依法决策、科学决策与民主决策关系刍议

艾 勇

依法决策、科学决策与民主决策关系刍议

艾 勇

新形势下，行政决策是破解贯彻与落实依法治国方略面临的新问题、新困难的关键。提高行政决策质量的根本就是要处理好决策的依法、科学、民主精神之间的关系，实现依法决策、科学决策、民主决策之间的辩证有机统一。

依法决策；科学决策；民主决策

2010年11月国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》，旨在进一步强化、细化《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施。在新形势下落实和实施依法治国方略，面临着许多新问题、新困难，应将行政决策作为依法行政、建设法治政府的一个关键，将依法行政工作由覆盖整个行政行为向重点突破行政行为的起点即行政决策的转变。行政决策是整个行政行为的起点，决策的质量与效果系关整个行政行为的成败。提高行政决策质量，必须坚持“依法—科学—民主”，三者辩证统一，缺一不可。

一、推进依法决策、科学决策、民主决策的重要性紧迫性

任何一项决策的形成、制度的出炉都会涉及到利益主体之间的博弈与妥协，会触及到民众敏感的利益神经。当前，我国经济社会发展进入了一个“敏感”的新阶段。经济发展的主线是转变经济增长方式和调整经济结构，利益格局的打破与平衡呈现复杂性、多样性。金融危机后世界经济复苏具有脆弱性与不平衡性，产能过剩与拉动内需之间矛盾突出，通胀压力加大，人民币汇率不确定性加剧，股市、楼市产生的民生问题凸显，收入分配不公和差距扩大，城乡之间、地区之间发展不平衡。经济问题引发的社会矛盾有所增加，群体事件、拆迁问题时有发生。一些领域腐败现象易发多发，执法不公、行政不作为、乱作为等问题比较突出。要解决这些突出问题，就要进一步推进依法科学民主决策，加强制度建设，充分尊重民意，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感。

随着政务公开、透明的力度进一步加大，公共管理倡导的公民社会理念日趋形成，党和政府注重通过听证、座谈、调研、互联网等形式广泛征集公众意见和建议，表明科学决策、民主决策正在向制度化方向演进，公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制正在形成。另一方面，毋庸置疑，目前仍有不少掌握决策大权的领导干部缺乏法制观念、科学思维和民主意识，群众观念淡薄，决策唯权力、唯利益，做出了一些脱离实际、违背规律、不符合群众利益要求的错误决策。行政实践中违背依法科学民主精神的决策并不鲜见。决策时缺乏法制意识，违反民主集中制原则和既定的法定程序。背离经济社会发展规律，大搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，造成了地方经济的畸形发展。罔顾民意，以个人利益、部门利益来驱动决策，群众利益被肢解、被碎片化，导致决策的随意性和片面性。经验决策、盲目决策、违法决策造成的经济损失难以估量，严重地影响到地方经济社会积极健康发展。依法决策、科学决策、民主决策是经济社会发展的必然要求。

二、依法决策是行政决策的前提与保障

依法决策是行政决策的前提和保障。法律规范是决策制定、执行、评估的起码要求与基本准则，同时也是决策的约束、救济、保障机制。决策本身首先要合法，违法的决策即使再科学、再民主都是荒诞之论；同时，决策的执行需要法律来“保驾护航”。所谓依法决策，就是运用法律规范、调控行政领导决策过程，使决策行为在法律的范围内进行，使行政决策制度化、规范化［1］。它主要包含四个方面的内容：一是决策主体的法制化。决策机构或领导在整个决策过程中依法、用法、守法，决策权是法律赋予特定的机构或领导的权责统一的行为，必须按照法律规定的权限和程序进行，超越了法律所限定的范围就是违法决策、无效决策，就是不作为、失职或渎职。二是决策程序的法制化。程序合法是行政决策的起码要求，具体的行政决策活动须按照法律明确规定的程序进行。 三是决策内容的法制化。包括决策目标、方案必须符合法律要求。四是决策责任法制化。建立决策责任追究制度，决策主体和决策责任的承担者统一到法律层面，做到谁决策、谁负责。

行政决策作为一种自由裁量的领导权，立法上更多的是作一些抽象性、原则性的规定，缺乏操作性和针对性，因而造成了行政决策的随意性、自由性比较大，正所谓“决策拍脑门、表态拍胸脯、出了事情拍屁股”。决策缺乏必要的法制约束，决策主体与决策责任承担者没有明确的法律限定，加之决策部门决策程序意识不强，行政问责更多倾向于行政执行而非行政决策，导致失误决策、错误决策、盲目决策的现象在脆弱的法制约束下屡有发生。相对于具体行政行为而言，行政决策更带有全局性，影响到社会公共利益和更大多数人的利益，在行政决策难以通过行政诉讼实现救济的情况下，政府自觉依法决策，尽可能地将因决策失误造成的损失降低到最低限度［2］。

坚持依法决策就是保证决策不脱离法律框架和底线，降低决策的风险和成本，提高决策的质量，为科学决策和民主决策提供最可靠和最有效的客观依据。其一，在决策领域必须完善一系列法律规范。明确决策主体、程序、内容，问责的法律规范，决策作为一种行政权力须恪守法律保留和法律优先的基本原则；其二，不断提高领导干部的法律素质是实现依法决策的基础。决策主体的法制意识是决策是否成功的关键，时代要求领导干部要进一步增强学法、懂法、用法的自觉性和紧迫感，真正实现依法行政。其三，完善行政决策程序，提高决策质量。确立重大行政决策的合法性论证制度、专家咨询制度、公众参与制度。其四，建立健全行政决策评价制度和责任追究制度，提高行政决策水平。设计制度确保定期对决策的执行情况进行跟踪反馈，并适时调整和完善有关决策。加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制。建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。

三、科学决策是行政决策的关键

科学决策是行政决策的关键途径与本质要求。所谓科学决策，指决策者尊重客观规律，凭借科学思维，利用科学手段、技术所进行的正确而合理的决策［3］。科学决策的根本是实事求是，就是要求决策的内容尊重客观规律、符合中国的实际、兼顾公平与效率。科学决策就是要加强调查研究，察民情、听民意、聚民智，尊重客观规律，全方位权衡决策的利弊得失，科学评估决策的成本与效益，提高决策的预见性、科学性和有效性。科学的决策过程分成五个阶段：识别机会或诊断问题、识别目标、确定方案、选择实施战略、监督和评估。丰富、客观而准确的信息是科学决策的关键，决策者要尽可能地通过各种渠道来获取和收集信息，信息的数量和质量直接影响决策的水平。

归根结底，经验决策、盲目决策、过失决策违背了事物发展的客观规律，脱离了经济社会发展实际，背离了民心，决策目标、过程、方法、标准的设定缺乏科学、客观的精神。影响决策的因素具有不确定性、多样性和复杂性。任何一项决策都难以穷尽各种理想方案，虑及所有影响因子、因素，因此世上不存在最优最理性的决策方案。科学的决策要求用有限的理性替代无限的理性，用最大满意来替代最优。科学的决策就是要提高决策的效率，强化决策的监督，增强决策的透明度，加大决策的科技含量，将决策植根于民意民心民情。

科学的决策实际上是一个 “决策—实施—再决策—再实施”的连续不断的循环过程，贯穿于整个行政行为的始终。坚持科学决策，一要加强学习，扎实理论功底。理论水平、政策水平、政治赏析能力直接影响决策的科学性。二要优化决策方法，提高决策科技含量。在深入基层、调查研究的基础上，广泛运用德尔菲法、头脑风暴法、决策树法等先进科学技术方法，将定量分析和定性分析结合起来，确保决策的科学性、正确性。三要建立科学的决策体制，注重集体共同决策。加强各种智囊组织、各种专家的纵向、横向联系，配备合理的知识人才结构，集思广益地完成决策活动。

四、民主决策是行政决策的核心

民主决策是行政决策的核心和内在要求。民主决策的立足点和归宿点都是建立在最大的民意的基础之上，要求在程序上广泛征求意见，在内容上反映人民的最大利益［4］。民主决策的主要标志是在决策过程中能够使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达，实现精英决策与公民参与、专家咨询相结合，集体决策与分工负责相结合，民主与集中相结合。民主决策就是要不断拓宽民主渠道，突破“一言堂”，广开言路，确保人民群众在决策中的知情权、参与权，更好地接受人民群众的监督。中国特色的行政决策的核心就是要充分代表广大人民群众的根本利益，无论是依法决策还是科学决策，最终都要熨帖在公共利益的根基上。

当前，某些行政决策在实践操作中缺失民主性，领导意志、部门利益代替了民主意愿，民众处于被做主、被代表、被决策的状态。民主决策不力的原因体现在：一是民主渠道不畅通。党务、政务公开范围、透明程度不够，群众诉求渠道受限，群众意愿和决策选择不能形成有效的互动和回应，忽略了群众的知情权、参与权、监督权。二是权力分配体系不明确。在垂直管理体系和地方管理模块中，造成决策权、事权、财权的分离，出现国家权力部门化、部门利益化、利益合法化现象，群众的利益被边缘、被忽略。三是决策形成、评估、监督、问责制度不完善。旧式的决策制度突出精英决策忽略集体决策，突出经验决策忽略专家咨询，突出决策过程而忽略决策结果评估，突出决策主体而忽略了决策责任的承担。

民主决策就是要丰富民主形式，拓宽民主渠道，广泛了解社情民意，增强公民参与度，听证于民、问政于民从而达到决策为民。实施民主决策要做到：一要完善决策、评估、监督、问责机制。决策中要切实推进公民参与，专家咨询，科学评估，民主集中，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。二要健全行政决策规则。依法界定决策权，实现事权、决策权和决策责任相统一，杜绝决策的盲目性、随意性和独断性。三要增强决策程序的透明度和公开度。坚持把合法性审查、科学论证、集体讨论作为决策过程的必要环节，明确决策的权力与责任，把决策的法制性、科学性、民主性统一起来。

五、行政决策就是要做到三者的有机统一

依法决策是行政决策的前提和基础，科学决策是行政决策的关键路径，民主决策是行政决策的核心和内在要求［5］。行政决策和依法决策、科学决策、民主决策是“三位一体”的关系，主体是行政决策。当然，行政决策不能简单地由科学决策、科学决策、民主决策三部分组成，优化行政决策就是要做到依法、科学、民主三者的有机统一，环环相扣。依法决策、科学决策和民主决策三者相辅相成，密不可分，缺一不可，有机统一。依法决策是实现科学决策、民主决策的前提和基础，在决策过程中做到依法、用法、守法才能保证决策的科学化、民主化。科学决策是实现依法决策、民主决策的关键路径，依法决策、民主决策结果最终都要经得起科学规律的检验。民主决策是实现依法决策和科学决策的重要途径和制度保障。民主决策上可以保证决策不偏离法制轨道，也可以使决策更多地尊重科学因素。行政决策要做到依法、科学、民主精神的统一，坚持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体通过的必经程序，最终让行政决策遵循法制，尊重科学，顺应民意。

[1]依法决策法制化的探讨[EB/OL].http://www.hljfz.gov.cn/data/xwxx/news/20101108161659100.htm l.

[2]金国坤.行政决策法治化是依法行政至高境界[J].法制网,2010(4).

[3]杨建顺.科学民主决策,推进依法行政[J/OL].中国普法网.

[4]王洪树.协商合作:有限理性视角下的渐进民主决策方式领导科学[J].领导科学,2010(2).

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005.

D625

A

1673-1999（2011）22-0044-02

艾勇（1979-），四川泸县人，硕士，中共四川省宜宾市委党校（四川宜宾644000）讲师，研究方向为公共经济与公共管理。

2011-09-09