论加强党的公共危机治理能力建设

安志放

论加强党的公共危机治理能力建设

安志放

当前，治理理论的一整套理论和方法已经在理论领域与现实政治中日益凸显其优势，将其引入公共危机的全过程并实现管理效能的提升和超越，已经成为理论与实践的需要。就中国共产党而言，加强公共危机治理能力建设能够强化党有效应对各种潜在的公共危机的能力，从而实现社会稳定和可持续发展，促进和谐社会的建构。

中国共产党；公共危机；治理；能力建设

当前，我国正处于经济社会的转型期，不同类型不同程度的公共危机频频发生。公共危机具有非预期性、巨大的危险性、紧迫性、不确定性等特征，严重影响着社会秩序的稳定和经济生活的运行。如何有效地控制危机发生，防止危机扩大或升级，最大限度地减少危机造成的损失，这不单纯是应急管理领域的问题，更是如何对危机进行深入治理的问题。中国共产党是我国的执政党，是国家政治的核心，加强党的公共危机治理能力建设，对于推动政府应急管理的发展进程，乃至提升整个国家的公共治理水平至关重要。

一、加强党的公共危机治理能力建设的必要性

公共危机以及危机应对是全社会持续高度关注的热点，关系着党的执政基础和国家的长治久安。因此，加强公共危机治理能力建设也就成为党必须优先考虑的问题。

（一）公共危机以及危机应对是党所要面临的重大执政考验

公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态”［1］。按照政治学的主流观点，政治的存在是人们为了规避无序状态的各种不确定性和危险而签订契约的产物。与这种逻辑上的契约关系相适应，执政党在应对公共危机中需要承担巨大的政治风险。如果执政党不能有效地防范和控制危机的发生，或及时修正危机问题带来的困境，那么将严重影响其执政地位的巩固。例如，由于前苏联共产党在切尔诺贝利核电站事故中表现不佳，严重影响了前苏联共产党在苏联人民中的威望和信誉。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训。”进入新世纪以来，中国共产党开始意识到应对公共危机于经济社会发展乃至国家战略的重要性，并把应急管理摆到重点加强建设的突出位置上来。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”至此，我国的应急管理开始步入快速发展的良性轨道，在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面取得显著成绩。但我们必须看到，每一次危机的出现，都会暴露出现有的体制和机制的不足。

（二）公共危机治理能力建设是党提高执政水平的必然要求

当前，治理理论的一整套理论和方法已经在理论领域与现实政治中日益凸显其优势，将其引入公共危机的全过程并实现管理效能的提升和超越，已经成为理论与实践的需要。1989年世界银行最先使用“治理危机”(crisis in governance)一词，而后，全球治理委员会对治理给出一个权威性定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程［2］。公共危机治理正是把握了治理理论这一精义并适应于公共危机复杂多变的局势而发展的危机理论，它转被动消极的危机应对观为主动积极的危机治理观，通过将公共治理融入常态化的危机管理中，从制度设计和组织体系角度调动全社会一切力量，确保最大限度的防患于未然。公共危机治理能力建设，是指公共管理组织通过强化制度能力、组织能力和资源能力来优化公共危机治理结构，从而以可持续的方式实现公共安全的进程［3］。就中国共产党而言，公共危机治理能力建设旨在强化党有效应对各种潜在公共危机的能力，以实现社会稳定和可持续发展，最终促进和谐社会的建构。加强党的公共危机治理能力建设既是我国公共危机理论发展的时代呼唤，也是党在突发公共事件应急管理实践基础之上进一步提高执政水平的必然要求。

二、公共危机治理能力建设框架下的现状分析

在公共危机治理能力建设框架下，审视能力状况、现有水平及存在的问题，将有助于厘清思路，明确改进的方向。

（一）公共危机治理的制度能力不足

制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。它为行为主体提供了其他个体行为可能的信息和自身基本的行为框架，并能为危机主体之间的良性合作创造条件和环境［4］。正因为如此，需要制定相关法律、法规、部门规章等规范性文件，以作为应对危机时的行为准则。在我国，凡是涉及到国家和社会发展的根本原则、基本路线、重大方针和各个领域的重要决策，都是首先由党制定和提出的。党在提出各项方针政策后，要由国家立法机关、行政机关据此制定国家的法律法规和政策文件，使党的主张通过法定程序变为国家意志。目前，我国已有相关法律35件，行政法规36件，部门规章55件。2007年11月1日，《突发事件应对法》正式实施。但从整体上来看，我国应对危机的法律法规体系尚不完善。作为一部高位阶法律，《突发事件应对法》是大框架粗线条的原则性法律条文，具体如何操作和落实，还缺乏相应的制度保障。《突发事件应对法》第69条指出，对于社会危害性最大的、最高等级的突发公共事件，原则上应当按照紧急状态法处理。但是，目前我国还没有一部相应的紧急状态法。

（二）公共危机治理的组织能力不足

公共危机来势凶猛，往往会给社会造成强大冲击，由于个人的力量在巨大的灾难面前显得微不足道，人类只能依靠组织化的力量才能与危机抗衡。从既往经验和成功历史看，我国现有的一元化党政决策体制和中央地方关系，一直有其无可比拟的强大优势，能够靠行政手段和政治动员来形成解决危机的巨大合力，但这仅体现在危机爆发后应急处置工作的临时协同和临时配合上，也还存在着临时抓、事后查、各部门各单位、社会组织和公民个人在救灾应急中义务不清、责任不明、配合行动平台缺乏的状况。从公共危机应对的过程来看，在建立灵活的组织结构基础上运用现代科学技术，通过危机监测、危机预警和危机预控等一系列方法，把危机消灭在潜伏期或萌芽状态，或在危机没有爆发之前就能够控制危机，比起危机爆发之后再采取措施有效得多。因此，要想成功战胜危机，应在日常管理过程中，形成一个常规化的协作平台和合作网络。

（三）公共危机治理的资源能力不足

抵御危机侵害的过程是一个大规模消耗资源的过程，能否拥有充足的资源是决定危机应对效力的关键因素。资源一般是指资金、人力、知识、技术、设备、基础设施等，并随着危机种类与特征的复杂化，其包括的内容也日趋庞杂。如果缺乏必要的和充分的资源支持，危机应对无异于空中楼阁。而未对资源进行有效的统管协调，在增加了对资源占用的同时，却起不到应有的作用，甚至还会产生负效应。因此，资源能力不仅取决于所掌握资源的数量与质量，更在于配置资源的效率。社会主义制度具有“集中力量办大事”的优势，在应对非典、地震、冰雪灾害等重大危机时无不显示其有效性和优越性。但是，我们不应把“大事”的着眼点仅仅放在解决重大个案的问题上，一味强调“从严、从重、从快”，而不计成本，不论代价，必须要注意到资源使用的有效性，并通过制定计划与采取一定的行动，以确保拥有应对预期危机的足够资源和具备配置资源的能力。

三、加强党的公共危机治理能力建设建议措施

公共危机或将成为执政环境的常态，这对危机治理的系统性、及时性和有效性提出了更高的要求，必须着力解决当前存在的薄弱环节和主要问题。

（一）加强公共危机治理的制度能力建设

加强公共危机治理的制度能力建设措施体现为各种层次的立法行为与规则制定过程。首先，健全高位阶法律为龙头的应急法律体系。认真研究《突发事件应对法》实施以来该法运行中存在的主要问题，特别是在体制、机制方面存在的问题，通过进一步修订，使危机应对体制更健全，机制运行更加灵活、高效。在此基础上适时制定出台 《紧急状态法》，对不能通过《突发事件应对法》加以应对的“紧急状态”，做出更为明确的法律规定。其次，紧跟下位阶程序法为依托的应急法规执行。对《突发事件应对法》中需要作进一步细化以增强其可操作性的内容，及时制定相关的行政法规、规章，增强法律的实施性和可操作性。要使已有的应急法律规范执行到位，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。对工作不力、措施不当造成损失的，要依法追究有关当事人的责任。再次，制定相应配套的具体制度。进一步规范应急指挥和工作程序，使应急管理工作的各个环节都有章可循。

（二）加强公共危机治理的组织能力建设

坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的公共危机组织管理体系，它不仅仅是一种静态结构的构建，也不是低层次的机制运行，而是一种体制的变革，以此从更深层次上为应对危机提供保障和支撑。该体系需实现全主体（既包括政府体系的内部所有相关委、部、办、局，也包括政府以外的所有社会主体），全危险要素（运用系统的方式，确认、分析、评价、处理、监控风险），全过程（事前、事中、事后）危机管理，覆盖在日常管理和应急管理两个截然不同的状态下的任务需要。要在各级党委领导下，实行行政领导责任制，设置常设性的公共危机管理机构及循名责实的应急指挥中心，建立以专业队伍为基本力量，以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以专家队伍、企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急梯队，加快推进应急平台建设，尽早形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急联动机制。

（三）加强公共危机治理的资源能力建设

按照党总揽全局、协调各方的原则，提高效率、降低成本、整合资源，进一步明确应急资源配置的重点方向，优化布局和方式，统筹安排有形资源储备和能力储备，切实保障公共利益，保障资源的最佳利用。政府的财政拨款是应急资金来源的最重要和最根本的保障，应根据《预算法》相关条款，每年按照财政支出的适当比例安排政府预备费，作为公共财政应急储备资金，并严格按照有关规定进行管理，做到足额保障、及时拨付、专款专用。与此同时，还应拓展资金来源的其他渠道，如企业捐助、公益募捐，等等。要制定详细的应急物资储备总体计划，在平时做好一定的物资储备，根据物资目录加强储备管理，并建立应急储备物资的快速调运渠道和调运方式，保障应急处置所需的各种物资和器材的及时调配，确保应急物资的及时运送。还应加大科技资源的投入，加强与科技部门、科研机构和大专院校的合作，建立健全应急教育培训体系，以有效提高危机应对的科技含量和科学水平。

在人类的历史进程中，危机总是此起彼伏，不断发生的，一个危机的结束往往意味着另一个危机的萌生。尽管环境动荡不安、危险无处不在，但是危险是可以防范的，危机是可以管理的，特别是能够治理的。从这个意义上来说，公共危机治理能力建设并不是一味催生式的短期回应行为，而是需要付出长效化、常态化、制度化的努力。

[1]龚维宾.公共危机管理[M].北京：新华出版社，2004.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]刘学民.公共危机治理：一种能力建设的议程[J].中国行政管理，2010（9）.

[4]刘霞，向良云.公共危机治理[M].上海：上海交通大学出版社，2010.

D261.4

A

1673-1999（2011）22-0009-02

安志放（1976-），男，彝族，贵州织金人，硕士，贵州大学（贵州贵阳550025）经济学院公共管理系讲师。

2011-09-19

2011年度贵州大学党建与思想政治工作课题“加强党的公共危机治理能力建设研究”（GDDJSZ1119）。