正当化的美国语境

面对来自各方的质疑和责难，美国司法部的立场十分鲜明，全力支持联邦检察官的地方反腐行动，强调执法力度不断加强的反腐行动有利于树立联邦和地方政府的廉洁形象。长期以来，司法部主要依靠联邦检察官反腐年度报告所反映的办案业绩来使联邦检察官的地方反腐行动正当化。而联邦检察官群体就该敏感问题接受新闻媒体访谈时，更多是从比较优势的角度来证明联邦检察官介入地方腐败治理的必要性与正当性。美国国会在上世纪80年代曾试图启动统一的反腐立法行动来规范联邦检察官的地方反腐行为，但受制于美国根深蒂固的普通法传统和争议各方立场难以调和的现实，不得不最终放弃了针对该领域的立法。美国学术界许多政治学家和法学家在此问题上持价值中立的态度，即对联邦检察官的地方反腐行动的正当与否这个敏感问题避而不谈，更多地是通过司法部公布的反腐年度报告来剖析各州公共腐败多或寡的成因及相关对策等问题。可以说，明确地从学术角度来证成联邦检察官的地方反腐行动之正当性的文献甚为罕见。这种在正当性问题上的尴尬局面意味着，联邦检察官的地方反腐行动始终绕不开作为立国之本的联邦主义宪政原则和现代法治（尤其是刑事法治）基本原则的挑战。也正是在此意义上，正当性基础看似如此薄弱的联邦检察官的反腐行动居然能够顺利走过四十余年的风风雨雨且呈日益兴旺之态势，实令人惊讶。此中，必然客观地存在着使得这种大规模的联邦执法行动得以正当化的内在因子。

（一）联邦检察官惩治地方公共腐败的比较优势

1.联邦检察官的独立性传统造就了在地方反腐的独特优势

联邦检察官在地方反腐行动中存在着“缺乏授权、高度独立、检控自由裁量上的高度自治”的特征。在此，着重探讨联邦检察官的独立性和检控裁量上的自治性特征，因为这既涉及到联邦检察官与地方检察官之间在反腐领域的比较优势问题，也是让持异议者深感不安的两个关键性因素。

美国联邦检察官制度的发展历程揭示，联邦检察官的独立性特质是在不断演进中积淀而成的。这种独立性体现于惩治联邦犯罪行为的所有领域，只是在打击颇为敏感的地方政治腐败时表现得尤为突出而已。1789年颁布的《美国司法机构法》创设了联邦检察总长办公室以及联邦区域性法院体系，代表联邦政府行使检控权的“区域检察官”隶属于该法院体系。这种区域独立性的历史传统一直延续到1861年。之后，这些检察官在名义上被纳入联邦检察总长的行政监督权范围内。1870年联邦检察体系的集中化进程在立法上的标志是美国司法部的创立以及对联邦检察总长的行政管理权的再次确认。但事实上，真正有效的联邦检察官监督机制在随后的数十年内并无实质性进展。可以说，正是这种早期独立的遗产催生了包括驻各州联邦检察官在内的联邦检察官群体所享有的，也是其它联邦官员所无法匹及的自治性与独立性。直至今天，美国联邦检察官在遴选上仍由总统提名，参议院认可，只有总统方有权罢免其职务。[15]

在1970年以前，驻各州的93个联邦检察官办公室所经办的民、刑案件是存在有效监督的，因为这些检控活动均获得了联邦立法的授权，而有授权必有监督与制衡是美国法治的典型特征。然而，针对联邦司法的地方反腐行动，实质性监督机制的确不存在。这无疑是招致非议的重要原因之一。除了缺乏一部明确针对该反腐行动的联邦法律外，监督缺位的另外一个重要原因是，联邦检察官制度在发展过程中已牢固确立的一个传统理念——即包括总统、国会、法院在内的任何政府机关均不应干涉或者审查联邦检察官的自由裁量行为。换言之，联邦检察官做出不起诉决定时无需说明理由，惟联邦检察总长和检察总长助理才享有此监督权。但这些监督职能在司法实践中极少行使，因为监督权行使不当或有存疑时，很可能会招致“干涉联邦检察官独立办案”的舆论质疑，甚至引发巨大的政治风波。

例如，2006年“司法部开除8名联邦检察官”事件就被舆论界和国会议员口诛笔伐。最终，包括司法部长冈萨雷斯及数名司法部高官不得不辞职，方平息这场风波。[16]从中可一窥美国民众对非民选的联邦检察官的独立性传统的崇尚和维护。联邦法院历来主张，对联邦检察官的检控自由裁量权施加司法审查，既非明智，也违背了权力分立的原则。应当指出的是，联邦法院一直有审查立法和行政行为的司法传统，但联邦检察官的这种自治性地位却一直得到了联邦法院的坚决维护，以至于联邦检察官的反腐行动在很大程度上已成为舆论影响与权力制衡的真空地带。该群体在反腐问题上的职业思维定势是，捕捉腐败信息，收集有罪证据，成功定罪。检控对象的地位越显赫，就越能引起他们的兴趣和斗志。这种只关注个案而极少顾忌政府政策性目标的思维模式，是联邦检察官办理腐败案的显著特点。[17](P105)

如此做法看似可怕，但使人不得不折服的事实是，至少在近几十年的反腐领域，联邦检察官群体中还未曾出现过招致联邦检察官信誉严重受损的政治或法律丑闻。可以说，联邦检察官办案的独立性与自治性既是联邦司法“越权”查处地方腐败案件的“因”，也是联邦司法在各州的反腐业绩所巩固的“果”。另外，在联邦检察官体系内存在的其他结构性因素也促使该群体廉洁自律，珍惜自身良好职业形象。例如，绝大部分联邦检察官是从美国法律界精英中推荐和选拔出来的。笔者与前加利福尼亚州州首席检察官助理Eden Forsythe、美国司法部现任联邦检察官Amy访谈时，她们均认为联邦检察官群体能够恪尽职守的精神驱动力是该群体所特有的捍卫公共利益的“共同体信念”。而外在驱动力则是表征其专业水准、职业荣耀并依靠办案业绩来获得职业升迁的机遇。⑨因此，新闻舆论界的正面甚或是负面的报道不但不会影响联邦反腐调查与检控活动的顺利实施，反而正中联邦检察官下怀，有利于放大其业绩光环，并形成惩治腐败的道德正当性舆论氛围。

与州或市县民选检察官相比，联邦检察官群体相对而言缺乏滋生钱权交易、徇私舞弊等腐败问题的土壤。⑩一则因为针对联邦检察官权力过大的担忧和非议在美国社会从未间断过，这在客观上使得联邦检察官的执法行动被无数双眼睛（尤其是新闻媒体和反对者）紧盯着。在阳光下运行的权力，自然难以滋生腐败。二则因为联邦检察官在办理地方腐败案时地位相对超然，而民选的地方检察官与地方政治藕断丝连，往往成为承办政治敏感性极强的腐败案件的巨大障碍，在办案过程中更难以摆脱“政党倾向性反腐检控”的舆论非议。另外，从“高薪养廉”来看，本文认为，这不应是联邦检察官远离腐败的因素之一。就人均年薪而言，联邦检察官年均薪酬约10万美元，比各州民选检察官仅高出1万美元左右。据笔者在美国访学时了解的信息，耶鲁大学所在地的纽黑纹市警察局高级官员的年薪也有10余万美元，一般警员约7-8万美元，而耶鲁大学一般职员的年薪一般也在5-10万美元之间。可见，这些不同职业者之间的收入差距并不明显。

从职业环境和独立性特征来看，其实联邦检察官与联邦法官极其近似，即不受政治势力的干涉、不受选民情绪的左右、充分的职业保障、基于业绩所获升迁的可能性、憎恶政治腐败的群体性道德立场、历史以来形成的独立性与自治性职业地位所催生的职业荣誉感、舆论界的高度关注等。这些职业特点无疑成为联邦检察官相比地方检察官更具优势，并更有可能发挥反腐效用的关键性原因之一。

2.联邦反腐调查与检控活动“相对”超越于党争

从常识上来判断，大部分联邦检察官并非无党派人士，在政治立场上，偏好某个政党实难以避免（也是很自然之事）。在调查腐败案件过程中，假如在检控目标上存在选择性和偏向性，似乎也是可以理解的。加之，联邦检察官的独立性与自治性地位，更使这种倾向性成为可能。十年前独立检察官斯塔尔对克林顿总统与莱温斯基性丑闻一案耗资巨大的“透视性”调查，就一直被民主党用来作为“利用执法力量打击异党之政治倾向”的证据。⑪从共和党阵营对驻芝加哥联邦检察官P.Fitzgerald成功检控一系列共和党官员腐败案件的猛烈抨击和责难中，也可见这种“政党倾向性反腐”的疑虑。[14]

然而，根据腐败案资深辩护律师William Dreyer的经验，上述争议或疑虑更可能会发生在各州民选检察官启动的腐败调查与检控全过程，并且通常会作为犯罪嫌疑人的抗辩理由之一，因为在地方政治中某政党更有机会来促使地方检察官调查和检控其他党派的人士。由地方检察官所提起的腐败检控案件，往往也会使陪审团成员产生“政党倾向性反腐”的疑虑，故而陪审团需思考的就绝非仅仅只是腐败事实是否存在的问题，他们还常常须考虑该案是否存在偏私或打击异己等有违公平原则的情况。两相比较，由联邦反腐机构来查处地方腐败官员显然更能被包括陪审团在内的各界人士所接受。⑫事实也证明，美国各州、市检察官无一例外是民选产生的，地方政党纽带联系更为紧密。这使得地方民选检察官确实存在难以调查和检控那些本党腐败官员的客观现实。

值得指出的是，持“政党倾向性反腐”观点的异议者至今尚无确凿证据可证明，比如共和党总统执政期间的司法部就必然会将反腐的兴趣和资源瞄准各州来自民主党阵营的官员以使该党处于舆论谴责的尴尬境地。从联邦司法的地方反腐行动发展轨迹来看，政党色彩也并不明显。针对各州和地方官员的廉政行动最初由福特总统（共和党人）倡议而启动，中经卡特总统（民主党人）大力推行，后渐入低谷，再得益于里根（共和党人）当局重视方步入上升轨道。从美国司法部公布的年度数据来看，地方民主党官员（含议员）因腐败原因被查处的数量似乎远远多于共和党官员，但这是因为在城市一级的共和党设立的组织机构数量极少所致。事实上，在共和党主政白宫期间，在宾西法尼亚州的共和党组织机构就曾因联邦检察官对该州财长（共和党人）及其数名同党（含州共和党领袖）的腐败调查和检控，遭受过毁灭性打击。[4]

针对联邦司法地方反腐行动的“政党倾向性反腐检控倾向”质疑，业已提到诉讼层面。2008年，阿拉巴马州前州长希格曼（民主党人，曾先后担任过州务卿、州检察总长、副州长、州长等位高权重的民选职位）因受贿罪、邮件欺诈罪等罪名被联邦法院判7年监禁。希格曼向联邦上诉法院和美国国会递交申诉状，辩称其之所以遭到检控的主要原因是，经办该案的联邦检察官受到了该州共和党和全美共和党组织的怂恿。多达50余名州前首席检察官递交了陈情书，呼吁美国国会调查此案，还希格曼清白。美国众议院司法委员会的调查报告支持了希格曼的诉求。联邦上诉法院为慎重起见，在其服刑九个月后，裁定刑罚执行程序中止。2009年3月6日美国联邦第十一巡回上诉法院最终以相关证据不足，否定了所谓“政党导向性检控倾向”的抗辩理由，确认了原审法院的有罪判决。值得一提的是，在调查和检控希格曼过程中起主导作用的联邦检察官Guy Hunt其实也是民主党人。该联邦检察官还曾成功地查处了该州另一位前任共和党州长。⑬

可见，围绕联邦检察官的地方反腐行动的所谓“政治动机”论调，至少缺乏有说服力的证据。或者说，也许各政党有其心，但面临政治争议漩涡的联邦检察官群体至少在反腐问题上是持谨慎态度的。否则，针对地方公共腐败的联邦检控行动或许早已在党争和舆论谴责中夭折了，不大可能顺利地走到今天。换言之，在很大程度上，正是联邦检察官的群体性职业正气而非政党意识形态，主导着联邦司法的地方反腐行动。是故，用“相对”超越政党影响来表征联邦检察官群体在反腐领域的特点和现状，应该是有据可循的。

3.联邦检察官调动反腐资源的能力远胜于地方检察官

联邦检察官在地方反腐问题上之所以取得瞩目的业绩，除了上述几方面优势以外，协调和征集反腐调查资源的巨大能力，恐怕也是其中重要因素之一。⑭例如，联邦调查局专门投入反腐调查的探员从6年前的358名，增加到2008年的600名，正在调查的腐败案件有2500件，同比2007年增加了50%。[4]从联邦检察官的反腐运作模式来看，一旦锁定检控对象，立马就会启动各种调查资源，如联邦调查局、财务审计署、反毒品执法局、国内财政署、海关、金融调查机构、邮品及电信检查局、保密局等。这是地方检察官所不能比拟的。尤其在反腐侦察措施效果显著的卧底与侦听行动中，更是如此。受条件、地域和“熟人社会”的局限，地方检察官们往往只能侧重于查处那些不太敏感的传统型犯罪活动，并且依据州法来启动的刑事检控案件所需办案成本事实上也远比联邦司法机关侦办的腐败案件要低得多。

在美国调查和检控公权力腐败案具有复杂性、高度争议性、政治敏感性、舆论普遍关注性、调查与取证上的精密计划性和办案成本高昂等特点。地方检察官欲将反腐作为其职能的重点之一，即使有其心也不一定有其实力。正如哥伦比亚大学法律教授、前联邦检察官D.Richman所言，“事实上，在绝大多数州，由州或县市检察官调查和检控公共腐败行为，确属欠发达领域。”[18](P363)因此，联邦检察官与地方检察官在反腐管辖权发生冲突时，最后总是以联邦检察官以胜利而告终。司法部一直采取的是一条极为简单的反腐业绩检验标准（这也常常被司法部当作表征其地方反腐行动正当性的证据）——即当年检控各州腐败官员成功定罪的数量是否高于往年。这种通过业绩来使其“比较优势”正当化的做法，受制于各种因素的州民选检察官至少在反腐领域是难以效仿的。

（二）联邦法官与联邦检察官在查处公权力腐败问题上道德立场的一致性

美国著名的腐败问题研究专家J.Noonan在其著作《贿赂》一书里直白地道出了联邦法院在联邦检察官地方反腐扩权过程中所扮演的积极角色。就反腐领域而言，“联邦法院在联邦检察官反腐检控权的日益扩张中起着至关重要的作用。假如联邦初审法官没有认同和支持联邦检察官所谓创造性释法，假如联邦上诉审法官没有维持针对大多数腐败案的有罪判决，在此领域的检控职权扩张趋势简直不可能会发生。……联邦法官对那些收受贿赂的政治官员毫不留情。他们和联邦检察官一样坚信，地方官员腐败行为不亚于一个必须即刻剪除的恶瘤。这种伦理趋同性弥漫于整个联邦法院系统。如此一来，当联邦检察官在联邦反腐法框架内提出‘受贿即索贿’法理时，当反邮件欺诈法吸纳了背弃州政府信用之法理时，联邦法院的认同态度不亚于创立了一套新的关于联邦贿赂罪的普通法。”[5](P590-591)可见，联邦法院与联邦检察官在惩治地方公共腐败问题上存在着伦理取向上的高度一致性。这两大群体均坚信，在美国这样一个标榜民主、法治、廉洁的国度，公权力腐败无疑是严重损害公职人员形象的丑陋行为，以法无明文规定为由阻碍对这些权钱交易者的法律制裁，不亚于是对腐败的纵容。

美国是一个受判例法传统深刻影响同时也是分权与制衡比较彻底的国家。在司法实践领域，事实上，任何制定法须由经法官解释方得适用。而法官的价值判断，在此则体现为对公共腐败的伦理立场，势必会融入到相关法律的解释和适用中。美国法学界的主流观点是，疑难案件的审理过程也是法官对法律概念、原则和规则的创造性阐释和发现的过程，而非僭越民主程序的法官立法。这种审判模式符合美国特色的政治、法律传统。[19](P41-348)因而，联邦法院在审理腐败案件时对联邦检察官创造性释法的认可，至少符合美国语境下的法治原则。由此，也可推知，罪刑法定原则、联邦主义原则等联邦法官在美国法律演进过程中所“发现”或“创制”的审判法理，并非不可撼动的标尺，它也须与时俱进，符合美国社会现实的迫切需要。

（三）反腐问题上宽松的舆论氛围

实证调查显示，美国民众在公共腐败问题上的普遍共识是，政府官员的腐败行为如明确具有违法性就应受到法律制裁。美国民众痛恨腐败，尤其是政府官员的腐败行为。[20](P28-30)只要联邦检察官们能够揪出远比地方检察官多得多的腐败官员，那么像保障各州政治独立的联邦主义原则、确保犯罪嫌疑人基本权益的罪刑法定原则等，并不会因此而受到实质性的损害，更何况仍有联邦司法审查机制这道最后救济防线的约束。再又，打击地方腐败的任务大多是联邦检察官直接完成的，但落马官员所产生的官职空缺的任命权毕竟最终仍取决于该州或该地区的选民意愿。进而言之，联邦司法的地方反腐行动也许确实触动某些既得利益集团的痛楚，但与绝大多数选民并无直接的利益冲突。反而更是新闻媒体引导下的选民们乐得一见的“官场现形记”。

美国民众在地方公共腐败治理这个问题上的单纯心态，客观上为联邦司法的反腐扩权倾向提供了宽松的社会舆论氛围，或者说尽管联邦检察官在查处地方腐败大案时可能会面临某些政治群体或压力集团的口诛笔伐，但民众在整体上对此并不存在多大的异议。例如，从近四十年的新闻媒体或相关民意调查中尚找不到“民众究竟是支持还是反对联邦检察官的地方反腐行动”的明显证据。[21]换言之，这种在反腐正当性问题上民众所持的价值中立态度至少在一定程度上表明，只要联邦检察官的地方廉政行动业绩仍在，并且在反腐领域能够做到廉洁自律，不出丑闻，民意就不是其挡路石。

（四）联邦检察官的地方反腐行动得以正当化的美国实用主义传统

自19世纪末以来，作为美国本土孕育而生的实用主义思潮，在美国哲学中始终占据着主导地位。该思潮作为一种世界观和方法论深刻地影响着美国政治、法律文化传统的形成与发展。在“真理与效用”这个核心论题上，实用主义哲学主张真理并非等同于效用，但效用却应当是真理应具有的特性。一项制度、一种措施乃至一个判决对社会所产生的积极“效用”是实用主义价值评价体系中最为关注的标准。这种哲学传统破除了绝对真理的迷梦，但在另一方面却又将“效用”奉为至上的评判标准。美国实用主义哲学的传承者、当代新实用主义法哲学代表人物理查德·罗蒂主张，只能通过结果来衡量美国既有制度是否具有正当性。这种实用主义法律观依循着美国历史上杰出大法官霍姆斯提出的“法律的生命在于经验，而不是在于逻辑”的实用主义立场，反对刻板的法律形式主义；强调在适用法律时无须因缺乏理论而心感惭愧，重要的是形成新的视野，将观点付之于实践，然后看是否行得通。如果效果不好，就终止它，将其抛弃。[22](P583-589)针对存在争议的疑难案件，没有固定公式可循，只能本着“试试看”的态度。历史以来美国社会中出现的问题，从来就不是靠某种忽然发现的真理来解决的，只能在不断“试错”的过程中寻求解决问题的途径。[23](P54-61)

这种实用主义观对联邦检察官超越联邦主义原则和现代刑法基本理念来查处各州公共腐败行为，提供了法哲学意义上的正当性基础。⑮在司法实践中，除了某些基本原则受到挑战外，确实还存在着联邦检察官可能会专门瞄准民选官员来赚取政治前程筹码的风险。然而，从“效用”来考量，至少在绝大多数腐败案件中，遭到检控的政府官员要么达成了诉辩交易，要么就是被民众“眼见着”受到联邦法院的定罪处罚。这说明，即使在某些案件中可能存在反腐目标选择上的政党倾向性风险，至少这些涉案官员的权力腐败行为的事实是客观存在着。这些官员并未蒙受不白之冤。鉴于某些腐败比较严重的州或城市的民主监督与地方性法律惩治机制难以奏效，联邦司法的反腐“越权”举措就不宜太过追究，否则只会陷入原则或主义之争，不利于打击地方公权力腐败的效用最大化。再者，将这种反腐趋势降罪于联邦检察官过于热情的反腐举措似乎依据不足，因为“公权力岗位上的人们，尤其是那些立法者和执掌行政权力者，应当知道他们时刻处于权力监督的射程内。”[4](P4)在此，既包括无孔不入的新闻记者，亦包括时刻在捕捉腐败线索的联邦检察官和联邦反腐探员。这正是美国民主传统中“对公权力不信任”制度设计的要义所在。

明确为联邦司法的地方反腐行动辩护的美国宪法学家亨宁教授认为，“在保障和维持各州及地方政府廉政以及法律的整体美德过程中，确实存在着清晰可见的联邦利益。联邦最高法院早已确认，联邦政府不得检控那些纯粹属于州法规定的地方犯罪行为，如携带枪支进入公立学校或者强奸行为等。”但是，“公共腐败行为应当视为这个宽泛的基本准绳的特例，因为公权力腐败行为破坏乃至颠覆的恰恰正是各州所享有的自治权。国父们创立联邦主义原则的目的是确保联邦与州之间的分权与制衡。假如有一大群不诚信的腐败官员占住着各州公职岗位，州这个宪政主体所充当的制衡角色将根本不可能实现。”[24]该论断将“联邦利益”这个概念进行扩大解释以涵盖联邦检察官在各州的反腐行动之正当性，正是美国实用主义政治、法治理论的典型体现。它并没有太多的宏大叙事，但有着极强的现实解读力，能够与美国语境相契合。

联邦司法倾力介入地方腐败治理的举措，也的确产生了一系列有说服力的“效用”。“逻辑”的力量在反腐“经验”面前，确有式微的尴尬。例如，在上世纪八十年代，联邦检察官Michael Carey在西弗吉尼亚州成功地检控了50余位政府腐败官员（包括一位州长和两位参议院议长），客观上促使该州《政府官员道德法》的顺利通过和政府伦理委员会的成立。在罗德岛，数名州参议员和众议院多数党领袖收受医药企业贿赂被联邦法院定罪处罚，触发该州于2004年修正了《政府官员财产披露法》中的诸多法律漏洞。2006年阿拉斯加州立法腐败案被联邦检察官成功查处。紧随其后，该州议会将贿赂数位议员导致的针对石油收益的低税率重新进行评估并提高了税率，由此预计可为该州新增15亿美元的财政收入。在预防“立法腐败”方面，该州某些参议员一直呼吁建立但长期以来难以提到议事日程的公共竞选资金募集监督体系，也即将启动。[4](P2)

这说明，联邦检察官在揭露和惩治地方腐败问题上所扮演的能动主义角色，与许多州基于各方面因素怠于直面公权力腐败问题存在着直接的关联性。这势必为联邦检察官的“越权”反腐提供了现实的必要性与正当性。可见，尽管有联邦主义和法治主义的“挡路石”，但在美国这样一个渗透着实用主义精神的国家，“效用”在很多情况下实际上是优于“原则”的。

五、对中国反腐实践的启示

持续了四十余年的美国联邦检察官在各州的反腐行动推动了美国联邦反腐法律的发展，极大地促进了各州廉政制度的完善。对美国范式的反腐治贪举措的评价，仁者见仁，智者见智。篇幅所限，仅从以下三个方面谈谈美国反腐实践对中国的启示。

（一）探索切合国情的反腐进路，构建着眼于长远的反腐法治

美国联邦政府针对各州及地方公权力腐败现象的强力反腐行动向世人昭示，公权力腐败问题即使是在民主和法治相当健全的国家也可能是一个不容忽视的难题。虽然在整体上美国政府的廉洁指数较高，但其五十个州的廉洁状况并非一致。由于各州民主机制和廉政法律制度发育上的不均衡性，加之多党制格局下地方政治的复杂性导致像阿拉斯加州、路易斯安那州、伊利洛依州以及纽约、波士顿、芝加哥等大城市公权力腐败现象十分严重，而地方民选检察官实难担当起本区域反腐的重任。在1970年以前，各州对公权力腐败问题一直避而不谈，此领域的公共辩论十分罕见。正因为美国司法部启动的（以联邦检察官为主体的）持续而深入的地方反腐行动（而非“运动式”短暂廉政风暴），致使许多州的公共腐败问题浮出水面并逐渐进入公共关注和讨论的视野，从而使各州腐败治理和廉政建设获得了良性发展的契机。可见，公权力腐败现象并不可怕，关键是要找到切合本国国情的反腐进路。经过数十年的探索，美国经验表明，将联邦检察官群体作为联邦和各州惩治公共腐败的主力军，有助于克服地方民选检察官在反腐领域的局限，超越各种干预性因素，取得反腐的最大效用，推动各州廉政制度的建立与完善。它契合了美国廉政建设的客观需要。

中国改革开放的30年既是经济迅猛发展的30年，也是面对日益严峻的公权力腐败现象而不断思考和探索有效反腐路径的30年。⑯在这短短几十年中，也许可以说作为文本的法律体系已初步形成，但是内化为观念的法（法的信仰）和外化为行动的法（法的遵守与服从）远未确立，“责任、透明和法治政府”的目标尚有很长的路要走。相比民主与法治相当成熟的美国，中国面临着更为复杂、繁重和艰巨的反腐任务。在中国民主与法治发展过程中，必须寻求一条既符合国情又契合法治精神的腐败治理之路。比较而言，美国属典型的联邦制国家，存在着反腐法制上的联邦和各州的二元机制。各州反腐治贪的宽严程度极为不统一，致使各州公权力腐败程度（或者廉洁指数）差别极大。联邦检察官在地方的反腐行动实际上起到了从联邦司法层面统一各州反腐法的功效。这也在一定程度上体现了反腐法度统一化的重要性。中国大陆在政权结构上实行的是单一制国体，有着统一的法律和司法体系。这为在全国范围内实现反腐法度的统一奠定了基础。然而，从目前来看，实现反腐法度的统一仍然面临着中国语境下反腐制度二元化矛盾，即客观地存在着两套平行的正式性制度体系——执政党内部的党纪政纪和国家层面的法律法规。⑰如何将这种二元体制一元化并且统合于反腐法治的整体框架内，并使其“效用”最大化，应当成为中国大陆反腐战略构架中的着力点之一。

美国在各州的联邦司法反腐行动确有与联邦主义原则、罪刑法定原则相悖之嫌。但值得注意的是，这种反腐模式其实并没有脱离美国特色的联邦司法的制度性框架，因而依然符合美国范式的民主与法治路径，否则这种大规模的地方反腐行动早就夭折了。再观上世纪70年代香港启动的廉政风暴行动。面临警界普遍腐败的事实以及警察大规模抗议和抵制廉政执法行动的风潮，香港当局也不得不采取“既往腐败行为不究”的“权宜之策”。立足于语境来判断，这也属“超越法治”不得已而为之的反腐举措。然而，这个权宜之策也仅仅只是暂时的，香港随后的反腐机制仍然不折不扣地依循着法治的进路和对腐败行为毫不容情的惩治态势。

正是在此意义上，中国目前采取的所谓“廉政账户”、“双轨、双指”的反腐纪检和监察模式、对“官煤结合”腐败现象的限时有罪豁免的举措，乃至在打击猖獗的医疗贿赂过程中采取的“抓大放小”的反腐策略等，也是中国民主与法治建设仍处初级阶段和改革开放的试错性和曲折性过程这个大的“语境”所决定的。从反腐的短期效用来看，这些做法尽管有悖于现代法治的基本原则，但仍有其不得已而为之的现实性与比较性。然而，据检察机关调查表明，我国每年实际发生的腐败问题大大高于已经处理和解决的腐败问题，形成了反腐败工作中一笔巨大的“呆帐”，而且这个“呆帐”仍在以一定的速度增长。⑱这与我国在反腐实践上形成的二元反腐机制不无关系。假如这种权宜之计成为反腐的长期性举措，最终必定会损及反腐的可持续性和正当性基础，阻碍中国反腐法治的形成。这是我们思考中国反腐既有对策和未来发展走向时必须时刻提防的。

（二）积极查处腐败案件是预防和惩治腐败的硬道理

美国各州廉政制度的不断完善，得益于司法部将反腐视为惩治联邦及各州犯罪的核心使命之一的宏观司法政策。并且，这种宏观的司法政策能够持之以恒地体现于反腐的行动中。可见，“反腐重在预防，重在源头治理”的反腐战略确有道理，但在反腐的战术上主动出击，决不手软，始终保持针对公共腐败行为的调查、检控和审判的高压态势，尤为重要。因为廉政制度并不是一蹴而就的，它内在地需要通过持久的反腐治贪行动来暴露权力运行过程中存在的问题，从而为政府廉洁制度的孕育和生成提供现实动力。坐等反腐倡廉制度的确立和完善，只会使得腐败问题愈演愈烈。

中国执政党高层已逐渐认识到了积极查处公权力腐败并对之形成高压态势的重要性。例如，胡锦涛总书记明确强调，“对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！”温家宝总理指出，“积极查处腐败案件是预防和惩治腐败的硬道理”。[25]最高人民检察院的数据显示，2003年1月至2006年8月，中国检察机关共查处贪污贿赂犯罪67505人，平均每月有近1600名官员因腐败走进监狱，其中“一把手”的腐败占较大比重。[26]该数据既反映出中国政府直面腐败问题的决心和勇气，又体现了执政党在反腐认识上的提升。这应该说是中国逐步消除腐败构建廉洁政府之希望所在。

（三）构建依法独立行使反腐职权的检察官队伍

美国语境下的地方反腐治贪实践昭示，良好的民主与法治的基本构架可以为抑制政府官员的腐败、催生廉政局面提供制度性基石，但是欲确保反腐举措的持续性效用，仍然内在地要求具备一支职位受保障、办案不受干扰、执法资源丰富并且在阳光下运行的专门从事公权力腐败调查与检控职能的检察官群体。在反腐领域，当然还离不开抗干扰能力强、只服从法律的法官群体。美国各州地方反腐行动之所以取得瞩目的业绩，能够极大地推动地方政府的廉政局面的形成，离不开联邦检察官的高度独立性和自治性以及由此催生的职业荣誉感，更得益于享有独立审判地位的联邦法官群体的持续性支持。美国各州民选检察官在此领域的劣势，亦雄辩地证明了不受干扰，只依据法律和良知独立办案的不可或缺性。这在高度敏感、舆论高度关注、案件性质往往错综复杂的惩治腐败过程中尤为重要。

美国检察官制度和中国检察院的设置同样存在着两面性特征：既是行政机关的组成部分，又是肩负着检控犯罪、保障人权职责的司法机关。⑲涉及公权力腐败案件的调查与检控活动必定会与行政机关的其他组成部分、立法机关乃至执政党所设立的组织机构发生直接关系（有时甚至可能会产生摩擦或冲突）。美国的三权分立体制和传统形成的联邦检察官独立制度能够较好地解决检察机关在职能定位上的内在冲突。中国目前施行的是中央及各地方纪检委牵头的反腐机制和传统的行政审批式办理腐败案件模式。这种模式在中国当下语境里确实有其必然性和必要性的一面，但在实践中这种模式也存在着诸多弊端。例如，在对2007年“两会”代表的采访时，有代表指出，解决“不敢监督”其实并不复杂。只要让区委书记与区检察院检察长不在一个行政职级系统里，无法依行政职级排出上下尊卑，也无法依上下级关系以“撤职”相威胁，一个正直的区检察长自会多了“敢于监督”的勇气。[26]换言之，不受非法干预、不受舆论情绪的左右、充分的职业保障、基于反腐业绩所获升迁的可能性、憎恶公权力腐败的职业群体性道德立场、执法独立性与自治性地位催生的职业荣誉感，应当是中国检察官制度改革和发展的方向。在此意义上，各级党委的反腐决心和严格遵循反腐法治的态度和积极行动，将决定着中国语境下惩治腐败的成败。

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[25]温家宝强调深化改革加大预防腐败工作的力度[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2005-02/17/content_14078.htm，2008-12-01.

[26]中共反腐体系不断完善[EB/OL].http://www.lhjy.net/news/EduInfo/200710/46997.html，2008-12-2-3.

［注 释］

①作为主题发言人之一，笔者曾于2010年1月5日在由湖南省廉政研究基地与湖南省纪委共同举办的“‘继续推进反腐败改革：来自中国与国际的经验’廉政研究国际学术会议”上，宣读此论文。美国威斯康星大学麦迪逊分校Melanie Manion教授和香港城市大学公共行政系副主任公婷教授在会上对此文予以了点评，笔者从中获得的鼓励和指教良多，特致谢忱。

②鉴于美国司法部2002年启动的针对选举欺诈罪行的“保障选举廉洁行动”以及海外肃贪行动均获得了国会立法的明确授权，并未卷入“联邦非法扩权”之争。故本文侧重于探讨联邦检察官介入各州及地方政府公权力腐败治理的正当性问题。

③参照透明国际针对133个国家的调查结果，按政府廉政程度从高到低排列，美国在近几年的排名均在20位左右。参见Amanda E.Maxwelland Richard F.Winters.Political Corruption in America [DB].Dartmouth College，presented at the 2004 meeting of the Midwest Political Science Association and as part of the Morton-Kenney Lecture series at Southern Illinois University，Carbondale.另据美国某记者协会统计，按照美国司法部公布的近三十余年来各州公共腐败案件查处的数据，对五十个州的公共腐败状况进行排名，腐败程度位列前四的分别为路易斯安那、伊利洛依、罗德岛和新泽西。参见Public Corruption in the United States，A Report Related by Corporate Crime Reporter[EB/OL].January 16， 2004，National Press Club，Washington， D.C. http://staff.lib.msu.edu/harris23/crimjust/stats.htm，2008-12-05.

④United States v.Autuori，22 F3d 105，115(2nd Cir.2000).

⑤U.S.v.Bass，404 U.S.336，348(1971).

⑥Adamo Wrecking Co.v.U.S.434 U.S.275，285(1978).

⑦U.S.v.Mandel，415 F.Supp.1020(1976).

⑧U.S.v.Grzywacz，603 F.2d 690(1979).

⑨Eden女士于2007年辞去加州检察官助理岗位，受美国雅礼协会的聘用和指派，在湖南大学法学院执教一年。感谢其引见，笔者有幸与Amy女士就本文中若干问题进行了深入交流。Amy担任美国联邦检察官已有15年之久（其中在美国司法部廉政处担任了两年的联邦检察官），现从美国司法部借调美国驻华大使馆任法律顾问。

⑩当然，并非每一位联邦检察官都被舆论界认为是好检察官。美国本纳德法律事务所在互联网上开设的题名“最差劲的美国检察官”博客就刊出了“2007年最糟糕的10位美国联邦检察官排行榜”一文。这也从侧面佐证针对联邦检察官执法行为的舆论监督力度。参见The 10 WORST U.S.Prosecutors2007[EB/OL].August 23，2007.http://bennettlawfirm.typepad.com//2007/08/thebennett-law.html，2009-04-01.

⑪独立检察官的设置具有临时性、个案性等特点，在人员遴选上，也与联邦检察官制度存在着很大区别。针对前者所产生的“政党倾向性检控”质疑，似乎确有一定道理。具体可参见纽约市律师公会联邦法委员会著的《美国<独立检察官法>的起源、发展和目前的争论》，载《外国法译评》1999年第1期。

⑫作为美国资深刑辩律师，William J.Dreyer从自身办案的体会和经验出发解读了反腐案件中是否存在“政治倾向”这一极具争议的焦点问题。详见William J.Dre-yer.Defending A Public Official Against Charges Of Public Corruption In The United States And The Model Case Of United States Of American V.Mcdonough/[EB OL].http://www.abanet.org/rol/publications/sia_raca_m r_dreyer_defending_official.pdf，2008-07-05.

⑬在检控Don Siegelman腐败案过程中的诉讼波折以及由此引起的诸多争议，详见Don Siegelman[EB/OL].From Wikipedia，The Free Encyclopedia，http://en.wikipedia.org/wiki/Don_Siegelman，2009-01-09.

⑭国内有学者从派驻各州的联邦检察官的职能角度对联邦检察官征集调查和检控资源的能力进行了较为详细的描述，详见何家弘著的《执法长官与公诉律师：美国检察官职能评析》，载《人民检察》1999年第5期。

⑮联邦上诉法院法官波斯纳则从微观经济学的“成本与效益”角度，强调在立法和司法中应贯彻效益最大化原则。参见[美]理查德·波斯纳著的《法理学问题》，中国政法大学出版社2002版总译序第4页。

⑯最近几年，中国执政党在反腐方面的战略性文件主要有《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（2005年）、《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》（2008年）。

⑰例如，《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》等等。另外，在当前中国腐败治理实践中，全国各地的党内纪检机构与政府监察机构一般都是合署办公的。在理论层面上，党的纪检机构采取的“双规”与行政监察机构采取的“双指”是可以清楚地分割开来的。但是，在实践的层面上，“双规”与“双指”大多是混在一起的。

⑱笔者借用了王明高教授关于反腐“呆账”一说，具体可参见王明高的《关于采取特别方略惩治腐败的思考与建议》，载湖南社会科学2000年第2期。

⑲当然，依据我国法律，检察官还承担着法律监督的职能，特别是对审判活动的监督，这与美国模式是有区别的。

［责任编辑：李冬梅］

D971.263

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1008-8466（2011）01-0048-13

2010-08-31

高中（1968— ），男，湖南长沙人，湖南大学法学院副教授、硕士生导师，法学博士，湖南省廉政研究基地和湖南省统战理论研究（湖南大学）基地研究员，耶鲁大学法学院访问学者，主要从事现代英美法理学、比较司法制度研究。